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可持续生计精准扶贫研究

摘要:可持续生计分析方法将农户的贫困放在动态的环境中做综合考察,目的是提高农户的持续生计能力。这种分析方法改变了贫困是经济问题的狭隘归类,与精准扶贫的理念高度契合。在精准扶贫实践中,存在精准识别不精准、精准帮扶效殇并存、精准管理问题频发、精准考核机制异化等问题,需从可持续生计的视角出发,以建设统一的精准扶贫数据管理平台、提升农户可持续生计能力、培育多载体的精准扶贫大格局、加强基层扶贫队伍建设等为抓手,构建精准扶贫的长效机制。

关键词:可持续生计;精准扶贫;生计能力;项目扶贫

一、精准扶贫政策的提出

贫困是一个世界性的问题,是各种社会和经济形态面临的共同难题。反贫困则是贫困的必然伴生物,也是学术界一直以来研究的共同课题。贫困首先被看作是一种经济现象,是一种经济收人不足以维持整个家庭成员正常生理功能所需的收入贫困,贫困同时也被看作是一种社会现象,奥本海默认为“贫困是物质、社会和情感上的匮乏和机会被剥夺[1],刘易斯认为文化贫困会导致穷人中贫困代际传递,阿玛蒂亚•森则认为贫困是人的生存和发展的“可行能力”的被剥夺,包括教育、技能、培训和健康状况等的匮乏[2]。后来,舒尔茨和贝克尔又提出了人力资本理论,认为贫困不单是物质资本的短缺,还在于人力资本的匮乏和对人力资本的忽视[3]。世界银行于2000年重新界定了贫困的概念,提出贫困不仅仅是物质需要方面的未满足,还包括风险和面临风险时的脆弱性,即缺少参与权和发言权、社会保障和社会福利等权利的社会排斥性[4]。可见,贫困概念的内涵在人们的认识中不断发展和演变,从简单的“相对收入较少”和“生活必需品缺乏”的经济贫困到多维度和多元化的“权利和机会被剥夺”的能力贫困再到“发展的自由缺乏”的人文贫困,人们对贫困的认知也从一元走向多元。反贫困一直是我国政府在社会治理中必须直面的问题。改革开放30多年来,我国的扶贫政策先后经历了大规模制度性扶贫、救济式扶贫、攻坚式扶贫、开发式扶贫等阶段,扶贫瞄准对象从大范围的区域瞄准逐步收缩为县级瞄准、到村到户瞄准,全国贫困人口从1978年的2.5亿人减少到2016年的4332万,贫困发生率从30.7%下降到4.5%,扶贫工作取得了举世瞩目的成就。但是,无论扶贫政策还是扶贫举措都始终没能超越收入贫困论的狭隘观点,存在贫困人口底数不清、扶贫资金使用低效、扶贫政策与农户需求不匹配、贫困农户抵抗风险的能力脆弱、无法参与公共决策、被边缘化、生计不可持续的问题依然存在。新时期的扶贫政策迫切需要改变以往经38济贫困论的窠臼,反贫困不单要增加农户的当期收入,更重要的是增强农户抵御风险、战胜贫困的能力。2011年以来新的扶贫开发纲要颁布实施和2014年“精准扶贫”政策的提出,使我国扶贫政策进入以全面建设小康社会和精准扶贫的新阶段。精准扶贫的基本理念是“通过对贫困户和贫困村的精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核,引导各类扶贫资源优化配置,实现扶贫到村到户,逐步构建精准扶贫工作的长效机制”[5]。要将精准扶贫落到实处,就要对精准扶贫的工作流程进行科学的设计,为此,必须回答怎样衡量贫困?贫困的成因是什么?贫困的应对策略以及怎样评估扶贫成效等问题,可持续生计理论为我们提供了成熟的研究框架,是精准扶贫研究的全新视角。

