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全球金融危机下国际货币基金组织改革分析

摘要:随着美国金融危机的爆发,全球经济遭受重创,作为全球货币金融体系监管机构的IMF的表现却不令人满意,尤其是在救助求援成员国和监管成员国国内货币政策方面备受诟病。本文将在对IMF存在的问题进行分析的基础上提出一些改革建议,以期对于IMF今后在面对全球性金融危机以及在进行全球金融监管方面更好地发挥其职能。

关键词:国际货币基金组织;金融危机;困境

一、全球金融危机折射出国际货币基金组织改革的迫切性

2007年,随着房地产行业经济泡沫的破灭,美国次贷危机爆发。2008年9月,先后经历了雷曼兄弟倒闭,华盛顿互助银行告急,美国国际集团(AIG)国有化,危机急剧恶化,并进一步演变为20世纪30年代以来最为严重的金融危机。然而在全球性的金融危机面前,国际货币基金组织(IMF)作为国际货币金融体系的监管机构发挥的作用却显得不尽如人意。一方面IMF未对以美国为首的发达成员国的国内金融体系进行严格有效的监管,致使欧美等发达国家过度发展金融衍生产品、过度使用杠杆,以谋求资本利润的最大化,这最终导致了金融市场的道德失控。另一方面,IMF在救助危机国家方面也少有作为,这主要源于IMF贷款资源的匮乏、贷款条件的僵硬以及对国家经济主权的入侵,都阻碍了成员国向其寻求救助。此外,由于IMF中发达国家与发展中国家之间权利结构的失衡从而导致的IMF治理结构的失衡,也制约了其防范危机发生、遏制危机蔓延的能力。IMF在全球危机下的无能为力更多地折射出IMF改革的迫切性。要彻底改革IMF,必须在重新审视各国基金份额的配比、废止少数发达国家事实上的一票否决权、提升发展中国家的话语权的基础上,建立起一个反应迅速、卓有成效的国际金融救援机制,担负起危机救助及促进世界经济发展的重任,成为真正意义上的“国际”货币基金组织。

二、国际货币基金组织存在的主要问题

(一)不公平的份额制及投票表决制

IMF的决策采用加权表决方式,每一成员国的投票权都是由250票的基本投票权与各国按照出资比例及份额计算公式得到的加权投票权所构成的。在布雷顿森林体系下建立的承担战后经济重建重任的IMF,采用加权表决方式能够真实地反映出各个成员国在经济实力、贡献大小等方面的差异,因此在当时的国际环境下具有一定的合理性。但随着牙买加体系的更替,新兴市场国家对于全球经济发展的影响越来越大,由于早期发达国家出资较多,拥有了超半数的投票权,进而对IMF实施了绝对的控制,这种发达国家主导下的份额计算公式的不合理导致新兴市场国家及发展中国家无法获得与之经济实力相匹配的份额。IMF决策机制的不公平还体现在投票表决方式上。目前IMF的表决方式有两种,一种是多数表决方式,另一种是特别表决权表决方式。《国际货币基金组织协定》(后简称《协定》)规定:“IMF的重大政策决定(如份额的调整、特别提款权的分配、章程的修改等)必须有85%以上的投票权通过方可实施”。然而根据IMF2009年发布的资料显示,欧美这些发达国家直接或间接控制的投票表决权比重超过60%,这就意味着无论是采用哪一种表决方式,发达国家能够实质性地决定IMF的重大决策。而美国则更为特殊,其对于特别投票表决事项享有一票否决权。这种决策机制导致了新兴市场国家及发展中国家对IMF各事项的态度表达变得无足轻重,一项决议的命运实质上掌控在少数发达国家手中。

