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大学解决金融危机的措施评价

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2007年至2008年,席卷全球的金融危机也逐渐波及到高等教育领域,欧洲各国高校财政预算大幅度降低和就业困难等问题十分严峻。[1]而在欧洲“小国”丹麦,大学的发展却相对比较好,呈现出强劲的势头。[2]危机之下,是什么让丹麦高等教育保持着强劲发展的势头,而且能帮助国家应对金融危机呢?金融危机之前,为了建立教育、科学研究和创新之间的良好关系及提高丹麦大学在国际竞争中的地位,丹麦政府颁布了《新大学法》(TheNewUniversityAct),改革大学内部治理结构,推动大学迈向“自治”;在金融危机来临时,丹麦政府通过大学和政府研究机构(GovernmentResearchIn-stitutions)的合并,增强了大学的实力和竞争力,以有效地应对金融危机。后金融危机时期,丹麦政府成立丹麦大学评估小组(DanishUniversityEvalua-tionPanel)对两次改革成效进行评估。在深刻反思的基础上,丹麦政府积极采取行动,试图通过一系列长期性的战略调整和体制改革,实现丹麦大学管理体制的转变,加强丹麦大学自治的内部监管和应对金融危机的能力。

一、《新大学法》的实施有效提高了大学抵御风险的能力

1993年,丹麦颁布了《大学法》(TheUniversityAct)。1998年和1999年,政府对《大学法》相继进行了修正。2002年,在面对社会“为丹麦大学改革争取更多时间”的呼声中,丹麦自由保守党政府、社会民主党和基督教人民党联合制定了《新大学法》(TheNewUniversityAct),并于2003年颁布实施。该法主要目的是推动丹麦大学成为强有力的研究机构,满足社会对国际性大学的需求,提高教育、科学研究和知识之间的转换速度,实现大学的自治和自我管理。

(一)明确大学作为信息和文化主要承办者的地位,缩短大学和社会之间的距离《大学法》(1993)指出大学具有进行科学研究、提供高学术标准的高等教育、传播科学方法及推广研究成果的功能。而《新大学法》则重点突出大学传播信息的过程,明确规定大学必须要传播科学方法,推广研究成果。其内容具体包括:(1)大学应与社会各个部门进行知识和能力的转换;(2)大学应参与公众的辩论;(3)大学需要和其他高等教育机构进行合作研究。[3《]新大学法》明确了大学作为信息和文化主要承办者的地位,强调以大学为基础的科学研究和知识生产的重要性。通过科学研究、知识生产和不同研究机构之间的知识互换,《新大学法》建立了大学与社会之间的合作,促进了社会不同部门和劳动力市场所需要的知识和能力的发展。同时,《新大学法》还指出,大学应鼓励职工和学生在自愿的基础上参与公共辩论,积极参与公众事务,以确保政府能够得到民主的声音。在此基础上,《新大学法》明确了大学在科学研究上的独立性和自由原则,并创建职业道德准则来指导大学的科学研究。

