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惩罚制度金融危机论文

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金融危机救助中的惩罚制度是整个金融危机救助制度不可或缺的重要组成部分,因其独有的威慑力可以有效地防范危机救助中的不规范性、随意性、道德风险性和浪费性,避免救助中权力的滥用,从而保障金融危机的有效治理。为此,我国应未雨绸缪,在防范与化解金融危机中努力构建完善的危机救助惩罚制度。

一、金融危机救助中惩罚制度的缺憾

我国已经颁布了不少金融法律法规,也明确了金融监管机构及工作人员、经营性金融机构及员工的违法违规行为的惩罚问题。如我国《商业银行法》确立了商业银行对存款人或其他客户造成财产损害的民事赔偿责任,商业银行工作人员收受贿赂、贪污、侵占以及玩忽职守的刑事责任,直接负责的董事、高级管理人员以及其他责任人违法违规的纪律处分与刑事责任等。我国《银行业监督管理法》规定了银行业监督管理机构可根据情节对直接的董事、高级管理人员和其他责任人给予纪律处分、警告、罚款、取消或限制其任职资格等惩罚措施,也明确了银行业监督管理机构工作人员的法律责任,构成犯罪的,依法追究刑事责任,尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。《金融违法行为处罚办法》明确了金融机构违反金融管理规定时,监管机构可以对该金融机构处以罚款、停业整顿、吊销金融业经营许可证的处罚,并且直接负责的高级管理人员、其他直接负责的主管人员和直接责任人违反金融管理规定的,还会受到记过直至开除的纪律处分,构成犯罪,要依法追究其刑事责任。上述惩罚制度看似完备,但却很难在金融危机救助中发挥作用。究其原因,主要有以下3个方面。

(一)金融危机救助中惩罚制度的模糊性

1.没有专门针对金融危机救助中救助主体或救助对象的惩罚制度。我国现有惩罚制度大多是针对金融监管过程和金融业务过程中金融监管机构员工、经营性金融机构及其员工的违法违规行为,并没有考虑金融危机救助的特殊性,没有专门针对金融危机救助中救助主体或救助对象的不当行为或违法行为,也就使得制度适用上产生模糊。

2.现行惩罚制度对具体的惩罚措施常常只做原则性规定。如当商业银行违反我国《商业银行法》规定时,国务院银行业监督管理机构可以区别不同情形,取消其直接负责的董事、高级管理人员一定期限直至终身的任职资格,禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人一定期限直至终身从事银行业工作。这一规范虽然表明国务院银行业监督管理机构可以区分不同情形对直接负责的董事、高级管理人员及其他直接责任人的任职资格进行限制或禁止,但是未明确“一定期限”,显然具有较大的任意性。

3.危机救助主体的工作人员不当救助或违法救助是否有任职的限制比较模糊。虽然我国《银行业监督管理法》规定了可对银行业监督管理机构从事监督管理工作的人员依法给予行政处分、追究刑事责任,但是缺乏银行业监督机构工作人员滥用救助权力后任职资格限制的规定,因而现有制度还是很模糊的。

(二)金融危机救助中惩罚制度的不适用性

金融危机救助中惩罚制度的不适用性主要表现在对被救助金融机构的股东与高管的惩罚方面。对于被救助金融机构的股东而言,其只以出资额为限承担责任,金融机构以其全部财产承担责任。在这种有限责任制下,一旦金融机构遭遇风险破产,其破产带来的损失将会转移到债权人甚至社会,政府为了稳定金融秩序,可能就会动用社会公共资源去进行救助。而股东只以其出资额为限承担责任,则在经营过程中,股东将会无视经营风险,因为由此带来的损失也只由金融机构承担。另外,金融危机救助中的惩罚措施往往只针对金融机构,较少针对金融机构背后的股东,使得股东愈发倾向高风险性投资。为此,金融危机救助中对于股东的惩罚措施明显不到位,即股东虽引发了风险,但却免受惩罚,这是不合理的。对于被救助金融机构的高管而言,由于其受托管理金融机构的财产,其行为的法律后果一般由金融机构承担,因而在高管不谨慎的经营行为后导致经营失败的风险亦由金融机构承担。然而现行对于高管所设定的诸如罚款、纪律处分、任职限制等惩罚措施并不足以威慑高管,无法有效促使高管尽到审慎义务。这种权责的不匹配,即高管所受到的处罚比起其获得的利益要轻微得多,致使许多高管无视这些惩罚。

