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国际金融组织的投票权分析

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摘要:新出台的亚洲基础投资银行(AIIB)投票权分配机制,在基本满足决策需求的同时,也有诸多隐患存在。本文通过梳理世界银行(WB)、国际货币基金组织(IMF)、亚洲开发银行(ADB)三大国际金融组织的投票权发展历程,总结国际金融组织投票权分配机制的成功经验:针对亚洲基础投资银行(AIIB)投票权分配机制的弊病加以分析,提出相关可行的建议以及中国在其中的发展对策。

关键词:投票权;国际金融组织;经验;建议对策

2013年中国提出构建亚洲基础设施投资银行(以下简称“AIIB”),筹建工作一路颇受关注,其投票权如何分配也关乎到AIIB的成败。2015年在京签订的《亚洲基础设施投资银行协定》确定了使AIIB投票权分配机制:法定股本为1000亿美元,分100万股,每股票面价值10万美元;域内外成员出资比例为75:25,重要事项需75%以上表决权赞成;成员的投票权由股份投票权、基本投票权以及创始成员享有的创始成员投票权组成。每个成员的股份投票权等于其持有的AIIB股份数,全体成员平均分配基本投票权,其占总投票的12%,每个创始成员拥有600票创始成员投票权。按现有各创始成员的认缴股本计算,中国投票权占总投票权的26.06%,位居第一,这意味着中国将在AIIB中拥有一票否决权,然而,新成员的加入势必会稀释中国的投票权,随着AIIB正式运行,更多不可预知的挑战等待着中国和AIIB去面对。

一、世界银行(以下简称“WB”)的投票权发展历程

(一)WB现行投票权分配机制

1.法定资本为100亿美元,全部资本为10万股,每股的票面价值为10万美元。2.入会时,每一个会员国自动拥有250个基本投票权,除此之外,每认购10万元增加一个投票权,认购额由申请国与WB协商并经董事会批准。3.对于重大事项,至少需要85%以上的赞成票。4.第二阶段WB投票权改革完成后,WB前5大股东国分别为美国(15.85%)、日本(6.84%)、中国(4.42%)、德国(4.00%)、法国(3.75%)和英国(3.75%)。

(二)WB投票权分配机制改革历程

2010年4月25日,WB集团通过了投票权改革方案,作出如下决定:第一,增加国际复兴与开发银行862亿美元的资本,其中2010年增加的资本是278亿美元。第二,增加国际金融公司2亿美元的资本。第三,增加发展中国家和转型国家在国际复兴与开发银行3.13%的投票权,使发展中国家和转型国家的投票权显著提高。第四、增加发展中国家和转型国家在国际金融公司6.07个百分点的投票权,使发展中国家和转型国家的投票权从33.41%提高到39.48%。第五,每5年在发达国家与发展中国家和转型国家之间调整一次持股比例。

二、国际货币基金组织(以下简称“IMF”)投票权分配机制

(一)IMF现行投票权分配机制

1.议事规则实行加权投票表决制,一般事项依简单多数70%决定,重大问题需85%多数通过。2.投票权的作用主要表现在除表决权集中制度之外的投票权分配制度。其最新计算公式为一种线性公式,为“基金组织每个成员国的投票权由基本票加上加权票,即每十万特别提款权(SDR)的份额增加的一票构成”。3.基于国家主权平等之原则与各成员国经济实力的变化,各个成员国之基本票固定为占总投票的5.502%;具体的份额经数次变动。4.SDR最初价值约1美元。现为包括欧元、日元、英镑和美元、人民币一篮子货币。根据伦敦市场每天中午汇率报价,按5种篮子货币以美元计值的具体数额之和来计算。

(二)IMF投票权分配机制改革历程

自1944年IMF创始至今,投票权公式均由基本投票权与加权投票权组成,改革只在此两方面所具体倚重因素。基本票在从各成员均为250票至今的“占总投票的5.502%”,而份额则经历了15次份额总检查、10次增资以及5次份额公式修改。最近的一次份额总检查发生在2010年12月,要求在2015年底完成。1.基本票之变革历程基本票自1944年IMF创始以来,只经历过一次变动。在第15次份额总检查,将基本票由原来的均分250票更为“占总投票的5.502%”,转而保持各成员国基本票与总票数比例之恒定,并列明于2011年修订的《国际货币基金组织协定》。现基本票数几乎是2008年改革实施之前的三倍。2.份额及公式之变革历程基本票旨在“均分”之公平,加权票重于成员国的经济实力。从布雷顿森林体系份额公式至今,份额的变化主要体现在计算公式的变化以及前后共15次的份额总检查之下10次增资。一方面,IMF份额计算公式前后共涉及3次大改动,主要有5个修改公式,共计6个份额公式。另一方面,IMF又进行了新一轮增资。2006至2008年,对代表性严重不足的四个成员国进行特别增资:2008年至2010年,进行第二轮特别增资,根据新份额公式为代表性不足的54个成员国共增资208亿SDR,增幅从12%至106%不等,总增幅为4.9%,连同2006年的特别增资累计增加份额11.5%。

