日本参与碳交易政治经济探索

气候变化是当前最受关注的国际热点问题之一,以二氧化碳为代表的温室气体的减排无疑是应对气候变化的关键措施。随着《京都议定书》在2005年正式生效,国际碳交易市场应运而生,围绕二氧化碳排放权开展的各种交易和金融活动快速衍生和发展。根据世界银行的预测,全球碳市场的交易额到2012年将达到1500亿美元,[1]从而超过国际石油交易额,成为全球第一大市场。而这一数字到2014年将达到3950亿美元,到2020年将达到3.5万亿美元。[2]出于自身政治、经济利益的需要,日本近年来以各种形式积极参与国际碳交易,其战略动因、发展状况和前景值得我们深入研究和关注。

一、日本参与碳交易的国际背景

近年来,由于温室气体排放所导致的全球气候变暖趋势越来越明显,不仅给自然生态系统带来了多方面的不利影响,还对人类社会的可持续发展构成了严重的威胁。由于气候是一种全球公共物品,应对气候变化问题必须依靠国际合作来推进,并通过签署国际环境协议获得制度性保障。20世纪90年代初,国际气候谈判正式启动。1992年达成的《联合国气候变化框架公约》确立了稳定大气中温室气体的长期目标以及“共同但有区别的责任”等一系列重要原则。1997年通过的《京都议定书》则为发达国家和转轨国家(附件I国家)明确规定了2012年前的温室气体减排目标。

同时,为了帮助附件I国家降低减排成本,《京都议定书》允许发达国家通过市场或基于项目的合作进行“海外减排”,并引入了3项不同的市场机制,即国际排放贸(InternationalEmissionTrading,IET)、联合履约(JointImplementation,JI)和清洁发展机制(CleanDevelopmentMechanism,CDM)。IET是指附件I国家之间的碳排放交易。在《京都议定书》生效之前,附件I国家都分配到既定的配额排放单位(AssignedAmountUnits,AAUs)。此后,各国可以根据实际情况购买或出售AAUs,以促进减排目标的实现。JI机制是指允许附件I国家在其他工业化国家开展与减排有关的项目投资(如应用新的节能减排技术、植树造林等),并从中获取排信用,其结果相当于在附件I国家之间转让了一定数量的“减排单位”EmissionReductionUnits,ERUs)。CDM在合作机制上与JI类似,但区别在于CDM仅限于附件I国家和非附件I国家之间的交易。在这一机制下,附件I国家的投资者可以从其在发展中国家实施的、并有利于东道国可持续发展的减排项目中获取核证减排单位(CertificatedEmissionReductions,CERs),用于抵销本国同等数量的排放,或出售给其他附件I国家。上述3种市场机制不仅为附件I国家以较低的成本获得减排量提供了选择机会,而且借助于减排项目的全球配置机理,刺激了气候变化合作领域的国际投资,为世界各国实现“更清洁”的经济发展创造了有效的实施途径。同时,这几种市场化机制还使温室气体减排量被明确赋予了商品属性,从而极大地推动了国际碳交易市场的发展。

二、日本参与国际碳交易的进展

作为一个经济高度发达的工业化国家,日本同时也是一次性能源消费和二氧化碳排放大国。根据《京都议定书》的规定,日本在第一承诺期(2008~2012年)的减排目标是在1990年基础上减少6%。但是,在《京都议定书》生效后的两年中,日本的温室气体排放量仍然呈现增长态势,2005年和2006年分别比1990年增加了8%和6.4%。在现实压力面前,日本环境省曾考虑利用约束性措施限制国内企业的排放量,比如对石化燃料征收环境税等。但是,由于受到日本产业界的强烈反对,这些设想没有能够付诸实施。另一方面,日本已经是世界上能耗比最低的国家之一,在短期内通过技术创新进一步节能降耗的空间不大。在这种情况下,利用《京都议定书》所设立的市场化机制,在海外购买碳排放权就成为日本的必然选择。

凭借资金优势,日本政府在2004年设立了“碳权基金”,总额约2万亿日元,并与官方发展援助(ODA)结合,着手积极推进碳交易。在此基础上,为了加强政府部门与国内相关机构和民营单位(经济团体和财团企业)在开展国际碳交易过程中的协调与合作,日本在2005年3月专门制定了“日本京都机制加速方案”(JapanKyotoMechanismsAccelerationProgramme,JKAP),参与方包括环境省、外务省、经济产业省等政府机构,日本贸易振兴机构(JETRO)、国际协力银行(JBIC)、日本贸易保险(NEXI)、日本碳基金(JCF)等经济机构以及新能源与产业技术综合开发机构(NEDO)、地球环境中心(GEC)、海外环境协力中心(OECC)等环保科研机构。根据日本政府的计划,2008~2012年期间将从海外购买1亿吨碳排放指标,这使得日本成为目前国际碳交易市场的最大买主之一。从具体方式来看,IET和CDM机制是近年来日本参与国际碳交易的主要渠道。

