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矿产资源生态经济补偿制度研究

摘要:随着矿产资源持续的大规模开采,我国面临的生态问题日益严峻。现阶段,落实生态经济补偿制度,加强对我国生态环境的治理与保护已成为一项重要的战略任务。现首先分析了矿产资源与生态经济补偿的含义及内容,并结合我国矿产资源开发利用的现状,从法律层面、模式层面、实施层面分析了我国矿产资源开发过程中生态经济补偿制度存在的问题,最后提出了完善相关法律法规;调节政府监管力度并强化社会及市场参与度;构建生态税费体系并落实生态经济补偿制度等对策建议。

关键词:矿产资源;生态经济补偿;生态税费;生态价值

一、概述

(一)矿产资源的含义。矿产资源是指由自然界的地质成矿作用产生的,裸露与地表或深埋于地下,具有一定的开发价值的矿物质或有利用价值的元素聚集体。矿产资源作为一种重要的自然资源,需要经历几千年甚至是上亿年的地质变化才能够产生,是社会发展及人类生活赖以生存的物质基础。矿产资源具有不可再生、储量有限、地区分布不均衡等特点。目前世界已探明的矿产资源达160种以上。矿产资源按照用途及特点分类,主要包含能源矿产资源、金属矿产资源、非金属矿产资源以及水气矿产资源等四类。(二)生态经济补偿的含义及内容。生态经济补偿(Eco-economiccompensation)的含义具有狭义和广义之分。从广义角度而言,生态经济补偿包含两个内容,一是对自然资源以及生态系统进行保护而获得的效益及奖励,二是因破坏自然资源以及生态系统而遭受的损失或获得赔偿。从狭义角度而言,生态经济补偿的定义仅包含前者。生态经济补偿是用经济手段来保护以及可持续利用生态系统功能,合理调节利益相关者之间的矛盾。生态补偿主要包含四个方面,一是补偿保护或破坏生态系统的成本。二是利用经济手段使经济效益内部化。三是补偿个人及区域因保护生态系统而产生的资本投入或机会成本。四是投入成本保护具有重大生态价值的对象或自然区域。

二、现状

(一)矿产资源供给不足。随着经济的发展以及人们生活水平的不断提高,矿产资源作为我国工业、农业生产及居民生活的最主要能源,需求量不断增长。根据《2016年国民经济和社会发展统计公报》显示,经初步统计,我国2016年全年消耗43.6亿多吨标准煤,其中能源消耗总量的62%为煤炭资源,相比上年煤炭消耗量同比增长1.4%。同时,原油及天然气的全年消耗量也有所增长。与日俱增的矿产资源消耗量加大了矿产资源的开采量,矿产资源保护与供给之间的矛盾日益严峻。当前形势下,我国矿产资源供给较为不足。一方面,长期以来的大规模勘探与开采,大部分埋藏在浅层地下或裸露在地表的矿产资源已被探明或开发利用。另一方面,由于目前技术资源、资本投入有限以及开发风险较大,大量埋藏在深层地下的矿产资源很难被开发利用,同时新探明的矿产资源总储量及种类增长较为缓慢。(二)生态环境日益恶化。长期以来“掠夺式”的矿产资源开采,虽然在一定程度上大大促进了我国经济的飞速发展,但也使我国付出了巨大的生态经济代价,造成矿产资源开发区周围的环境日益恶化。以煤炭开采为例,煤炭作为我国主要的能源,开采过程存在的环境污染问题主要体现在以下几个方面,一是开采过程耗水量大且污水排放量大,造成矿区周围严重的水污染。二是含二氧化硫、粉尘等有毒有害物质的废气随意排放,造成了严重的大气污染。三是煤炭的盲目、大量开采造成了地表塌陷、地面崩塌、泥石流等地质灾害,煤矸石大量堆积严重破坏了土地资源。四是矿区的搭建破坏了野生动物的生存环境,加剧了野生生物物种的减少。[1]由此可见,完善生态经济补偿制度、保护矿区周边生态环境尤为重要。(三)经济代价巨大。矿产资源开采虽然拉动了当地收入的增长,但却使矿区的环境严重恶化,周边居民赖以生存的家园被毁,导致了周边居民的生活贫困,使其付出了巨大的生态恢复经济代价及生产生活经济损失。