(三)投票权制度之改革

由于份额的变化和份额公式的变化,以及基本票的改革,使得各成员国投票权比重有所变化。即实现了投票权制度的最新一轮改革。2010年11月5日,IMF执行董事会通过了份额改革方案。份额改革完成后,中国的份额将从目前的3.72%升至6.39%,投票权也将从目前的3.65%升至6.07%,超越德国、法国和英国,位列美国和日本之后,得到在这一国际组织中的更大话语权。2015年12月,人民币加入SDR。在此之下,由于中国投票权的增长,中国将承担更大的国际责任,为发展中国家在IMF中谋求更多影响决策力。

三、亚洲开发银行(以下简称“ADB”)投票权分配机制

ADB于1966年11月正式成立,实行三级管理体制,主要有理事会、董事会和行长为首席代表的管理层。理事会为其权力中心,但因为理事会每年只召开一次会议,所以大多权利便委托给了董事会。作为与AIIB联系最为密切,最为相像的国际金融机构,其投票权分配机制对于AIIB有极大的借鉴意义。

(一)ADB投票权现行分配机制

1.核定股本为十亿美元,分为十万股,每股的票面价值为一万美元。2.理事会在接纳新成员时,应确保本地区成员占有股本总额的比例不应低于60%。ADB以协商一致作为主要的决策方式,难以达到一致认同的决策则要以66%以上的多数票通过。3.成员间具体的投票权由两部分组成:基本投票权和比例投票权,基本投票权以占总投票权的20%在成员间平均分配,比例投票权则按出资比例进行折算。按各国认股份额。最终各国在ADB的投票权,中国也是第三位(5.45%),日本和美国并列第一(12.78%)。

(二)ADB投票权分配机制分析

在ADB的资助下,亚太地区的贫困状况确实得到了缓解,大多数会员国都深受其益。其投票权分配机制也是在考虑到自身发展情况之下,结合国际经验而制定,但实践中,利弊均显。首先,ADB投票权机制优势有二。第一,确保亚太地区国家对亚行的相对掌控权,充分体现ADB的“亚洲特性”。ADB章程第五条规定:理事会在接纳新成员时,应确保本地区成员占有股本总额的比例不应低于60%。第二,投票权由基本投票权和比例投票权两部分组成,充分保证一些低股份国家也能参与到投票当中,表达自己的意见。比例投票权又保证了投入较多股本,做出较大贡献的国家的权力行使。然而,其弊有三。第一,投票联盟已经缺失了联盟的性质。1986年后,出如日本、美国和中国单独选派自己的董事外,其余成员自愿组成9个投票联盟,但是,现在的有些联盟,已经失去了效用,董事代表几乎总是由一个主要的成员体任命,其他联盟成员的意见难以被表达。第二,虽然ADB在规章中有意保全亚太地区国家对ADB投票权的掌握度,但是也难以抵抗西方国家的渗透,除了日本,美国也占有相当大的股份,左右着ADB的各项投票结果。第三,发达国家控制着ADB。ADB自成立以来便被美国和日本控制着,行长也是一直由日本人担任。发达国家过高的投票率可以轻易的控制ADB,甚至有些国家利用自己的投票权谋取本国私利,对其他国家的利益不管不顾。

四、国际金融组织投票权发展的经验分析

(一)国际金融组织一般性的投票权分配方式

1.国际金融组织投票权的分配大致都以两个部分组成:基本投票权与比例投票权。前者是根据国家平等原则分配给各个成员的基础票,一定程度上体现了对所有国家的一视同仁;后者则是体现成员贡献度的投票额,出资额越大,其比例投票权也相对越大。2.影响成员国出资额设定的因素主要有:国民收入、国际收入、国际支出、外汇或黄金储备、平均出口波动。各个金融组织结合各自基本情况选择最为密切的相关因素,通过合理的参数计算,最终得出各成员国具体投票权份额。

(二)国际金融组织投票权分配机制的经验教训

AIIB尚未正式启用,投票分配机制的确定也没有经过实践的历练,难免会有诸多问题,这之前,汲取相关国际金融组织的经验教训十分重要。其一,充分保证AIIB的“亚洲特性”。目前AIIB确立的区域内与区域外的投票权分配比例为75:25,可基本保证亚太地区国家对亚投行的有效控制,使亚太地区真正需要帮助的国家在亚投行中掌握话语权。与此同时,也尽可能的拉动其他地区国家的投资,适当的分配投票权比例。其二,充分保证发展中国家的话语权。亚投行的主要资助点在于亚太地区国家的基础设施建设。投资与援助需求,本地区的发展中国家最清楚。而作为发展中大国的中国掌握主导权,才能有效的保证亚投行达其目的,避免如WB、IMF一般成为美国的傀儡。其三,中国需掌控AIIB主导权,确保AIIB起到应有的作用。中国在占据26%投票权的同时,将行长的位置委任印度公民,使用美元作为官方流通货币,拉动英国等加入,有利于稳定人民币地位和投票权的主导。