(二)进行大学管理体制改革,确保大学成为强有力的独立机构《新大学法》中一项重要的内容是进行大学管理体制的改革。其目的是提高大学战略优先事项的能力和加强大学决策的权力,以确保大学成为强有力的独立机构。体制改革主要包括以下三方面内容:(1)成立服务于大学和社会的董事会。1993年《大学法》规定大学从属于国家机构,由议会下的“科学、技术和创新部”(theMinisterforScience,TechnologyandInnovation)管理。2003年《新大学法》规定大学是从属于国家公共部门管理下的独立机构,不再受“科学、技术和创新部”管理。依据该法,大学实行董事会负责制。丹麦大学在体制内部进行自我管理,自治的程度和范围可以依据该法所做的修订进行调整。董事会的成员主要包括校外人员和校内人员,其中董事会主席由校外人员选举产生。校外人员占董事会成员的一半以上,主要是科学界、技术领域和行政人员的代表;校内人员主要是教师、管理人员和学生代表。如丹麦科技大学(TechnicalUniversityofDenmark)董事会共有7名成员。其中包括董事长在内的4位成员来自于丹麦工业界。另外3位成员来自于丹麦科技大学校内,1位是教师和研究人员的代表,1位是技工和管理人员的代表,1位是学生代表。代表们分别由各自所代表的成员选举产生。董事会的主要任务是保障大学的利益,制定大学管理制度,指导大学发展和教学科研活动,批准大学预算,审查大学账目以及每隔3年与“科学、技术和创新部”签署未来几年大学发展的合同。除此之外,董事会还有任命和罢免校长的权力。(2)明确校长的权力和职责。校长既要具有学术能力,也要具有管理能力。校长负责管理大学的日常事务,以及向董事会提议任免大学行政管理职员。除此之外,《新大学法》还规定校长有权组建大学管理团队以及细化管理任务。在校长、院长、系主任和博士负责人的任命中,学术资历必须作为任命的第一条件。也就是说,管理人员必须是被社会和专业组织认可的研究人员,尤其是校长和学术带头人,这也体现了丹麦大学学术至上和教授治校的方针。(3)简化大学管理规则,权力下放至大学。《新大学法》将大学的自主权分为10个领域,主要包括:制定工作人员条例、公共设施的管理、公共资金拨款程序、大学高科技交流活动的管理规定和教育法规。[4]同时,《新大学法》还指出大学在这些方面的管理规则应简化,并由大学内部自己管理。例如,大学有权将现有的建筑———办公室、教学楼和实验室向社会出租。这样,一方面缓解了大学资金困难的局面;另一方面有利于高科技公司和大学科研人员一起开发新产品和开展科学研究。《新大学法》规定的各种改革措施中,最根本的就是转变大学管理体制和发展方式。丹麦政府认为,只有大学迈向“自治”,走创新型发展道路,才能有助于政府挖掘出经济增长的潜力,提高丹麦在国际社会上的竞争力以及抵御风险的能力。

二、政府研究机构和大学的合并有助于提高大学的国际竞争力

早在2001年,丹麦研究委员会(TheResearchCommission)就多次呼吁丹麦政府建立政府研究机构和大学之间的合作伙伴关系,并将财政资助从政府研究机构转移至大学内独立的研究参与者。2002年,丹麦政策研究理事会(DanishCouncilforresearchPolicy)建议将政府研究机构从25个合并成15个。2003年,丹麦研究委员会建议丹麦政府进行大幅度的大学改革,并为这些重要的改革提供财政支持。2003年至2004年,经合组织教育委员会(OECDEducationCommittee)在对丹麦大学进行评估的基础上,提出改革建议。