三、存在的问题

(一)相关法律法规不完善且未成体系。《环保法》《矿产资源法》是我国主要的与矿产资源开发生态经济补偿相关的环境保护法。然而,这些法律法规尚不完善,难以为生态经济补偿制度的实施提供有力的保障。主要表现在以下三个方面,一是《环保法》相关规定不完善,相关法律条款主要偏向于防治污染,缺少对环境进行生态经济补偿的规定,且对监管部门的责任与义务划分不清。二是《矿产资源法》有关规定存在缺陷,相关法律条款虽然对环境资源有偿使用制度有所规定,但补偿标准收费较低、收费范围狭窄,难以与自然承担的生态效益损失相匹配。三是尚未形成统一的生态经济补偿法律监管体系,立法部门尚未颁布专门的生态经济补偿法律,零星散布于单行法律中的与生态经济补偿相关的法律条款细化程度不足、适应性不强,有时甚至存在着矛盾与争议。[2](二)政府监管不足且市场及社会的参与度不高。以政府监管为主,市场及社会广泛参与是目前我国采用的推进生态经济补偿制度模式。首先,在政府补偿制度方面,政府转移支付、财政专项补贴、行政监管等政府管理方式是我国进行生态经济补偿的主要手段。然而,由于政府人员能力及技术有限且管理机构庞大,相关生态经济补偿政策存在科学性不足、落实不到位等问题。其次,在市场补偿制度方面,排污交易权作为最主要的市场补偿制度,是通过市场调节实现环境保护的有效手段,但由于我国的排污许可制度仍处于试点阶段,排污交易权涵盖的范围十分狭小,相关法律法规滞后,导致市场调节未能在强化生态经济补偿制度方面充分发挥效力。最后,在社会补偿制度方面,民间资金募集、社会捐款投入是社会补偿制度的主要方式,然而我国社会公众生态经济补偿意识不高,社会环保组织的规模及数量不足,且社会公众及团体的参与度不高,使得社会补偿难以发挥其应有的作用。(三)矿产资源生态经济补偿税费体系不健全。现阶段,我国矿产资源生经济补偿税费体系尚不健全。我国生态经济补偿税费体系主要包括有生态经济补偿性质的生态税费及无生态经济补偿性质的税费。一方面,生态税费征收不严格且应用范围狭窄。生态税费是指通过量化生态环境的价值,对因矿产资源开采而产生的生态环境恶化外部成本征收税费,并作为生态经济补偿的资金来源。我国生态税费主要包括矿区环境恢复治理保证金和排污费两大类。然而,就排污费而言,我国政府向矿产开发企业征收的排污费收费标准较低,难以弥补生态效益的损失且未能起到刺激矿产开发企业的作用。排污税费的应用范围较为狭小,税收资金仅仅应用于当地污染治理,而未能应用到整个区域环境的优化上。同时,矿产资源税、矿产资源补偿税、增值税、企业所得税等无生态经济补偿性质的税费,主要针对的是调整采矿人的采矿权与矿产资源所有者的所有权之间的经济利益关系,征税目的是对所有者使用权利丧失进行补偿,尚未能起到补偿生态效益损失的作用。

四、对策建议

(一)完善相关法律法规。首先,立法部门应该明确生态经济补偿制度的宪法地位,将生态经济补偿制度有关法律规定写进宪法,为专门法的制定提供宪法支撑,为我国矿产资源生态经济补偿税费体系的健全打下基础。同时,进一步完善《环保法》,在其中增设生态经济补偿制度有关条款,明确与量化矿区环境的生态价值。最后,应尽快出台一部专门的生态经济补偿法,明确生态经济补偿的内涵、补偿手段、法律责任等内容,调节其他法律规定中存在的相关矛盾,从而为落实生态经济补偿提供最有力的法律保证。(二)调节政府监管力度并强化社会及市场参与度。“政府监管、市场激励、社会协作”的生态经济补偿模式是我国实施矿产资源生态经济补偿制度的有效手段。[3]为了发挥该模式的最大效力,可以从以下几点出发,一是进一步完善政府补偿制度,在中央向地方垂直财政转移支付的基础上,加强地区间横向财政转移支付,加大生态专项资金的发放力度,并加强生态专项资金的规范性、公平性、合理性。二是推进排污交易权的落实,利用市场机制的激励作用,尽快建立矿产资源生态价值体系,以经济利益引导社会补偿机制的推进。三是提高社会公众对生态经济补偿制度的认识,强化公民的责任意识,积极引导社会团体及个人参与到落实生态经济补偿制度中。(三)构建生态税费体系并落实生态经济补偿制度。为了尽快落实生态经济补偿制度,应该尽快从矿产资源勘探及矿产资源开采两个过程出发构建一套全面、规范、调控有力的生态税费体系。一方面,规范探矿使用权及探矿权价款的征收,并引入其中一定比例的收入构建矿产资源勘探生态风险补偿基金,把矿产资源开发的开端作为生态税费体系的开端,在源头上控制矿产开发环境污染。另一方面,对相关矿产资源税费进行梳理,调节税款征收矛盾,弥补生态税收漏洞,进一步完善排污费、矿区环境恢复治理保证金等生态税费,并建立专门的生态经济补偿税费,扩大生态税费体系的征收范围、征收标准以及使用范围。

参考文献:

[1]李海东,沈渭寿,贾明,等.大型露天矿山生态破坏与环境污染损失的评估[J].南京林业大学学报:自然科学版,2015(6):112-118.

[2]杨炼.矿产资源开发生态补偿制度的制度缺陷及法律完善[J].中国经贸导刊:资源环境,2015(2):14-15.

[3]张红振,王金南,牛坤玉,等.环境损害评估:构建中国制度框架[J].环境科学,2014(10):4015-4030.

作者:杨蕾 单位:江西财经大学

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