(一)IET机制下的碳交易

在IET机制下,日本近几年来始终把中东欧国家作为碳交易的主要伙伴。20世纪90年代以来,随着苏联的解体和东欧地区政治经济格局的演变,俄罗斯、乌克兰、波兰、捷克等中东欧国家的重工业都出现了不同程度的萎缩,温室气体排放量也随之大幅滑落,远低于《京都议定书》分配的配额。因此,这些国家手里都握有大量的排放配额盈余,成为了国际碳交易市场的主要卖家。

2007年12月,日本政府首先与匈牙利签订了碳交易备忘录。事实上,匈牙利不仅是日本的第一个碳交易伙伴,同时也是世界上第一个是根据《京都议定书》所设立的市场机制出售二氧化碳排放配额的国家。尽管日本和匈牙利在备忘录中没有对碳排放的交易量和价格作出明确的规定,但是该备忘录的签订仍然为日本利用IET机制进一步开展国际碳交易奠定了坚实的基础。此后,日本陆续与乌克兰、拉脱维亚、波兰等国家就排放配额的交易问题进行了积极的磋商,并取得了一系列实质性进展。2009年3月,日本与乌克兰签署了向乌方购买3000万AAUs的协议。此外,乌克兰政府还决定在履行该协议之后,将再向日本出售1400万AAUs,而且将上述碳交易的全部收益用于购买日本的环保技术和设备,以促进本国节能减排水平的提高。2009年10月,日本与拉脱维亚订了向对方购买150万吨二氧化碳排放权的协议。2010年3月,日本又与波兰政府签订了向波方购买价值为3000万欧元AAUs的协议。虽然近年来日本在利用IET机制开展碳交易方面成果颇丰,但其前景仍然存在很大的变数。首先,随着气候变化问题的日渐突出,以中东欧国家为代表的国际交易市场的主要卖家也开始着手制定更严格的减排目标,并将本国的碳排放配额视作稀缺资源而愈发惜售。这必然会导致IET机制下的碳交易呈现供给量减少,价格上升的趋势,从而抑制日方的需求。其次,2009年12月在丹麦哥本哈根举行的联合国气候变化大会上,各国对是否限制拥有巨额排放配额盈余的国家在2012年后继续出售多余的碳额度存在很大分歧。在会场之外,很多非政组织也打出了“拒绝碳补偿”的标语,反对承担减排任务的国家通过从碳市场上购买碳额度来抵冲自己的减排义务。有鉴于此,日本在“后京都时代”能否长期将IET机制作为开展国际碳交易主渠道值得密切关注。

(二)CDM机制下的碳交易

相对于IET机制,日本近几年来在CDM机制下的碳交易取得了更加引人注目的进展。不仅如此,从前景分析,CDM机制将成为日本最为倚重的碳交易渠道,并且有着巨大的发展潜力,其原因主要体现在以下几个方面:第一,CDM机制不仅体现了“共同但有区别的责任”原则,而且实现了优势补,使发达国家和发展中国家都能从中获益。因此,尽管全球气候变化规则的制定还存在很多悬而未决的问题,但是世界各国在利用CDM机制促进减排合作方面已经达成了广泛的共识。相对于IET机制,日本利用CDM渠道开展国际碳交易所面临的政策性风险很小;第二,CDM机制的核心是发达国家利用技术和资金从发展中国家换取碳排放权,而日本不仅拥有雄厚的资金实力,而且在烟尘脱硫、太阳能发电等多项节能减排技术上处于世界领先地位,[3]这些优势无疑为日本与发展中国家开展CDM项目合作奠定了基础;第三,许多CDM项目不仅能够在发展中国家产生直接的经济效益,而且还可以创造显著的社会效益,例如为目标区域和人群增加就业和提高收入水平,改善当地的能源自给程度等,从而使碳减排和推进可持续发展目标实现了统一。因此,越来越多的发展中国家开始对CDM项目表示出浓厚的兴趣,这无疑为日本利用这一机制开展碳交易创造了巨大的市场空间;第四,在具体实施过程中,CDM是基于独立项目形式开展的,而且离不开企业的直接参与,这得日本的三菱、三井、富士、住友等多家综合商社作为CDM项目的具体执行者和重要推动力量走到了前台。这些综合商社并不是单纯的贸易公司,而是在经济领域协助政府发挥微观经济管理职,落实各项新产业政策的推动者。在环保领域,综合商社拥有控股的技术公司和研发部门,[4]从而为日本在不同产业领域开展CDM项目提供了有力的支持和保障。从实际进展情况来看,东亚和东南亚地区是日本开展CDM项目的重点区域。其中,由于中国的减排潜力最大、减排边际成本相对较低,因此成为日本最重视、开展CDM项目最多的国家。截至2010年3月,日本在中国获得批准的CDM项目共计351项。从减排类型来看,新能源与可再生能源项目最多(237个),约占全部中日CDM合作项目的69.5%;其次为节能和提高能效项目(63个),所占比例为17.9%;居第三位的是甲烷回收利用项目(29个),所占比例为8.3%。上述3个类型共计占中日CDM项目合作的95.7%,其余6个类型①只占4.3%。从日本企业的参与情况来看,三菱商事株式会社开展的项目最多,为73个,占中日间所有合作项目的20.8%。其次为丸红株式会社,项目数量为50个,所占比例为14.2%。此外,超过10个以上合作项目的日本企业还有住友商事、东京电力公司、三井物产株式会社、日本碳基金等。值得一提的是,由三菱商事株式会社和新日铁合作推动的山东东岳化工项目是目前界上规模最大的CDM项目,预计年减排量为1000万吨。至《京都议定书》第一个承诺期结束的2012年,日本从该项目获得的排放权将达5500万吨。②