其内容主要是:(1)公共研究主要由少数研究机构负责;(2)平衡教育和科学研究之间的关系,大学从单一的教育机构向多元化的研究机构发展;(3)将更多的政府研究机构和大学合并,同时保留其各自业务和管理上的独立性。2005年,在全球化背景下,丹麦政府接受这些建议,进一步加大大学改革力度。丹麦政府成立全球化理事会,由当时的首相拉斯穆森(PrimeMinis-terAndersFoghRasmussen)任全球化理事会主席。成员由政府官员和社会各阶层的重要代表组成,包括雇主与工会、教育和研究领域的重要代表和私人企业代表。全球化理事会的主要任务就是向政府提建议。2006年,丹麦政府推出了全球化战略,其目的是提高丹麦在全球经济中的地位,并出版《进步、创新和凝聚力:丹麦经济全球化的策略》(Progress,InnovationandCohesion:StrategyforDenmarkintheGlobalEconomy)一书。在全球化策略中,关于教育、培训项目、科学研究和企业家以及社会各个领域的发展与创新的具体改革措施多达350多项。其中,最为重要的举措就是将政府研究机构和大学合并,以确保政府研究机构和大学教育活动之间的密切联系,进而提高丹麦教育和研究在国际上的影响力。2006年,丹麦政府决定重新审查大学的整体结构,着手进行大学和政府研究机构的合并。政府公开征集“合并模式”的意见,让不同党派和不同职业的群体参与到大学改革中。在“合并模式”的讨论中,政府并没有提出一个合并的模板,而是给出三条合并指导方针:(1)在整个合并过程中,政府研究机构不能被划分成更小的单位或者划分出不同的机构;(2)所有合并后的机构应由一个统一的管理体系进行管理;(3)大学和政府研究机构的合并不应机械地进行地理式的合并。2006年10月,在征求各方的观点和遵循上述指导方针的基础上,政府决定实施新大学体系。2007年1月1日,9个政府研究机构①和12所大学合并,形成了8所大学、3个国家研究机构(NationalResearchIn-stitutions)②和1个政府研究机构(GovernmentRe-searchInstitution)。[5]为保障政府研究机构和大学合并的顺利实行,丹麦政府在增加大学公共拨款的同时,提高科研资金在总拨款中的比例。丹麦政府对大学的公共拨款主要包括两部分:基础资金和科研资金。其中基础资金主要包括用于教学和教学相关的活动经费、教职员工经费(包括薪金和培训计划)、建设投入经费和公共设施经费。政府研究机构和大学合并之后,政府不仅加大对以研究为基础的公共服务部门(Research-basedpublic-sectorservices)的资金投入,总投入量从2003年的16.7亿丹麦克朗增加到2009年的20.8亿丹麦克朗,增加了24%。科研资金包括基础资金中的基本科研资金、各类研究委员会提供的专项科研资金,另外还有来自于大学与政府部门、科研机构、非营利组织、工业、公司和欧盟等国际组织之间签订合同的研究资金。在2008年至2009年期间,基本科研资金投入量变化最大,这主要是因为“科学、技术和创新部”对以研究为基础的公共服务部门的资助由里瑟空间中心(Ris覬andtheSpaceCentre)转移到丹麦科技大学(TechnicalUniversityofDenmark),这样就增加了丹麦科技大学的基本科研资金,总增加值为3.05亿丹麦克朗。大学的基础资金和基本科研资金的消费(theconsumptionofgrant-financedresearch)分别增加了35%和31%。换句话说,政府研究机构和大学合并后,政府净增加了1.2亿丹麦克朗给大学。[6]