二、可持续生计理论

贫困说到底是农户的生计问题,稳定的生计意味着消除贫困并可持续地利用各类资源。对生计概念的厘定是一个持续的过程,钱伯斯(Chambers)和康韦(Conway)认为生计是一种“谋生的方式,该谋生方式是建立在能力、资产(包括储备物、资源、要求权和享有权)和活动的基础之上”[6]。一般认为,生计包括能力、资产以及一种生活方式所需要的活动。可持续生计是生计概念在可持续理念下的深化,1988年世界环境和发展委员会上首次提出了“可持续生计”的概念,强调满足最贫困人口最基本需要的必要性。目前被学术界广泛接受的是斯库恩斯(Scoones)对可持续生计的界定,“某一个生计由生活所需要的能力、有形和无形资产以及活动组成。如果能应付压力和冲击进而恢复并且在不过度消耗其自然资源基础的同时维持或改善其能力和资产,那么该生计具有持续性”[7]。从学者们对可持续生计的定义来看,可持续生计是指通过维持和提高生产能力,来保障财产、资源、收入的稳定和满足基本生存的需要。可持续生计分析框架是20世纪90年代末,由世界银行、英国国际发展署等一些国际组织推动形成的,旨在分析社会和物质环境之间的多维复杂关系,后发展成为以生计视角为中心进行减贫理论分析及实践指导的工具。在已有的可持续生计分析框架中,英国国际发展署(DFID)建立的SL框架在发展干预领域中得到了广泛认可,该框架由脆弱性背景、生计资本、结构和程序的转变、生计战略和生计输出五个部分构成。运用该框架可以推演出贫困发生和治理的运行逻辑:在市场风险、自然灾害、经济萧条、庄稼歉收、健康受损、社会和技术变革、就业风险等外在因素引起的脆弱性环境中,贫困主体的生计资本(自然资本、人力资本、物质资本、金融资本、社会资本)必然受到制约,引起政府的管理水平、制度政策、法律文化等结构和过程的变动,这种变动对贫困群体的生计战略和策略带来相应的影响,从而导致生计(输出)结果的改变(收入增加、福利改善、脆弱性减少、生态环境改善等),这种变化了的生计结果又会反过来作用于贫困群体的生计资本和脆弱性背景,产生新的循环。DFID可持续生计框架把贫困主体看作是一个在脆弱性的背景下生存或谋生的对象,在自然、制度、市场等因素造成的脆弱性环境中,作为生计核心的资本性质和状况,决定了采用生计策略的类型。“拥有较多资本的人们往往拥有更多的选择权并有能力运用一些政策措施确保他们的生计安全”[8]64。该框架的核心是建立农户的生计资本———生计活动———生计后果的逻辑关系和相互影响机制,它的优势是将注意力集中到人类的结构化过程,贫困人口的生计资本积累水平普遍较低,贫困脆弱性高,“结构和过程转变”对于改善贫困人口生计状况十分重要。