除了亚洲地区之外,日本近两年来还采取了相关措施,积极推进与中南美洲和非洲国家的碳权交易合作,努力构建全球性的CDM项目网络。例如,在与气候变化有关的ODA资金支持下,日本在中南美洲和非洲的许多发展中国家启动了CDM人力资源培训项目,培训对象包括东道国的政府官员、合作企业的负责人和当地居民,其用意在于宣传CDM项目的双赢效果,占据舆论和道德高地,从而为CDM项目的正式开展创造有利条件。

三、日本参与国际碳交易的战略动因

通过IET和CDM等渠道从海外获得碳排放权,以实现《京都议定书》框架下所承诺的减排目标,这无疑是日本积极参与国际碳交易的现实目标。但是,这一目标背后还蕴含着更为深刻的战略动因,值得我们进一步探究。

首先,日本在国际碳交易方面的积极立场与其国内环境政策的演进以及21世纪宏观经济发展战略的实施有着密切的内在联系。[5]日本是面积狭小的岛国,受地理环境等自然条件的制约,气候变化对日本的影响远大于其他发达国家。因此,日本多年来始终对气候变化问题给予高度重视,并采取了一系列应对措施。1998年4月,日本颁布了《全球气候变暖对策推进法》,明确了中央政府、地方政府、企业和国民应对气候变暖的责任。2007年6月,日本政府又制定了“21世纪环境立国战略”,提出要变革现有的社会经济结构、生活方式和价值观,综合推进“低碳社会”、“循环型社会”和“与自然和谐共生的社会”的建设,克服地球变暖等环境危机,实现可持续发展的目标。[6]同时,日本还明确表态要积极参与各种方式的温室气体减排合作,成为克服气候变暖机的国际领导者。[7]由此可见,以碳交易为平台参与国际气候变化合作已成为促进日本实现新世纪宏观发展战略的重要途径之一。

其次,日本积极参与国际碳交易的深层次目标是力争在以碳权为核心的世界经济未来新格局中获得主导地位。随着国际气候变化合作的深入开展,碳权将对全球经济的未来增长方式和格局产多方面的影响。在国际贸易领域,所有交易对象(商品和服务)的交易方式和规则都将因为碳含量的引入而发生相应的变化;在国际金融领域,碳交易和碳排放定价机制不仅将扩大金融市场的业务范围,而且与世界主要货币的联动关系也将越来越紧密;在国际投资领域,不同生产要素的比价将会因减排成本的引入而变化,从而促使企业在投资区位的选择上做出有针对性的调整。[8]简言之,碳权的拥有量关系到各国未来的发展空间和经济发展模式的选择。因此,日本寄希望充分利用本国的资金和技术优势,在国际碳博弈中获得主动权,长期保持其世界经济大国的地位。

第三,除了经济层面的考虑,日本也寄希望于通过参与碳交易扩大国际影响力,促进其“政治大国化”目标的实现。作为第二次世界大战的战败国,日本在国际政治舞台上的地位受到长期压制。随着自身经济实力的不断提高,日本越来越难以接受“经济巨人,政治侏儒”的现状。为了获得与本国经济地位相称的国际政治地位,日本近年来采取了派遣自卫队参与国际维和、谋求成为联合国常任理事国等一系列行动。但是,此类行动不仅会触及其他国家的重大利益,并且容易引起亚洲邻国的警惕,从而使日本面临着重重困难和阻力。相对而言,碳交易虽然意义重大,但政治敏感性较低,从而为日本利用经济优势,在国际气候变化合作中发挥主导作用提供了一个崭新的平台,同时也为提升日本的国际政治地位创造了有利的条件。

