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两岸经济关系政治经济论文

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一、两岸经济关系发展的政治效应回顾

30多年来,两岸关系一直以经贸关系为主轴,政治关系却是敏感领域,发展严重滞后。从两岸关系发展历程来观察,在总体上体现了经济决定政治、经济基础决定上层建筑这一规律。1987年台湾当局虽然开放了台湾同胞来大陆探亲并默认了两岸经贸往来,但在政治领域却坚持“不接触、不谈判、不妥协”的“三不政策”。随后,两岸经贸关系的不断发展,两岸在政治领域也不得不寻求渠道合作,以便解决在经济关系中衍生出来的种种问题。1990年,台湾当局调整了“三不政策”,并于同年11月21日成立了官方授权的民间性中介机构———海峡交流基金会(简称海基会),出面处理官方不便或不能出面的两岸事务。为了便于与海基会接触、商谈,大陆也于1991年12月16日成立了海峡两岸关系协会(简称海协会),并授权海协会代表大陆官方与海基会接触商谈。李登辉和陈水扁执政时期以“台独”分裂活动阻止了海基会与海协会的接触与商谈,但其违背两岸主流民意的倒行逆施未能阻止两岸政治互动。2008年以来,两岸在“九二共识”、反对“台独”的共同政治基础上,恢复了“两会”协商谈判,推动了两岸经济关系的大幅发展,对政治关系的改善有一定的促进作用。③

(一)两岸政治互信不断积累。1992年11月,两岸两会达成在事务性商谈中以口头方式表达“海峡两岸均坚持一个中国原则”的共识,这为两岸协商奠定了政治基础。李登辉和陈水扁执政时期肆意否定“九二共识”,致使两会商谈中断9年。2005年4月,国共两党开启党际交流,双方就反对“台独”、坚持“九二共识”达成一致。此后,国共两党不断巩固两岸政治互信。2008年5月,国民党在台湾重新执政,马英九当局认同“九二共识”,强调“两岸是非‘国与国’关系”“两岸人民同属中华民族,都是“炎黄子孙”。胡锦涛在2008年12月31日纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会讲话中指出:“1949年以来大陆和台湾尽管尚未统一,但不是中国领土和主权的分裂,而是上个世纪40年代中后期中国内战遗留并延续的政治对立,这没有改变大陆和台湾同属于一个中国的事实。两岸复归统一不是领土再造,而是结束政治对立。”2013年2月25日,中共中央总书记习近平在会见中国国民党荣誉主席连战及随访的台湾各界人士时表示,我们将保持对台工作大政方针的连续性,始终坚持一个中国原则,持续推进两岸交流合作,努力促进两岸同胞团结奋斗,巩固和深化两岸关系和平发展的政治、经济、文化、社会基础。连战也表示,两岸关系和平发展是一条不应也不会逆转的正确道路,现阶段两岸关系来之不易,希望能在新的起点上加以深化;两岸各自的现行规定、体制都实施一个中国原则,从而形成“一中架构”下的两岸关系,而不是“国与国”的关系,“九二共识”是双方政治互信的基础,必须加以维护。2013年6月13日,习近平在会见中国国民党荣誉主席吴伯雄时再次强调,增进互信,核心就是要在巩固和维护一个中国框架这一原则问题上形成更为清晰的共同认知和一致立场。吴伯雄则表示,坚持“九二共识”、反对“台独”是国共两党一致的立场,是两岸关系和平发展的基础;两岸各自的现行规定、体制都实行一个中国原则,都用一个中国框架定位两岸关系,而不是“国与国”的关系。2013年11月11日,中国国民党主席马英九在第19届中央评议委员第一次会议上再次明确表示,两岸不是“国与国关系”,在许多方面都是特殊的关系。不论在台湾还是国际上,都不会推动“两个中国”“一中一台”或“台湾独立”。以上种种,彰显了两岸对“九二共识”的坚持和政治互信的巩固。基于政治互信积累,两会商谈终于在2008年6月恢复,推动两岸政治关系实现了历史性转折并取得一系列重要进展。