三、可持续生计视域下的精准扶贫

运用可持续生计分析框架的基本思路,可以把农户贫困放在开合的系统中做动态考察:在脆弱性的生存环境下,农户的生计资本非常有限从而使生活陷入困顿,如果能得到政府和社会的有效支持,采用多样化的生计策略,生计结果最终得到改善,改善的生计结果反过来会改善农户生计资本的拥有状况,政府的政策措施如果有效也会改善脆弱性的生存环境,从而使农户的生计进入良性循环;如果政府和社会对贫困农户的帮扶有限或政策失效,则最终使农户的生计陷入贫困的恶性循环。所以,贫困治理的效果如何,政府的善治政策和落地执行是关键。(一)生计资本与精准识别贫困的测量和贫困人口的识别是研究贫困所面临的首要问题。精准扶贫的前提和基础是对贫困人口的精准识别,只有将“真贫”识别出来,才能根据贫困农户的资产状况和致贫原因采取针对性的帮扶策略。精准识别的核心任务有两项:一是贫困程度的测量,二是扶贫对象的认定。贫困程度的测量主要是根据当地经济发展水平和国家制定的最低贫困标准,识别指标主要有收入水平、健康、教育、生产工具、住房状况等对农户的贫困程度进行综合测量,根据计算出的数据判定是否被确定为贫困对象,对贫困户进行“建档立卡”,建立贫困人口数据库,这种识别要求与可持续生计的分析方法高度吻合。在SL框架中,生计资本分为人力资本、自然资本、物质资本、金融资本和社会资本五个方面,人力资本指个人拥有的用于谋生的知识、技能和健康状况,它决定了人们追求不同的生计手段和相应的生计目标;自然资本是农户能够利用和维持生计的土地、水和生物资源,自然资本的多寡、丰裕程度以及距离市场的远近都直接影响到农户生计的种类和数量;物质资本是维持生计的基本生产资料和基础设施,包括房屋、灌溉系统、生产工具和机器等,是农户生计必备的物质和技术支持,影响着农户生计发展的程度和水平;金融资本是用于购买消费品和生产资料的现金以及可以获得的贷款和个人借款,是农户生计运行的“血脉”系统;社会资本是人们在追求生计目标的过程中可以利用的社会资源,如社会关系和社会组织(宗教组织、家族和亲朋好友等),社会资本的多少影响了人们之间的信任和合作能力以及社会机构的支援和帮扶。可持续生计对农户的生计资本进行了多维度的考量和统计,能更好地兼顾到贫困人口的差异性,在具体实践中生计资本的五个方面都可以细化为若干个分项指标,给这些指标给予不同的权重,设计统计模型,就可以清晰地调查统计农户生计资本的总体状况,并掌握制约和影响农户生计发展的主要因素。这种分析方法正是精准识别“扶真贫”的要求所在。(二)脆弱性与精准帮扶精准帮扶是精准扶贫的重点所在,它要求在精准识别的基础上,进一步对农户致贫的原因进行分析和归类,找到“贫根”和“症结”,以便采取差别化、针对性的精准帮扶,实现对症下药,精准施策,只有把扶贫资源有效分配到贫困人口的真实需求上,使扶贫资源的利用效率最大化,才能从根本上解决贫困人口的脱贫问题。在SL框架中,贫困的致因主要是农户所处的脆弱性的环境,包括突然的自然灾害(旱灾、洪水、霜冻、沙尘暴等)、经济萧条(农产品的市场价格下降和农资物品的价格上涨、外出就业困难等)、庄稼歉收以及牲畜的病害等外部冲击,还有人口变化、资源多寡、政治稳定、经济、市场等长期发展的趋势和周期性季节性的价格变动和生产就业的波动都是影响农户生计的主要因素。