五、AIIB投票权分配机制的分析

(一)未来运作可能产生的问题及解决

1.合理分配域内、外投票权份额及投票权分配机制建议AIIB作为中国“一带一路”战略的重要组成和支撑,是中国极为重视的区域性政府组织;同时,AIIB属于一定程度上的防御性经济组织,如何在保证亚太地区发展中国家的利益情况下,仍旧保持从区域外发达国家吸收大量资金,尤其是防止重蹈美国等传统强势经济体占据经济主导地位,将势力深入亚太地区的覆辙,是现下亚投行的重要课题。现在的亚投行投票权域内外投票权份额分配是25%:75%,即1:4,中国占总份额约26%,可以说是牢牢占据主导地位。但现今仍应继续保持现下份额分配或者进一步提高域内成员份额。一是防止投票权份额的稀释。二是,AIIB本身的性质决定了其不可将主导权让位。防止AIIB成为美国等强势经济大国深入亚太命脉的工具,应保持当前份额比或者进一步提升。2.合理分配各成员国之间的投票权份额及投票权分配机制建议有了上述域内外国家区分之后,那么对于成员国之间的投票权分配就有两种情况。一种是域外成员国之间的分配,另一种是域内成员国之间的分配。而现行AIIB份额计算公式,也是先区分域内外成员,再给出域内成员份额计算公式。影响一个国家投票权份额因素主要有GDP(指数)、出资额比重、人口指数、不发达地区规模指数、基尼系数及“基础设施需求规模”等。目前的重中之重:一是应该减弱对GDP的倚重,二是减少对人口指数的倚重。中国现今虽然是GDP大国、出口大国,但我国的GDP增长近年一路走低,2015年勉强突破7%。“而且中国最近人口尤其是劳动力的下降趋势,二胎政策的实施实际效果也不尽人意。而反观印度这样的国家则不然。3.合理的创始成员国特别投票权AIIB对基本投票权规定是其与总投票权约20%的比例不变,大大超过了IMF的约5%的规定,增加了基本票的份额,进一步确保各个成员国的基本地位平等,减少因为增资等因素而带来的加权投票权的影响。除此之外,还给予各创始国以600票的优惠投票权。然而,此种举措与IMF、WB当年的各个成员国平均250票的基本投票权恐实则无差。从IMF等国际经济组织的发展情况来看,AIIB与IMF等具有相似的线性份额公式,此种固定小票数在经济变动面前的效力微乎其微,并随增资等变动愈加无力。“创始票”一旦过了创始期便如同鸡肋,此后可考虑去除,或给予其他方面的优惠政策。

(二)中国在AIIB中发展对策

中国在AIIB筹建中的重要地位毋庸置疑。从出资情况看,中国为最大股东。中国必须放远目光,承担起发展中大国的责任,积极维护AIIB的筹建与运行。首先,中国应该妥善使用投票权所赋予的权利,使AIIB在透明公开的资本运行模式下运作下去,坚持与各国协商一致,共同推进AIIB的积极发展。东盟部分国家对中国的发展强大抱有一定的戒心和疑虑,有甚者在国际社会中积极配合美国鼓吹“中国威胁论”。但是中国与东盟各成员国间的贸易往来日益频繁,“一带一路”的提出让中国与东南亚国家间的联系愈加紧密,中国应把握此机会。其次,需要增强中国自身的金融实力和抗风险能力,确保AIIB的稳定运行和中国的投票权保持稳定。在面对AI-IB未来的瞬息万变,中国还是要把发展的重心着眼国内,增强自身的金融实力,提高自身的抗风险能力。协调各方的处置行动,共同维护区域金融稳定。最后,中国应抓住机遇,促进人民币的国际化进程,推动亚太地区经济一体化,盘活中国经济,提高中国国际地位。AIIB是中国新经济外交战略上的胜利。作为“一带一路”战略的金融支点,AIIB的建立无疑会给中国带来极大的经济机遇,推动亚太地区的经济合作,消除隔膜,促进亚太地区的经济一体化进程,而中国在其中也必将受益。而且,AIIB采用以美元贷款,以人民币还款,给人民币“走出去”提供一个更好的平台,增加人民币国际结算的份额,推动世界贸易中对人民币的认同感。总而言之,亚投行的建立,于中国而言既是机遇,又是挑战。中国应该抓住机遇,趋利避害,履行世界大国应有的责任,促进亚投行的良好发展,以达互利共赢。

作者:陈伊梅 吴如闻 向圣冬 单位:西南政法大学

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