(二)两岸党际交流不断深入。2005年4月中共中央总书记胡锦涛在北京会见了中国国民党主席连战,实现60年来国共两党领导人的首次正式会谈,会谈后共同发表了“两岸和平发展共同愿景”,提出“建立两党定期沟通平台”的主张。此后,国共两党高层领导人每年会晤成为“惯例”,两党不同层级的党务人员互访也成为常态。两岸党际交流是两岸关系发展中的重大政治事项,也是两岸经贸合作外溢出的重要政治效应,在两岸关系和平发展与和平统一进程中已经并将继续发挥极为关键的作用。2013年2月和6月,中共中央总书记习近平在北京分别会见中国国民党荣誉主席连战和吴伯雄,这是大陆“两会”换届之后,中国共产党新任领导人首次与中国国民党高层的互动,继续传承了两岸党际交流机制。两岸党际交流机制化不断深入,将从制度层面有力保障两岸党际交流的平稳发展,增进国共两党乃至拉动两岸更多政党间的政治互信和共识凝聚,确保两岸关系和平发展的正确方向和稳步发展。

(三)两岸经济关系迈开制度化步伐。两岸经济关系步入制度化轨道也是两岸政治博弈、政治互动的结果。两岸经济关系制度化的萌芽可以溯至两岸打破隔绝之初为便利人员往来与经贸交流而出台的事务性管理办法,比如1986年12月国务院公布的《关于台湾同胞到经济特区投资的特别优惠办法》和台湾当局1987年7月宣布的首批开放29项大陆农工原料间接进口管理措施等。1993年4月,首次“汪辜会谈”签署的4项协议则标志着两岸经济关系制度化的正式开始。2008年6月两会在“九二共识”基础上重新恢复协商谈判以来,达成诸多共识,签署21项协议,解决了一系列两岸同胞关心的经济、社会、民生问题,深化了两岸交流与合作的制度化安排。我们也看到,两岸政治对话和协商尚未开启,政治互信基础仍然十分薄弱,两岸政治关系的进程与快速发展的两岸经济关系明显不相对应。

二、两岸经济关系发展的政治因素作用

自1979年以来,以市场机制为基础,通过大陆单方面市场开放及相关优惠措施的实施,推动了两岸经济合作的不断深化。尽管长期以来缺乏公权力的介入与规范,但两岸在经贸往来中形成了经济波动的高度相关性和投资、贸易的密切往来,进而达成功能性一体化的合作形态,并对一体化的深化与发展提出了更高的需求。世界各地的经验表明,区域经济一体化的进程无论在深度上还是广度上均存在巨大差异,政治意愿一直是推动区域一体化纵深发展的主要因素,而强有力的制度安排正是支持政治目标和促进区域一体化的有效工具之一。区域一体化有多种模式,采取何种模式为宜,取决于相关国家和地区的政治意图以及实现这些意图的相应机制。政治上的密切合作并非总是促进制度建设和经济一体化的前提条件,但至少是重要条件之一,反而政治上的阻挠则必然是经济合作制度化的主要障碍。在两岸经济合作制度化进程中,政治因素的作用不可估量。回顾两岸经济关系,政治因素对一般性的两岸经济交流与合作影响相对较小,但对两岸经济合作制度化安排这种需要公权力介入、协商这类经济合作,显得更直接、更大。30年来,两岸经济合作制度化进程非常缓慢,而且随着两岸经济合作制度化的推进,政治因素的作用将逐步增强。两岸ECFA是以“九二共识”及“一个中国原则”为基础签订的,但从大背景看,两岸关系仍存在重大政治分歧、两岸政治互信仍未建立,以及岛内仍有政治势力对ECFA进行强力杯葛。EC-FA在总体框架上虽有法律约束力,但在两岸经济关系正常化、自由化的程度、进程等方面并没有条文上的明确约束。虽然ECFA早期收获清单获得全面落实,ECFA对台湾的经济效益也有明显呈现,但是台湾的反对势力仍在试图推翻ECFA。