按照世界粮食计划署通用的农村脆弱性分析方法,脆弱性的分析指标一般有三类:一是风险因素,主要是农户面临的粮食安全风险(食物不足的风险),风险越高,脆弱性越强;二是抵御风险的能力,三是社会服务体系,社会服务体系的完备与否,反映了某一地区的社会发展水平,发展水平越高,越有利于该地区或人群抵御各种风险[8]65。脆弱性背景是农户生活的客观自然和社会环境,单靠个人或村庄的努力根本无力改变,精准帮扶就是要充分调查脆弱的乡村和农户实际致贫原因,产业扶贫、教育扶贫、移民搬迁、生态扶贫、劳务输出、社保兜底扶贫都要在尊重当地实际情况的基础上针对不同类型的人口采取有针对性的帮助措施,实现扶贫方式由“粗放式”、“大水漫灌”向“精细化”、“精准滴灌”的转变。(三)结构、制度转变与精准管理精准管理首先是贫困村和贫困户的信息都要通过网络进行信息化的管理。这种管理应该随农户贫困状况的改善进行年度更新、动态管理,健全贫困户的“进入”和“退出”机制,同时对贫困户致贫的关键指标进行纵横对比分析与统计,从中准确寻找导致农户生计难以持续或贫困状况恶化的关键因素,以便进一步进行“靶向治疗”。其次,对扶贫项目和资源进行精准管理,提高项目和资源实施的效率和有效性。建立严格的财政专项扶贫资金和项目申报、使用、考核机制,避免扶贫资金使用的“碎片化”现象发生。最后,精准管理也是扶贫部门的监督和管理,要充分发挥扶贫办、政府、民政、人社、住建、教育等部门的协同作用,明确各部门的职责和责任,提高办事效率,形成扶贫合力。在可持续生计分析框架中,结构和制度的转变是指形成生计的组织结构以及相应的政策制度的一种完善[9]205,结构主要指政府组织与私人机构,它们通过制定法律、提供服务的方式来影响农户的生计,制度是保证政府和私人机构正常运行的社会准则和规则,这种准则和规则具有持久和广泛的效力。精准管理的目标就是在政府和社会各部门的努力下,建立各部门的联动机制、信息传递机制和处理机制,降低精准扶贫工作的内部损耗,提高精准扶贫政策的执行效率。(四)生计结果(输出)与精准考核精准考核是精准扶贫工作的最终环节,主要通过设定考核指标,收集考核证据,对既定的扶贫目标和扶贫效果完成状况进行量化考核,这种目标管理考核机制的设置,意在对主导扶贫的政府工作部门和人员以及乡村干部形成一定的激励和压力机制,以保障精准扶贫各项工作落到实处。农户生计改善的程度是扶贫工作完成状况的有效证明,生计资本的拥有状况不同,决定了人们会采用不同的生计战略,单一类型的资产是不会产生多样化的生计结果的。贫困农户往往对生计资本的获得能力非常有限,这种有限性要求扶贫工作不仅是经济上简单“输血”,还要在教育培训、健康扶助、技术指导,贷款扶持、市场开发等“造血”功能的启动上下真功夫,使农户有更多的生计选择机会和多样化的生计策略,最终达到更多收入、福利提升、降低脆弱性、提高食物安全、得到更可持续利用的自然资源的目标。