(三)金融危机救助中惩罚制度的滞后性

从整个世界范围看,危机救助主体越来越多样,危机救助领域也不再局限于原始的金融机构、金融市场而不断扩大到实体经济在内的全面救助,不仅传统的商业银行可以得到救助,投资银行、保险公司等非银行金融机构亦可获得救助。然而,对于危机救助中的金融机构及其相关责任人的监管惩罚措施却没有及时跟进,仍在沿用旧有的法律制度与惩罚措施。旧有的法律法规由于制定时间的不同以及适用范围的侧重点不同,导致金融危机救助惩罚制度缺乏协调性及可操作性。如目前金融危机救助的主体包括各国中央银行、政府部门(包括财政部)以及以国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行为代表的多边国际组织等[1]。可见政府部门可以通过相应的财政政策或政府资金成为金融危机救助主体之一,然而关于政府部门及其工作人员在金融危机救助中出现救助不力、不履行职责或义务等问题,却无明确的针对性规定。因此,金融危机救助的多样性,使得金融危机救助的惩罚措施具有明显的滞后性。

二、金融危机救助中惩罚制度缺憾的影响

金融危机救助中惩罚制度的缺憾对于金融市场而言,无论是宏观方面还是微观方面都产生极大的影响。

(一)微观方面的影响

1.对债权人的影响。金融危机救助中惩罚制度的缺憾,最为直接影响的对象就是债权人。金融危机爆发后,金融机构资产严重恶化,呆账、坏账比例扩大,金融机构丧失了偿债能力。作为金融机构的相对方,债权人首当其冲,其债权便得不到保障,金融危机所带来的经济损失很快便转嫁到债权人身上。以储户为例,储户是银行最重要的债权人之一,金融危机发生后,金融机构陷入危机之中,其利益必受影响。但是,相应的惩罚制度的缺憾,便无法保障危机救助的及时性与有效性,从而储户的经济利益无法得到保障。2.对金融机构的影响。危机救助中惩罚制度的缺憾,对于金融机构自身的建设也有不良的影响。若无惩罚制度的约束,金融机构就没有谨慎经营投资的压力,也没有加强改革自身机构制度的动力,金融机构在市场竞争中必将会被逐步淘汰。同样危机救助实际上使金融是处于政府保护下,金融机构没有真正进入市场经济环境中,没有市场的压力,金融机构就不会为了生存和发展改革经营机制。一旦救助政策撤离,则金融机构将面对更大的危机。

(二)宏观方面的影响

1.对社会公共财政的影响。金融危机救助时,政府部门不可避免要动用社会公共资源为陷于困境的金融机构提供资金支持,由此不谨慎经营的金融机构的风险负担就转移到社会公共资源上,由社会公共买单。这使得金融机构更加大胆地选择高风险的投资和业务,如此恶性循环,必然导致社会公共财政资源极大的浪费。2.缺少相应的救助惩罚措施,使得危机制造者、危机救助者都没有受到约束。这对于金融市场的影响是巨大的。危机的制造者,在引发危机的情况下,本应承担责任,但中央银行、政府部门从公益性角度却仍需要对其提供救助,意味着社会公共财政资源向少部分对象倾斜,对于全体社会群体而言是不公平的,而危机制造者并未受到过多的惩罚。在危机过后,危机制造者为了追求最大利益,仍会选择高风险的业务,因为其利润是巨大的,而风险亦有人承担,从而有可能使金融机构再次置于困境之中。更糟糕的是,惩罚制度的缺憾,可能导致原先谨慎经营的经营者亦向高风险业务倾斜,因为其合理的谨慎经营相对与冒险经营而言并未获得鼓励,而冒险经营也未受到惩罚,为追求最大利润,在今后的经营中必然选择高风险经营。长此以往,金融市场秩序必将陷入混乱,金融市场也愈发更加脆弱。3.危机救助中惩罚制度的缺憾会使政府的金融宏观调控政策难有奏效。金融危机下,市场自我调节失灵,政府不得不通过“国家之手”进行调控,而危机救助自然是其中的手段之一。没有相应的惩罚制度约束,金融机构缺乏动力进行自我调整,单纯依靠政府宏观调控的短期刺激,是难以规范金融市场,宏观调控的目的自然也无法实现。此外,由于没有针对救助主体的责任,救助主体可能会存在怠于履行职责、救助不力、滥用权力等问题,则不能保证救助的及时性与有效性,金融宏观调控政策也就难以奏效。总之,缺乏了救助中惩罚制度的规范,权责不匹配,必将难保宏观调控政策、危机救助政策落到实处。

