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审计职能控制下的财政金融论文

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一、政府性债务存在的突出问题

1.地方政府管理制度不健全,债务的举借、使用、偿还管理不到位。

由于《预算法》规定预算不列赤字,政府性债务未能纳入预算管理;有的地方政府未对本地区债务实行归口管理;有的地方政府未制定本地区债务举借规划和债务收支计划;有的地方政府未建立健全政府债务风险预警和控制机制;有的地方政府未建立政府债务偿债(还贷)准备金制度。

2.地方政府事权与财权不匹配,政府性债务快速增长,加大财政金融风险。

近年来转轨时期地方政府庞大的事权与有限的财权不匹配是政府举债的体制性原因。中央承担了诸如国防、法律、秩序等重大国家事务的供应责任,但在支出责任划分、支出结构上没有明确,特别是省以下各级政府在事权划分、支出结构调整上没有突破性动作。事权与财权划分不清晰、财权与事权不统一,目前地方经济发展的模式依然是政府主导的发展模式,地方政府为完成市政建设交通运输和土地收储整理等事项而举借债务,举债是“全能政府”必然要走的道路,近年来政府性债务呈快速增长趋势,加剧了财政金融风险。

3.部分政府性债务处于隐性状态,游离于监督管理之外。

政府性债务一般不出现在资产负债表中,包括政府担保、地方金融机构呆坏账、社保资金缺口等;部分单位特别是融资平台公司拖欠的工程款无法准确核实,由于工程计量清单不完整、政府拖延时间办理工程决算等原因,财务报表不反映工程欠款债务。一旦隐性债务出现偿债困难,仍需相应各级政府买单。就目前我国政治一体化性质看,中央财政最终会背上本级政府和地方政府的债务,承担偿债责任。

4.偿债资金主要依赖土地出让收入,偿债能力不确定,未来偿债风险较大。

我国地方政府财政收入对土地出让收入依赖程度较高,财政收入结构不合理的现象较为普遍,影响了地方财政收入的可持续增长。

5.领导干部政绩考核制度不尽合理,加剧了政府性债务规模。

现行对地方党政领导班子和领导干部的各类考核,主要把地区生产总值及增长率排名,并且实行末位淘汰制。为了生产总值、固定资产投资、增长率等经济指标及“形象工程”、“政绩工程”,而千方百计举借债务。

二、建议及对策

1.建立健全政府债务管理制度,增强政府债务的风险意识。

建立和完善政府性债务偿债长效机制,确保政府性债务有序管理,不断提高政府防范和化解债务风险的能力,维护政府信用;实行政府性债务归口管理,建立统一的政府性债务管理机构,明确债务管理责任,对政府债务统一规划和管理,增强统一性、整体性;建立地方政府性债务风险预警机制,设立政府性债务风险预警指标,对各级地方政府及相关部门单位等债务的规模、结构、偿债能力等逐步实现实时、动态、全程监控,真实反映财政偿债风险程度和发展变化趋势;建立政府债务偿债(还贷)准备金制度,实行专户管理、专款专用,确保政府债务按期偿还,增强政府防范与化解债务风险的能力;实行政府性债务风险报告制度,定期向党委、人大政协报告政府性债务情况。

2.纳入预算管理体系,严格控制债务规模。

西方国家的债务管理实践表明,将地方政府性债务纳入预算管理、合理确定地方政府债务规模是增强债务透明度的有效举措。各级地方政府要把握“适度举债,加强管理,规避风险”的原则,从全局、长远、战略的高度,通盘研究发展的要求与可能,合理确定政府负债规模,严格控制过度融资。尽快建立政府债务预算编制管理体系,对政府债务进行预算、确认、记录、报告,依靠政府预算机制强化对政府举债行为的约束。同时,改革现行以收付实现制为基础的预算会计制度,最终建立起以权责发生制为基础的政府会计制度,据实反映政府债务增长情况、或有负债情况、债务项目的建设及绩效情况,强化债务借、用、还全过程的管理与监督。

3.着力处理存量债务,积极化解政府风险。

对政府现有的存量债务,根据具体情况采取措施,分类处理。一是对因为发展义务教育和公共卫生事业而形成的债务,可考虑由上级财政转移支付化解;二是对一些有固定经营回报和有收益的公益性项目债务且资产质量较好,可考虑采取市场化运作方式,将收益作为偿还债务的资金来源;三是对无收益的公益性项目债务(如市政基础设施、城乡道路等),各级政府应制订债务偿还计划,落实偿债资金来源,建立适当规模的偿债准备金并专户管理,将偿债资金纳入财政预算管理,以应对可能出现的偿债风险,维护政府信用。

4.实行事权与财权相匹配,积极拓宽来源渠道,增强偿还债务能力。

一方面,各级地方政府要大力发展地方经济,壮大地方财政收入规模,增加地方可用财力,从根本上解决债务风险问题。另一方面,要加强土地出让收益、城市公用设施配套费、专项收费、经营性项目收益等收入的管理,不断拓宽偿债资金的来源渠道。当前尤其要加大城市资源经营收益的归集力度,对政府投资建设的城市道路、公园、广场、河道、湿地等公用基础设施周边可用于开发的土地等资源,可通过政府土地储备、土地竞价出让、项目开发经营等方式,将土地等资源的增值收益收归政府,增强政府的偿债能力。

5.优化考核机制,强化举债责任追究制度。

地方政府和官员片面的政绩观,以及不规范、不合理的行政绩效考核机制,是导致地方政府投融资平台债务快速增长的一个重要原因。《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,规定今后对地方党政领导班子和领导干部的各类考核考察,不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标,不能搞地区生产总值及增长率排名,中央有关部门不能单纯依此衡量各省(自治区、直辖市)的发展成效,地方各级党委政府不能简单地依此评定下一级领导班子和领导干部的政绩和考核等次。各级政府应依据《通知》精神,积极将债务管理纳入绩效考核体系,强化举债责任追究制度,加强对政府性债务的监控力度,及时偿还到期政府性债务,慎重举借新的政府性债务,逐步化解沉积债务,防止出现新的风险。

6.加强政府债务考核,强化审计监督职能。

各级审计部门要按照《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》的规定,将政府性债务纳入财政审计和领导干部经济责任审计范围,在审计报告中进行专项评价,审计评价结果作为考核领导干部的依据之一,强化任期内举债情况的审计和离任债务责任审计,严格遵循“谁举债、谁偿还,谁主管、谁负责”的原则,防止盲目举债,实行责任追究,强化审计监督。

作者:杨玲 单位:南昌通源实业总公司

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