(二)危机救助机制存在缺陷

在当前金融危机的背景下,IMF的职能之一就是通过贷款方式的资金援助帮助受灾成员国控制危机。然而随着其运用贷款条件次数的增加,该危机救助机制越来越受到成员国的诟病。首先,贷款条件僵化。IMF在对成员国进行救助时缺乏对成员国国内经济状况与经济结构的具体分析,也未依据客观情况的变化审视其援助方案的客观性与合理性。在以往的救助中,IMF为了达到国际收支好转以及维持对外偿付的目的,都倾向于迫使受援国接受实施经济紧缩政策、减少财政赤字、抑制需求增长。这些措施将会带来短期内的经济萧条、失业上升甚至社会动荡。同时,IMF在经济危机中的政策指令也未能充分考虑各国金融危机的新特点。其次,贷款条件干预成员国经济主权。《协定》对使用基金普通资金的条件做出了规定,政府必须承诺在政策上做出某些改变以换取IMF的财政援助。但在实践中,发生危机的成员国往往只能被迫地接受IMF附加的一系列结构性政策条件。近年来,贷款条件不仅涉及一国宏观经济的改革与调整,甚至还涉及到一国的社会及文化政治领域。最后,贷款额度有限,不能有效发挥救助功能。随着金融危机的进一步深化,陷入危机的主权国家越来越多,IMF的资金短缺问题日益凸显。IMF的救济贷款主要来源于成员国缴纳的配额,而该配额与一国在国际贸易中的权重成正比,与资本流动量却远远不配比。

(三)监管机制不足

IMF在监管方面的问题主要表现在,首先是危机预警能力较差,目前IMF的援助主要在危机发生以后,只是尽可能的减少损失,并不能做到事前避免损失。其次是在政策监督职能上的两难,《协定》中赋予了IMF政策监督的职能,但协定并未对监督的程序及法律效力进行明确的规定,因此,在实践中政策监督职能往往是通过IMF与成员国之间进行协商完成的。这样的“软机制”也就导致了IMF的监督通常是以贷款条件的方式进行,从另一个角度来看,IMF也只有通过对成员国提供救助资金,才能实现其监督职能,因而对于非救助国则不具有强制力。

(四)监管机制、调节国际收支平衡能力不足

美国国际收支巨额逆差,新兴市场和发展中国家国际收支巨额顺差,全球国际收支的严重失衡。而IMF不但对逆差国国际收支的调节没有任何约束力,还将全球国际收支失衡归咎于新兴市场和发展中国家,指出造成全球国际收支失衡的主要原因是新兴市场和发展中国家采取本币低估等政策。

三、国际货币基金组织改革的法律建议

(一)改革治理结构,完善决策机制

如前所述,IMF在决策机制上的改革应从份额分配和表决方式两方面入手。在份额分配方面,IMF应当按照新兴市场国家在全球经济中的比重,增加其份额与投票权。美国当前的份额与其经济比重基本相当,大幅让渡份额的可能性不大。而欧洲一些中小国家所持有的份额与其经济实力并不相当。但当前改革IMF决策机制的一个悖论是:改革决策机制也必须由现行的决策机制来决定。要让利益既得体出让其既得利益,可能性并不大。所以针对这种状况,可以通过让欧洲国家将自己分散的份额合并成欧元区国家与非欧元区欧洲国家两个大的份额,这样欧元区国家就可以获得与美国同样的一票否决权。合并之后欧洲国家还可以适度的让渡多余的份额。在表决方式方面,降低特别多数投票的门槛。可以通过采取双重多数的表决方式,即在某些重大决议的表决上,采用两种方式结合的共同表决。一种是传统的投票表决,另一种是每个国家只用基本投票权进行表决,然后将两种表决结果赋予一定的权重,加权平均后决定是否通过决议。这种改革方案可以兼顾基本投票权和各国认缴基金组织份额比例两方面的因素,从而有效地把决策权从持有大额投票权成员国手中转移到持有较少投票权成员国手中。2010年11月12日,二十国集团通过了首尔峰会宣言,确认了IMF的份额改革方案。该方案在数值上有三个大的变化:一是发达国家向新兴市场国家和发展中国家转移超过6%的基金份额;二是新兴市场化国家中的金砖四国全部进入前十名;三是中国持有的份额从3.72%升至6.39%,投票权也将从3.65%升至6.07%。至此,中国的基金拥有份额跃居全球第三,将揭开中国在国际金融舞台上的新篇章。