三、金融危机救助中惩罚制度的构建

金融危机救助中的惩罚制度主要包括惩罚对象、惩罚事由以及惩罚措施3大要素。

(一)惩罚对象

1.救助对象。惩罚对象之一就是在金融危机中接受救助的机构,包括商业银行、投资银行、保险公司等,而且随着金融危机救助对象的扩展,可能涵盖所有可能引发金融危机的重要金融机构。同时,作为上述被救助机构的直接责任人,如股东、董事、监事、经理以及其他高层管理人员等,在被救助金融机构存在违反法律法规规定的情形或因上述相关人员的行为导致该金融机构陷入危机的,上述直接负责的相关人员也都应当受到处罚。2.救助主体。金融危机救助中,金融监管机构以及其他政府部门都参与到危机救助的过程中,如中央银行通过实施货币政策成为金融危机救助的主体之一,而政府部门通过实施财政政策或资金支持亦为救助主体等。在金融危机救助过程中,这些救助主体可能存在救助不及时、滥用救助权力等,这很可能导致金融危机进一步扩大,必须追究其相应的责任。为此,作为救助主体的金融监管机构及其他政府部门亦可以作为惩罚对象。此外,金融监管机构以及其他政府部门中的有关工作人员也可能会在救助中玩忽职守、贪污受贿等,进而影响危机的救助效果,也应受到处罚。