三、后金融危机时期丹麦大学的“国际化”战略调整

后金融危机时期,为确保大学与实体经济之间的密切联系和提高大学预见风险的能力,丹麦政府认为必须评估丹麦大学改革的成效。2009年,丹麦政府决定成立丹麦大学评估小组,对大学改革的成效和大学自主化的水平进行评估。评估小组从5个方面开展评估:(1)大学和政府研究机构合并的目标是否达成;(2)员工和学生的共同决策;(3)自由的学术辩论;(4)科学研究的自由;(5)自治的水平。[7]通过调查和采访大学的职员和学生,并根据政府、大学及相关部门提供的报表和文件进行评估,最终得出大学改革成效的评估结论。2003年《新大学法》赋予了大学新的自主权,使丹麦的大学拥有更多的灵活性和创新性,提高了大学应对金融危机的能力及其在国际上的地位。2007年的政府研究机构和大学的合并是丹麦大学创新发展的驱动力,推动了丹麦大学的蓬勃发展,增强了丹麦大学的国际竞争力。在肯定两次改革取得成就的同时,评估小组也指出《新大学法》沿用了太多《大学法》的规章和制度,在一定程度上,这些规章和制度阻碍了大学自治的发展,因此,丹麦政府应继续简化政府对大学的管制。同时,评估小组认为丹麦政府应寻找到大学自治和问责之间的平衡点,以促进丹麦大学的健康发展。而关于政府机构和大学的合并,评估小组认为需要更多的时间去证明其成效。因此,评估小组建议应继续讨论和研究丹麦大学的下一步发展。在深刻反思2003年和2007年大学改革的基础上,丹麦政府陆续推出了一系列长期性战略调整措施。一方面,依据“欧盟2020”战略和本国的“全球化”战略,丹麦政府制定了大学未来发展规划。政府计划用10年时间将丹麦大学发展成为国际化大学,并成为世界最好的大学之一,至少在欧洲大学排名前10,从而为实体经济的复苏和可持续发展奠定基础。另一方面,丹麦政府致力于加大科研教育投入,建立整体性的高等教育预算投入体系和多渠道的培训途径,尽可能将大学财政危机和就业危机控制在萌芽阶段,避免因丹麦大学深陷财政危机而与面临困境的欧洲大学引发连锁反应。[8]2010年,“科学、技术和创新部”积极制定大学国际化的最佳发展模式,与此同时,丹麦大学也开始拓宽国际合作途径。丹麦政府认为高等教育改革及高等教育的国际化其目的是加强丹麦的竞争力和社会凝聚力,以确保丹麦依旧是一个包容性的和富足的社会。丹麦大学的国际化是指:(1)丹麦大学必须跃居世界上著名大学的行列;(2)丹麦大学要为丹麦经济增长和社会凝聚力做出重要贡献;(3)确保丹麦毕业生能够成为国际社会和劳动力市场所需要的高质量人才。[“9]科学、技术和创新部”建议政府在2003年和2007年两次改革的基础上继续增强大学自治权,有效完善大学的自主权力并改善大学与企业界的关系,从宏观和微观两个层面对丹麦大学进行审慎监督和评估。在宏观层面上,除了加强丹麦大学董事会等现有机构的职能外,“科学、技术和创新部”还提出建立丹麦大学系统理事会(TheCouncilofDanishUniversitiesSystem)。该理事会主要负责监管和评估丹麦大学的统筹规划。在微观层面上,“科学、技术和创新部”提出应建立大学资助管理体制,赋予丹麦当前负责分配研究工作和创新活动经费的三个理事会①和两个基金组织②以更大的权力。也就是说,“科学、技术和创新部”不直接介入分配研究开发和创新活动经费的工作,而由三个理事会和两个基金组织协调工作,实行国际同行评议制度来评估社会研发和创新活动,以公开竞争的方式分配教育公共经费。至此,丹麦政府不断强化对教育经费使用的监督与管理,提高有限教育经费的效益。同时,“科学、技术和创新部”还提出要不断完善科技管理体制和大学及科研机构的设置。除此之外,丹麦政府加大财政预算中科研和教育的投入,建立企业激励机制和灵活的培训途径来控制升学和就业危机。2010年12月16日,丹麦议会以116票赞同、2票反对通过了2011年政府财政预算案。丹麦财政大臣克劳斯•约尔特•弗雷泽里克森(ClausHjortFrederiksen)说:“我们已经达成共识,要加大在教育和科技研发上的投入,为经济的持续复苏奠定基础。”[10]丹麦政府计划2011年为教育拨款24亿丹麦克朗,并提供9,000个培训岗位和实习机会。在企业创新方面,政府计划提供22.5亿丹麦克朗的贷款和担保,用于支持中小企业的创新研发,以保证丹麦经济增长和就业率的提高。在员工培训方面,丹麦政府采取针对企业的激励机制,给每个接受学徒学习的企业提供1万欧元奖金。另外,丹麦政府还通过增强学校的培训来补充企业培训,采取相对灵活的培训方式和途径。这些措施取得了良好成效,丹麦学徒工的数量上升了20%。更多年轻人接受了技能培训,有效控制了后金融危机时期丹麦大学的财政危机和就业危机。丹麦高等教育重要政策的调整和改革措施获得了丹麦各政党和社会各界人士的大力支持。换言之,丹麦高等教育相关战略、政策和制度的调整总体上符合丹麦各政党、阶级的利益与实际情况。这些改革既有利于解决本次金融危机暴露出的问题,又将丹麦大学的传统优势发扬光大,同时还提高了丹麦大学和科学研究的国际竞争力和影响力。在丹麦各政党和社会各界人士以及欧盟国家的支持和推动下,丹麦高等教育“国际化”和“自治化”有望从构想逐步走向现实。增强社会抵御金融危机的能力,大学的重要性毋庸置疑。21世纪以来,大学在政治舞台上的重要性不断增长,大学政策已经成为政治舞台的核心。丹麦推进大学改革的战略选择说明,在金融危机时期,丹麦的《新大学法》,保障了大学的自治权并缩短了大学为社会服务的距离,有效地提高了大学应对金融危机的能力。与此同时,在后金融危机时期,通过“欧盟2020”战略和“全球化”战略来推进丹麦大学的国际化和提高丹麦高等教育及科研的影响力越来越重要。这也说明,大学克服金融危机的能力不仅是来自于金融危机时的改革,及金融危机之前所做的改革和后金融危机时的战略调整,并在帮助国家克服金融危机中同样扮演着重要的角色。

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