(二)改进国际货币基金组织贷款条件

IMF的贷款条件虽然受到了很多批评,但仍有其存在的必要性,应当进行改革。相比较言,事后的贷款条件比事前贷款条件更合理。尽管某些受援国面临的危机具有一定的共性,但其初始条件及经济结构千差万别,因此经济调整政策也要根据受援国国内状况量身制定,不能一成不变。另外,在一些涉及到国家主权范畴的调整政策方面,IMF应当充分尊重受援国的国家主权,加强沟通与协调,不能贸然强制执行。此外,在考察贷款发放的依据时,要多方面考量受援国的经济条件,制定出切实可行的阶段性目标。还有一些学者提出贷款条件不应该由IMF和成员国的非正式协商来决定,而应该由受援国自己设定贷款条件,IMF执行董事会则履行审查这些条件的特定权力。除其他一些程序上的要求,条件应符合合理性的标准。若受援国提出的贷款条件达到合理性标准,IMF执行董事会则可以按照其条件对其发放贷款。但这仅仅是单方面的陈述,IMF要想做出全面、公平的判断,必须建立在更加客观、公证、科学的分析基础之上。因此,给各成员国建立详细的经济金融档案非常有必要的,这使得基金组织可以亲自掌握第一手详尽的资料,更加有利于IMF考察借款国的真实状况、评估调整计划,也更加有助于该贷款条件的有效执行。针对贷款额度有限的问题,首先,可以向新兴市场国家增发特别提款权,这种方式不但可以将新兴市场国家闲置的外汇储备聚集起来,而且可以增加新的经济增长体在IMF中的份额和投票权,这既符合现有的国际经济状况,也能够在一定程度上改善IMF现有结构的缺陷。其次,作为一个超国家的机构,IMF的融资能力不应仅局限于对于动员和催化官方机构,还需要催化其他私人资本参与到危机的救援中来。私人资本参与危机救援可能有双重效应,这就要求IMF一方面发挥国际金融市场中介和代理人的功能,尽可能地将债权人与债务人聚集到一起,对受援国原有债务进行重组;另一方面,提供更加合理可行的经济改革方案,进而让私人投资者重拾信心。2009年3月,IMF批准了对基金组织的贷款框架进行一系列重大改革,其中一项内容就是使基金组织针对所有借款人的贷款条件现代化,通过推出一个新的灵活信贷额度,实现既能保证拨付贷款的条件有所侧重,又能增强向低收入成员国提供短期融资和紧急融资的需要,从而保证救助效率,帮助发展中成员国更迅速地走出危机。

(三)强化监督机制,提高透明度

为保证基金组织与各成员国的有效合作,IMF有权对国际货币制度进行监督,主要是对成员国汇兑安排和储备资产政策合作义务的监督。与此同时,IMF的监督职能不能仅限于成员国的汇率政策与货币政策。当前形势下,加强金融监管是防范金融危机的一个重要环节,国际社会需要一套权威、高效的国际金融监管准则。因此IMF在对全球金融市场进行监测时,应加强与相关国际机构的合作,制定一套有约束力的最低要求的金融监管规则。IMF在发表监测结果方面也应当保持更大的独立性,使得监测结果对发达国家具有更强的约束力。同时,在《协定》中专设一条详细地列举出IMF的职能,并增加兜底条款,以适应发展国际金融活动对IMF的职能的需求。此外,IMF应当建立一个宏观审慎的监督框架,将其宏观监督职能扩展到对成员国货币政策及其他宏观经济政策的监督,使得衡量金融风险的范围涵盖系统性金融风险,并进一步加强了对全球宏观经济和金融市场的多边监督。

作者:李昱臻 单位:山西财经大学法学院

参考文献:

[1]王晶.国际货币基金组织改革探析.吉林大学博士学位论文.2010.

[2]蔺捷.金融危机背景下IMF贷款条件性改革.国际商务研究.2011(5).

[3]岳华、赵明.国际货币基金组织治理机制改革的新设计.经济问题探索.2012(7).

[4]李向阳.国际货币基金组织未来发展方向.经济研究参考.2010(12).

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