台湾内部反对ECFA的政党与团体主要是民进党、“台湾团结联盟”(台联)和一些本土派社团。2012年7月20日台湾“行政院公投审议委员会”进行重新审查“台联党主席”黄昆辉提出的“ECFA公投案听证会”,黄昆辉希望继续发动“公民投票”来废止已经实施中的ECFA。民进党“主席”蔡英文曾表示应该利用多边谈判体系来保护台湾权益,ECFA的双边谈判机制风险不断增高。民进党“前党主席”苏贞昌在2010年参选台北市长时表示:“ECFA对台北市也有害,许多人以为ECFA只会伤害中南部,但实际上台北只是较晚受害,未来的大规模开放会让服务业受到强烈冲击,而台北市服务业人口达八成。”2012年7月20日,民进党在台湾“立法院”拟提案修改“两岸人民关系条例”,主张将大陆民间资本到台审议门槛订为新台币5亿元,禁止投资业别则由正面表列改为负面表列;民进党“立院党团总召”柯建铭说,希望以法律明确规范陆资,并将投资业别订定清楚,以防台湾“门户洞开”。由于民进党等岛内反对势力在两岸交流互动上有着诸多反对行为以及其在台湾内部有着一定的政治影响力,ECFA的未来充满不确定性。2014年3月18日,台湾数百名大学生以“反对黑箱服贸”为由,以突袭方式占领立法机构,30日又动员十余万民众与学生上街游行。对于这场以反对《海峡两岸服务贸易协议》(简称“服贸协议”)为核心的“太阳花学运”,严安林分析认为,④这是一场“反对马英九”运动,也是一场“反全球化”运动,一场“反中国大陆”运动,更是一场反民主的民粹式运动,并非所谓的“公民运动”。“太阳花学运”直接导致服贸协议的暂时搁浅,加上台湾政治生态的复杂性,各界对“服贸协议”生效时间大都持悲观态度,也由此,“服贸协议”被认为是两岸经济关系发展的转折点。从另一个侧面,“服贸协议”搁浅再次证明,政治因素对进入“深入期”的两岸经济合作的影响已然突显,甚至对两岸经济关系发展起关键性作用。前台湾“国安会秘书长”、台北论坛基金会董事长苏起分析,⑤从两岸关系发展历史看,政治决定经济,这是两岸关系的特色,两岸政治关系走到哪里,经济关系就走到哪里。他认为,政治关系到不了的话,经济关系就是到不了,看起来经济拖着政治走,是有这个成分,但是背后是有政治的力量,而且政治力量永远会大于经济。不难理解,两岸经济关系要进一步发展,不仅需要良性的政治关系相匹配,对岛内健康有序的政治环境同样期待。

三、当前两岸政经互动的困境与思考

如上,两岸经济关系与政治关系的发展进程并不同步,发展节奏并不合拍,随着两岸经济的热络交流与合作,在政治层面的互动还很有限,步履维艰,甚至十分脆弱。当前两岸经济关系制度化进程,遇到政治因素的强烈阻碍,如何推进两岸政经互动成为学界研究的热点。借鉴帕特南的国际关系双层博弈框架,在两岸经济关系研究中,应以两岸经济关系的收入分配效应作为双层博弈框架的理论基础,利益集团作为研究的基本分析单位,两岸双方应作为经济关系的执行主体,在维护两岸同胞最广大利益、共同朝着中华民族复兴目标而奋斗的前提下,分别代表两岸各自的利益集团做出决策,并展开相互谈判、交往、合作。

(一)台湾当局在两岸经济关系中长期缺位,未能担负起执行主体的角色。海峡两岸同属一个中国,但两岸经济关系毕竟是两个单独经济体之间的关系,在服从各自整体利益的前提下,双方都有为各自经济体发展追求利益最大化的动机,而且在资源稀缺性假定下,在不同利益集团之间的利益冲突将不可避免,两岸当局自然应承担起经济关系博弈框架的主体职责,通过协商、安排,以引导两岸经济关系继续在正向博弈的轨道上向前发展。然而,30多年来的两岸经济关系,一直是在大陆方面积极推动、台湾方面限制或回避的两股力量拉扯之下,两岸经济一体化进程受阻,经济关系外溢的政治效应大打折扣。即使在2008年以后,两岸经济关系取得诸多突破性进展的情况下,马英九当局仍然回避两岸政治关系议题,经济关系涉及的制度化议题进展缓慢。台湾当局此举的原因主要是基于选举选票的考量,担心被对手抹黑抹红,在两岸政治议题方面比较保守,不愿意碰触,对大陆的防范意识仍然相当强烈。正因为对选举的顾虑,马英九当局对岛内各方利益集团的协调不力,多项有利于两岸经济关系发展的议题遭到反对派的阻拦,甚至在台湾立法机构搁浅。台湾当局在两岸关系上采取“只经不政”“政经分离”的态度,已严重伤害到两岸关系的发展,是当前两岸经济关系进一步发展的最大挑战。