四、精准扶贫的基层实践困境

自2014年精准扶贫政策实施以来,全国范围内大规模的扶贫工作展开,仅两年多的时间内,扶贫工作成就颇丰,年均1000万贫困人口的减贫目标超额完成,各地在具体实践中,也创造性的提出具有地方特色的脱贫模式,但在基层实践过程中,也存在很多问题和困难。(一)“规模控制”、“瞄准偏离”、“争贫”、“闹访”等现象导致精准识别不精准目前的精准扶贫实践中,对贫困农户的识别主要采用的是“程序识别法”[10],通过“规模排查、村级排查、自主申报、村民评议、入户调查、乡镇审核、县级审批、市级备案”的程序,这种看似严格的逐级审核程序,在实际运作的过程中遭遇了诸多问题和挑战。一是“规模控制”引起的“规模排斥”,国家统一的农村扶贫识别标准,不能充分考虑各地区贫困的地域特殊性以及致贫原因的复杂性,规模控制下将贫困户指标逐层分解的方式虽然降低了精准识别的困难和成本,但也会因为贫困指标有限而导致部分贫困农户被排斥,尤其是“临界”农户最容易被排斥。二是受农户居住分散、流动性强、市场参与程度不同等因素影响,很难准确获得农户的真实收入情况,以收入标准识别贫困户在实际操作中面临筛选困难,出现“瞄准偏离”。三是农户贫困致因的多维性遭遇识别指标的单一性。收入状况只能反映贫困的最基本方面,不能反映收入以外其他维度的贫困状况,如因学、因病、因婚导致的支出型贫困、因自然灾害、市场风险等因素造成的贫困都难以做到详尽的统计。四是“选贫”“争贫”、“闹访”、“均贫”等现象导致精准识别偏差。在贫困指标“规模控制”和政府主导的扶贫模式中,贫困村、贫困户的识别都与资源分配密切相关,扶贫资源作为无偿的稀缺资源所产生的资源竞争在最基层的村庄层面同样发生[11]。受“熟人社会”的农村环境影响,很多地方采用村民小组民主评议或投票的方式“选贫”,这种方式在凸显公平的同时又难免陷入“主观贫困”的漩涡,导致识别精准度的下降。部分村庄也因为资源有限而出现“争贫”和“闹访”等自利行为,也有村庄为了息事宁人,遵循“不出事逻辑”,直接将有限的扶贫或低保资金平均化或充公做村庄集体开支。这种乱象给基层治理工作带来极大困难,扶贫工作最终异化为维稳工作,对精准扶贫工作的长期开展极为不利。(二)产业与扶贫脱嵌、“精英捕获”、农户参与能力不足导致精准帮扶“效”“殇”并存产业扶贫是依托贫困地区的特色产业来带动一定数量的贫困人口脱贫致富的模式,在当前的开发式扶贫中主要采用项目制①的形式,大多数省份的扶贫资金有70%用于产业扶贫,产业扶贫对于完善农村基础设施、带动农村经济、改善生态环境、提高农户收入等方面确实成效显著。但在目前的产业扶贫实践中,也存在扶贫政策与贫困对象不对接的项目制“走偏”现象,产生贫困治理之“殇”。首先,在项目制实施中,存在中央和地方政府因为利益诉求和目标责任的不同而产生项目扶贫目标偏离,地方政府政绩最大化的冲动往往会选择基础设施好、容易出政绩的村庄集中投资,打造“亮点村”或“路边工程”,而真正贫困的村庄由于基础设施差,环境脆弱,位置偏远、交通落后等原因导致扶贫项目见效慢,收益甚微而被地方政府搁置,产业扶贫济困的功能被消解和弱化。其次,在项目进村以后,承担项目的主体因农户拥有的生计资本的不同会再次出现分化,有一定资金、技术、管理经验和抵御风险能力的农户会积极争取项目和政府的配套资金,而贫困户由于生产资料、劳动能力、知识和技术上的缺乏大多选择风险规避,项目进村中的“精英捕获”现象必然发生,产业扶贫再次出现产业与扶贫的脱嵌。另外,农村青壮年劳动力的大量外出在增加农户就业机会和收入的同时也导致村庄的空心化,以老少妇弱为主的贫困群体没有参与扶贫决策的权利,出现被扶贫项目排斥或胁迫的现象。在多地的扶贫实践中,诸如温室种植、家畜养殖、危房改造、惠农贷款等项目因为贫困户的参与能力有限最后异化为行政性的任务摊派,在行政压力下的贫困农户被迫参与扶贫,导致扶贫项目的初衷和结果背离。