四、“后京都”时代日本参与国际碳交易的前景

2009年12月,联合国气候变化大会在丹麦哥本哈根举行,核心议程是制定2012年后的多边减排机制,以替代现有的《京都议定书》。但是,从会议的实际进程来看,各方在未来谈判机制、减排目标、资金援助和透明性等焦点问题上仍然存在很大分歧,会议达成的“哥本哈根协议”也远远低于国际社会的预期。由此可以推断,在新的全球气候变化规则确立之前,《京都议定书》所设立的几种市场化减排机制仍将继续发挥重要的作用。在哥本哈根会议召开前夕,日本完成了政权更迭,于2009年9月16日正式上台执政。与下野的自民党政府相比,由鸠山由纪夫任首相的日本政府对气候变化问题的重视程度进一步提高,在温室气体减排问题上的立场也更为积极。上任伊始,鸠山就出席了2009年9月22日在美国纽约举行的联合国气候变化峰会,并向国际社会宣布日本到2020年将争取使温室气体排放量在1990年基础上削减25%,远高于前任自民党政府提出的8%的中期减排目标。2010年1月29日,鸠山在国会发表的首次施政演说中,强调了重视民生的执政方针,并且将积极应对气候变化和推进政府改革、提高社会福利水平、调整外交政策等题一起列为本届政府的核心执政目标。[9]显然,鸠山政府在气候变化问题上的表态意在展现日本为国际社会作贡献的积极姿态,从而为新政府赢得政治加分,但是在客观上也进一步加大了日本的减排压力。根据日本经济界的测算,如果仅仅依靠国内节能降耗来实现25%的中期减排目标,日本2020年的GDP将比2009年下降3.2%,将有77万人将失业。

此外,电费等日用成本也将上涨,到2020年日本每户居民每年的用电负担将增加36万日元。[10]菅直人就任首相后,日本的气候变化政策发生了引人注目的变化。首先,迫于国内钢铁、化工等传统产业利益集团的压力,日本在温室气体减排问题上的立场明显趋于保守。在2010年11月30日开幕的墨西哥坎昆联合国气候变化大会期间,日本甚至宣布将不再就《京都议定书》第二阶段作出有约束力的承诺,而是重点通过各种形式的市场机制来实现减排。其次,在国内层面上,日本宣布将从2013年开始逐步推行强制性碳交易机制,并鼓励企业更加积极地参与海外的清洁发展项目,以换取更多的减排额。由此可见,日本今后除了运用多元化的政策工具促进国内的节能减排之外,通过碳交易从海外获得更多的碳排放权将是努力的主要方向。例如,为了进一步加强与亚洲国家的环境和气候变化合作,日本政府正在积极推进“亚洲经济及环境共同体构想”。这一构想于2008年提出,对象国包括日本、中国、韩国、东盟、印度、澳大利亚和新西兰,即“ASEAN+6”,其目标是积极推广日本最先进的节能技术,争取到2030年使上述国家之间与节能减排有关的市场交易规模达到300万亿日元。[11]显然,这一构想对拓展日本碳交易的市场空间、构建更加稳定的市场环境具有重要意义。日本努力实现的另一个重大目标是使日元成为国际碳交易的结算货币,从而使日本在未来以碳权为核心的国际金融体系中占据主导地位。从历史经验看,一国货币要想成为国际关键货币,往往要经历计价结算货币-储备货币-锚货币的发展过程。其中,与国际大宗商品、特别是能源贸易的计价和结算绑定权往往是货币崛起的必经之路。国际碳交易市场经过几年的发展已经日趋成熟,参与国地理范围不断扩展,市场规模迅速扩容。碳信用交易计价结算货币绑定权以及由此衍生出来的货币职能,将对国际货币体系的演变产生重要影响。目前,日本正在加紧筹建东京排放权交易市场,同时还着手与东亚邻国磋商建立亚洲排放权交易市场的有关事宜,力争尽快使日元和欧元、美元一起跻身国际碳交易计价结算的三大主要货币。

综上所述,以哥本哈根会议为标志,新的气候变化多边规则的制定和完善将对全球经济格局产生深远的影响,而国际碳交易市场的发展将在这一进程中发挥越来越重要的作用。因此,基于各种主客观因素,日本必然会更加积极地参与国际碳交易,并力图在扩大交易规模的同时,不断拓展市场交易的广度和深度。