(二)在“九二共识”的基础上,坚持“以经促政”方针,扩大台湾在两岸经济关系博弈中的收入分配效应。一般地,国际经济关系中双方的受益、受损可以表示为4种情况:甲方得益、乙方得益,甲方得益、乙方受损,甲方受损、乙方得益,甲方受损、乙方受损。只有双方得益才能构成经济关系的坚实基础,当一方得益、一方受损,或是双方受损的情况下,经济关系也就失去了合作基础,两岸经济关系与国际经济关系不同,30多年来的实践证明,两岸经济合作福祉两岸同胞,目前亟待制度性突破,才能为两岸经济共同繁荣发展作出更大贡献。从两岸收入分配效应角度看,两岸经济合作对台湾经济意义深远,但是对大陆的经济意义有限,大陆推进两岸经济合作则是基于国家统一大局服务,主要目的在于其政治效应,特别是争取台湾民心,增强国家认同,为此在两岸经济关系博弈中,实行适度“让利”,提升台湾在两岸经济关系中的收入分配效应。⑥但目前在台湾社会,“两岸同属一个国家”并非主流民意,台湾当局采行“政经分离”的思维,在一定程度上影响了部分台湾民众的“两岸观”,甚至对民进党的“台独”立场有推波助澜的作用。因此,应在“一个中国”前提下,坚持“以经促政”的方针,通过两岸经济合作的深化发展,强化两岸经济的融合,推进两岸关系和平发展。至少,在ECFA后续谈判中,两岸可遵循WTO规则等国际经济惯例,以积极开放、平等互利为原则,积极推进两岸经贸关系正常化,以拓展两岸扩大交流合作的利基,有助于形成“你中有我、我中有你”的融合发展格局,扩大两岸共同利益,促进国家认同建构。

(三)充分认识两岸经济关系中岛内利益主体的复杂性,加强对台湾社会结构的研究,提高惠台让利政策的有效性。国际经济关系博弈表面是两个经济体层面的利益受益或受损,但实际受国际经济关系影响的是经济体内不同主体,包括消费者、企业家、厂商、政治家、利益集团、政党等各种不同的主体,即国际经济关系具有很强的国内收入分配效应,它不仅可能使有的主体获益多,有的主体获益少,而且可能使有的主体受益、有的主体受损。受益主体将会想方设法保护既得利益,而利益受损者也不会被动“挨打”,他们会通过不同的方式对政策制定者产生影响,比如选票等。政策制定者为了实现了自己的利益或目标,就可能制定或调整政策,因此,经济体内利益主体是经济关系的最重要影响和推动力量。实施两岸关系发展战略以来,大陆实施了一系列的对台经贸政策措施,包括两岸全面直接通航、大陆民众赴台旅游、大陆采购赴台采购、大陆零关税进口台湾农产品等,都体现了大陆对台善意,期望有助于改善台湾民生经济的同时,改变台湾民众对大陆的印象与认识,更希望有助于建构台湾民众对两岸一家的国家认同。事实上,惠台让利有效性值得检讨,两岸尚处于敌对状态下,大陆让利台湾被歪曲认为动机不纯,慷慨让利未必能赢得台湾民心。再者,由于种种因素,惠台让利的经贸政策实践中更多惠及了台湾的大财团,而台湾基层民众没有感受或感受不明显。一方面,由于两岸关系限制,大陆经贸政策缺乏直接惠及台湾基层民众的有效传导机制,导致惠台效应分散化,大打折扣;另一方面,由于台湾社会阶层多元化,“三中”(台湾中南部地区、中小企业、中下阶层)社会问题甚具复杂性,所以,在具体实践中还须讲究策略突出重点,从机制化入手,扩大大陆经贸政策效应。

作者:苏美祥 单位:福建社会科学院现代台湾研究所

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