(二)惩罚事由

1.救助对象的惩罚事由。(1)未尽到审慎经营义务。金融机构在经营过程中,应当审慎经营和管理,避免金融冒险行为和不谨慎经营。但只要存在金融危机救助,意味着市场参与者即使从事高风险业务,也无需承担高风险所带来的不利后果,因为有危机救助为其高风险的业务提供了担保。也正因此使得市场参与者更愿意从事高风险的业务,由此也影响了之前谨慎的市场参与者,促使其也倾向于高风险的业务和交易。同时,金融机构的股东由于受有限责任的保护,使股东无需为不谨慎决策或者错误决策负责,导致股东在决策时更愿意冒险。直接负责的董事、高管与金融机构之间形成一种代理关系,使得这些人更大胆地选择高风险的交易,且在一次选择失误后,因没有任职的限制,其还可能在下一次的经营中继续选择高风险的业务与交易。因此,在构建金融危机救助制度时,应当对于未谨慎经营的行为进行规制,并对救助对象利用危机救助的“保护伞”故意选择高风险交易的不谨慎行为予以相应的惩罚。(2)存在弄虚作假的情形。在某些情况下,金融机构可能会从自身利益最大化的角度出发,试图通过弄虚作假以获得救助。主要包括2种:1)金融机构实际上并未存在困境的可能,经营者为了转嫁高风险所带来的损失,在不存在救助的情况下,可能会故意制造虚假文件,大胆虚构其处于需要救助的困境,从而骗得救助主体对其提供救助,不仅浪费了社会公共财政,也存在欺骗扰乱金融市场等违法行为;2)金融机构确实陷入不能清偿债务、资产负债、经营困难的困境中,但为了获得更多的资金支持或摆脱困境,也可能会提供虚假文件夸大其受损的事实,向救助主体申请救助,以期将其经营不慎所带来的风险成本转嫁到社会。因此,对危机中弄虚作假的金融机构不仅在政府担保下转移了风险成本,还额外获得了的利益,更进一步扰乱了危机的治理或引发更大规模的危机,必须加以严惩。(3)扩大金融危机影响的情形。金融危机爆发后,无论是救助对象还是救助主体,都应积极应对危机,将危机的损害控制在最小范围内。若救助对象在危机发生后隐瞒不报、提供虚假的或隐瞒重要事实的报告,导致无法及时采取救助措施,致使危机的损害进一步蔓延,扩大金融危机的影响,则应对导致危机损害扩大的机构或相关的责任人追究责任。同时,救助对象的内部监管体制不完善,出现异常情况没有及时察觉,致使未及时有效地报告危机的异常情况,或者在危机初期未能采取有效的应对措施等,均对金融危机救助极为不利,使金融危机的损害没有得到及时遏制,则相关金融机构及直接责任人也应受到惩罚。此外,救助对象拒绝调查、没有提供真实的重要的报告、不配合救助主体的救助措施落实等,也均应追究相应的责任。2.救助主体的惩罚事由。金融危机救助过程中,不排除救助主体可能出现违规行为,即一方面,救助主体可能会产生怠于履行救助的职责,延误救助的时机,使得损失扩大;另一方面,救助主体也可能会在救助过程中滥用权力,收取不当利益,影响危机治理。(1)救助不力。具体表现为3个方面。1)救助不及时性。在金融危机救助中,救助主体对危机形势的判断有误,没有及时、果断地采取救助措施,丧失了危机救助的最好时机,而拖延、缓慢的救助措施会使危机进一步加剧,付出惨重的代价。2)救助措施的选择错误。救助措施的选择关系着金融危机救助是否能够成功,因此,全面、系统的救助措施才能保证金融危机救助的有效性。救助主体对于金融危机的形式判断错误,没有认清金融危机的本质,选择错误、片面、单一的救助措施,这也是救助不力的表现。3)救助政策的不连续性。金融危机的救助非一朝一夕,连贯的救助政策才能真正产生救助效应,如若救助主体在早期积极实施救助措施投入救助,后期在救与不救、救谁不救谁之间犹豫,使得救助措施无法形成连续性,则救助效果会大打折扣,因而救助政策的不连续性也是救助不力的表现。(2)滥用权力。若救助主体的工作人员存在贪污受贿、徇私舞弊、玩忽职守、挪用资金等行为的,根据已有的法律规定,构成犯罪的,依法追究相应的刑事责任,不构成犯罪的要进行相应的行政处分。除此之外,金融危机救助还有其特殊之处,金融危机救助主要依靠的是央行的货币政策以及政府部门的资金支持,而货币政策以及资金支持应向需要救助的对象提供,以达到救助的目的。救助主体应当向陷入困境的金融机构提供救助,若存在救助机构或其工作人员滥用权力向不需要救助的对象提供贷款,致使亟需救助的金融机构无法获得及时、有效的救助,应当对相关责任人追究责任。