(三)运动式治理与项目扶贫、行业扶贫、社会扶贫的协同困难导致精准管理问题频发贫困问题是国家发展的顽疾,贫困问题的运动化治理是政府主导的扶贫模式的惯性思维,精准扶贫就是国家为确保2020年全面建成小康社会而启动的一项运动式的贫困治理政策,基层政府在执行这项政策的过程中,由于受压力性体制的束缚,同样以运动的速度完成行政性的任务。精准扶贫政策与实践衔接的关键是乡村干部,他们既无充足资源也无政策权力,甚至还缺乏一定的知识和能力,在脱贫考核压力过大的情况下,他们只能和上级政府玩起“数字脱贫”、“文件脱贫”的游戏来寻求自保,造成复杂的贫困治理问题被简单化理解和执行。在扶贫资金管理方面,由于缺乏专门的机构管理,导致专项扶贫资金“多项投入、分头管理”。目前的扶贫资金主要有产业扶贫资金、以工代赈资金、扶贫贴息贷款、财政扶贫资金、少数民族发展资金、整村推进资金、互助资金、“雨露计划”等,理论上讲,各级扶贫办要协调所有的扶贫资金,但行业资金、专项资金有专业的部门标准制约,导致资金使用中的“碎片化”现象比较普遍。这种僵化的管理体制和分散的各自为阵的扶贫方式,使行业扶贫的协同作用不能有效发挥,多头管理的现状不但增加了管理的成本,降低了管理效率,而且使扶贫资金的益贫性受限。另外,社会扶贫的作用没有得到充分发挥,政府、企业、社会组织和民众参与的协同合作扶贫格局尚未形成。政府主导的扶贫模式的单一性难以满足各贫困群体的异质性需求,而社会扶贫在提升贫困群体的能力、调动其参与的积极性、实现各利益群体权利平等[12]、扶贫方式的灵活性等方面都有政府项目扶贫不具有的优势。现有社会扶贫主要限于定点扶贫和东西协作、扶贫结对子、挂职干部、“第一书记”等,这些社会扶贫的“老三样”因为结对单位和个人的能力、资金以及考核机制不完善等问题,扶贫的效果差强人意。东西部扶贫中县与县、乡与乡、村与村的“一对一”协作互补、合作共赢的扶贫模式尚在探索之中,各类企业、社会组织和个人在扶贫中的作用也未能充分发挥。(四)贫困问题的复杂性、长期性、动态性、扶贫资源的有限性与短期内出效益的考核机制的矛盾革命老区、民族地区、边疆地区和连片特困地区是目前扶贫攻坚的难点和重点,这些地区由于自然地理、生态环境、经济区位等原因,呈现出贫困与生态脆弱区、限制或禁止开发区的高度吻合,人地矛盾突出,资源环境的承载能力极为有限,由于交通、通信等基础设施普遍落后,这些地区与外界的物质、信息和人员交流困难,致贫原因复杂多样,贫困化的“孤岛效应”[13]突出,成为新时期扶贫开发“攻坚拔寨”的主战场。针对这些地区的贫困个体来说,致贫的原因也是千差万别,短期内要取得“脱贫摘帽”的扶贫效果基本很难。精准扶贫倡导通过“造血式”的扶贫方式来提升贫困农户的可行能力,实现可持续生计。无论健康扶贫、教育扶贫,还是科技扶贫、项目扶贫都不可能在短期内取得明显效果,“造血式”扶贫需要将精准扶贫作为一项长期的系统工程来对待,要按照贫困地区的生态、经济发展水平和农户意愿逐步落实基础设施、特色产业发展等项目,这就需要政府和社会的外援“输血”必须是长期的。但对于基层政府来说,短期内出效益的政绩诉求使他们普遍追求“短、平、快”的扶贫效果,需要长期投入的造血扶贫工程常常异化为追逐经济效益的短期行为和盲目行为[14]。精准扶贫的最终目标是所有贫困人员精准脱贫,2015年国家提出“两不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿,保障义务教育、基本医疗和安全住房)的脱贫标准并上调以人均纯收入为内容的国定贫困标准(2015年为2855元),贫困标准的动态变化一方面使贫困人口规模绝对增大,另一方面又缺乏贫困人群的收入、消费、公共服务的数据,增加了统计难度的同时,也使脱贫“退出”和“进入”的机制更加复杂化。