(三)惩罚措施

.救助对象的惩罚措施。(1)征收惩罚性利率。惩罚性利率意味着接受救助的金融机构并非免费地接受救助的资金,该贴现资金要高于市场的利率水平。对救助对象征收惩罚性利率一方面可以促使金融机构在经营交易过程中会尽到审慎的义务,不再热衷于从事高风险的投资,另一方面也对导致金融机构陷入危机的经营者和股东起到惩罚作用,因其对机构陷入困境负有直接的责任,要对此付出比谨慎投资、交易的金融机构更高的成本。(2)承担救助成本。为了使金融机构在经营过程中不贸然地进行高风险的投资,则应当由救助对象来承担救助成本,以作为对其陷入危机的惩罚。1)救助主体可以直接向救助对象征收救助费用。但要注意的是,救助费用的收取应在在救助后,而非在救助前,即待救助对象逐步恢复正常,通过经营后获得经济效益,再向救助主体缴纳相应的救助费用。2)让救助对象参与到危机救助的过程当中,使其承担一定的救助成本。救助对象参与到救助过程中,一定程度上是对过错的弥补,从而付出一定的救助成本,承担部分损失。3)由救助对象承担救助成本,而无需全体纳税人为个别金融机构的错误负责,更能体现公平原则,对于进行有效风险管理、审慎经营的机构来说亦是一种鼓励。(3)任职的限制。救助对象的直接负责的董事、高级管理人员存在违法行为,则应对其担任一定职务进行限制。限制包括2个方面:1)取消直接负责的董事、高级管理人员的任职资格。即意味着原先担任董事、高级管理职位的人员不再担任原职位,撤换其职位,取消任职资格通常有一定的期限,也可能是终身的,视直接负责的董事、高级管理人员的违法情形而定。2)禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他责任人从事金融业工作。董事、高级管理人员和其他责任人在危机救助中存在上述违法情况的,可禁止其一定期限或终身再从事金融业工作。至于取消或禁止的“一定期限”,可以参考英国《公司董事资格取消法》关于“法院裁定剥夺董事资格的期间最少为2年,最长为15年”的规定[2]。(4)股权的限制。股权可以分为自益权与共益权。自益权是指股东为实现自己的利益而行使的权利,主要包括股份分配请求权、剩余财产分配请求权、新股认购优先权、股份转让权等为满足股东个人利益的相关权利。共益权就是为满足全体利益而给予股东的权利,主要包括表决权、股东大会召集请求权和召集权、提案权、质询权、累积投票权、知情权等与公司经营决策有关的权利[3]。危机救助中限制股东权利的目的在于对股东实施惩罚,使其承当经营的损失。因此,应该是对股东自身权益的限制,即对自益权的限制,也就是在一定期限内限制或剥夺股东自由行使股份分配请求权、股份转让权、剩余财产分配请求权等[4]。(5)突破有限责任。突破有限责任制度,加重银行控股股东法律责任是我国可行的选择之一。所谓突破有限责任制度,是指银行在经营或财务状况严重恶化以致丧失偿付能力时,授权金融监管机构有权强制银行控股股东承担资本协助的义务[5]。这也就意味着在股东不谨慎经营或热衷于高风险投资而导致金融机构经营业务或财务状况严重恶化,进而不能支付债务而被救助时,股东有义务提供额外的资金或财产协助被救助金融机构恢复正常营运。(6)其他的民事、刑事责任。金融危机救助中,可能还涉及其他的民事、刑事责任。如果救助对象造成他人人身、财产损害的,则应当承担相应的民事赔偿责任。具体的惩罚措施,依照我国《民法通则》《侵权责任法》的规定处理。如果救助对象在救助中出现违法行为,构成犯罪的,也应当追究罚金等刑事责任。2.救助主体的惩罚措施。(1)民事惩罚措施。金融危机救助的民事惩罚措施是对救助主体侵犯包括救助对象在内的他人财产或人身权利的,应当依照民事法律规定,依法承担民法上不利益的法律后果。具体包括停止侵害、返还财产、赔偿损失、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等,同时也辅助民事制裁措施。(2)行政惩罚措施。行政惩罚措施主要针对的是作为危机救助主体的政府部门的工作人员。具体包括对上述人员在救助不力或滥用救助职权但又不构成犯罪时所实施的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处罚。(3)刑事惩罚措施。刑事惩罚措施是金融危机救助惩罚措施中最严重的制裁,只要救助主体违反刑事法律规定,构成犯罪的,就应当承担相应的刑事责任。即当救助主体的工作人员在救助中存在贪污受贿、徇私舞弊、玩忽职守、挪用资金等违法行为,构成犯罪的,就要对其采取管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑,当然还可以辅以罚金、剥夺政治权利和没收财产。

综上所述,金融危机救助中的惩罚制度对于金融危机救助是必不可少的,不仅可以提高危机救助的有效性与及时性,更可以优化金融市场经济秩序。因此,我国更应针对金融危机的特殊性,构建完善的金融危机救助中的惩罚制度。

作者:李良雄 单位:福建江夏学院金融学院

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