五、完善以可持续生计为导向的精准扶贫实践路径

精准扶贫基层实践中存在的种种困境,反映出扶贫政策和制度在执行过程中的走样和不精准执行,亟待完善以人为本、可持续发展的精准扶贫治理体系。(一)完善以生计资本为核心的精准识别机制,建立统一的精准扶贫大数据管理平台以收入作为贫困识别的唯一标准在理论和实践中都诟病过多,需要在目前建档立卡的基础上,进一步完善以生计资本为核心的贫困农户基本数据信息,并且将这些信息与低保、不动产登记、公安系统等衔接起来,建立精准扶贫的大数据管理平台。甘肃省在大数据库建设中的经验值得借鉴,该平台分为省、市、县、乡、村5个层级,包括扶贫对象、扶贫措施、扶贫成效、数据分析、绩效考核5个管理子系统,对贫困人口分布、致贫原因、资产构成、健康状况、教育程度情况进行了全面统计,并且将“1+17”扶贫行动中涉及的各部门扶贫政策落实情况与大数据库联系起来,使精准扶贫工作更加精细化、信息化和规范化,提高了扶贫工作的效率和现代化水平。另外,健全多维贫困测算和动态管理办法,建立贫困人口退出和再入的动态管理机制,加大对脱贫户的后续动态监测,切实解决漏贫、返贫、被脱贫的难题。(二)构建以贫困农户可持续生计能力提升为核心的精准帮扶长效机制相对资产不足和可行能力匮乏是贫困农户致贫的最主要原因,为此,各级政府需要进一步加大对贫困地区的投入和“输血”的力度,产业扶贫要因地制宜,要依托区域资源禀赋和产业基础,发展特色优势产业,进一步完善道路、水利、电力、通信等基础设施,为贫困地区的生计改善提供基本条件。其次,克服项目制产业扶贫的临时性弊端,需要对项目运行的状况进行持续跟踪管理,尤其要注重扶贫产业和产品的市场开发,帮助贫困农户能稳定融入农产品供应链,以提升市场博弈能力为推手,增加贫困农户自身抵御市场风险和脱贫致富的能力。再次,加大对贫困学子的资助和救助力度,不仅要免除他们接受中小学教育的学杂费,更应该普及免费的高中教育或职业教育,增加他们的人力资本和综合素质,阻隔贫困代际传递。最后,对现有的贫困劳动力,要通过教育、农技等部门进行有针对性的就业能力和劳动技能培训,促使其转变观念,实现贫困人口从被动接受帮扶向主动谋求发展的转变。政府还应该通过政策吸引、鼓励和支持外出务工人员回乡创业,并对其创业计划进行贷款优惠和技术援助,以贫困地区自身“造血”能力增强来实现内源式发展。(三)培育以政府、企业、社会组织和个人为载体的精准扶贫大格局长期以来我国扶贫政策过分强调政府的主导作用,造成外部嵌入的政府成了农村减贫的核心,基层组织和农户蜕化为被动的接受者。这种模式一方面使扶贫资源和项目无法与各地贫困实际有效对接、也很难兼顾效率与公平,另一方面又造成了贫困地区和贫困群体对政府的高度依赖。可持续生计的基本理念是:聚焦于民众、对于问题的分析与政策处方采取整体主义的思路、强调微观与宏观的联系[9]206。运用可持续生计的分析思路,就是要纠正长期错位的扶贫主体之间的关系,以贫困群体的诉求为核心,以政府、企业、社会组织和个人为内容的从宏观到微观的扶贫整体框架。通过完善扶贫投资机制、社会力量参与机制、财税激励机制等制度建设,充分发挥各类企业、社会组织和个人在脱贫攻坚中的作用,依托企业和社会组织拓宽扶贫资源的筹集渠道,积极探索适合地域特色结对帮扶脱贫模式,构建精准扶贫的大格局。面对扶贫实践中出现的“精英捕获”、“运动式治理”、“数字脱贫”等扶贫“乱象”,要通过引入第三方评估机构,建立一套包括贫困治理、社会治安、环境保护、保障水平等社会发展指标在内的检测和评估体系,形成一种约束政府行为的机制,预防贫困治理中各部门投机行为的发生。(四)健全扶贫管理机制和考核机制,加强基层扶贫队伍建设,增强扶贫工作的精准性首先,借助统一的精准扶贫大数据管理平台,加强各扶贫参与主体的协同联动作用,对各行业、各部门的扶贫信息进行联网共享,降低分头行动带来的内部损耗,提高精准扶贫政策的执行效率。其次,在对扶贫工作结构和负责人员的考核中,政府的顶层设计应弱化机会主义和短期功利的政策倾向,延长考评考核的周期,同时赋予基层部门更多的资源和资源配置权,形成制度化的激励和奖惩机制,以治贫效果作为考核行政官员的主要因素,形成长期利益激励机制。再次,精准脱贫需要一支专业化的精准扶贫队伍,需健全贫困地区的基础扶贫机构和队伍建设,切实发挥驻村干部、“第一书记”的联系和帮扶作用,探索由财政拨款的乡村公务员队伍建设,或者以“西部计划”等方式,选派有意愿的大学生参与到基层精准扶贫工作队伍中,改善乡村治理体系和治理能力。

作者:张芬昀 单位:河西学院

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