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林业工程绩效审计的意义及关注要点

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伴随着2009年年底哥本哈根世界气候大会在全球范围内引起的广泛关注,如何化解二氧化碳对地球气候的影响,在促使各国减排的同时,森林作为陆地最大的储碳库和最经济的吸碳器的作用也愈发的引起人们的关注。为了保护和增加森林资源,中国政府于2002年全面整合林业工程,形成以森林保护和生态建设为主要目标的国家级六大林业重点工程。工程覆盖了全国97%以上的县,规划造林面积超过7300万hm2,2002~2010年总投资将超过7000亿元。根据国家林业局2009年11月公布的第七次全国森林资源清查结果,全国森林面积1.95亿hm2,森林覆盖率20.36%,活立木总蓄积149.13亿m3。伴随着中国森林资源持续增长,森林吸收CO2的能力也将显著增加。毋庸置疑,随着国人对森林生态效益,社会效益认识的提高,2010年以后国家对林业工程的投入也必将持续进行,天然林保护工程等林业重点工程也将继续发挥作用。

1林业工程资金的审计监督

林业工程巨额财政资金的投入,其使用状况如何,能否保证专项资金的足额到位使用,已成为社会公众关注的焦点。国家审计署2000年对天然林资源保护工程资金审计78.23亿元,查出违纪资金10.01亿元,占审计资金的12.79%;2001年对退耕还林工程资金审计29亿元,查出违纪资金2.4亿元,占审计资金的8.3%;又如审计署驻成都特派办2003年9月在对四川省财政支农资金审计调查时发现,中江县林业局自1999年以来,采取弄虚作假手段,侵占国家退耕还林和天然林保护等专项资金218万元,占使用资金的26.5%。2007年审计署对云南、四川、甘肃、山西、河南、内蒙古、吉林和黑龙江(含大兴安岭林业集团公司)8省(区)及其所属的33个县、森林经营局、林业局(以下简称县、局),2004~2006年国家和地方投入的天然林资源保护工程资金进行了审计,对部分工程实施以来的效果等情况进行了调查。这次审计的8省(区),自2004至2006年天保工程计划投资159.7亿元,实际到位资金143.4亿元,为计划的89.8%,其中中央资金全部到位,地方配套资金到位42.7%。此次审计资金总额为49.3亿元,占8省(区)实际到位资金的34.4%。其中违规使用天保工程资金1.3亿元,占审计资金总额49.3亿元的2.7%。林业工程资金的违规问题依然严峻,然而,在我国民主政治不断发展和政府信息公开的趋势下,单纯关注专项资金使用的真实性与合法性的传统财政财务审计已经不能够满足社会公众的信息需求。因此,在对林业重点工程资金使用的合法性、合规性进行监督的同时,更应注重开展对资金使用的经济性、效率性、效果性的绩效审计。通过开展绩效审计来明确政府责任,改善政府形象,推进廉政建设,已经越来越受到社会各界的重视,成为当前我国审计发展的必然趋势。审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中也明确指出“全面推进绩效审计,促进转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制,到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计”。

2绩效审计在林业工程中应用的有效途径

2.1林业工程绩效审计的内涵1986年,在悉尼召开了第十二届最高审计机关国际组织会议,对绩效审计作如下定义:“除了合规性审计,还有另一种类型的审计,即绩效审计,它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价”。经济性、效率性、效果性作为绩效审计的精髓,结合林业工程的特点可将林业工程绩效审计的内涵表述为:经济性是指对一项活动,在保证其质量的前提下,将其资源消耗降到最低水平。即林业工程的投入和产出关系,反映公共资源使用的经济、合理程度,一般以资源投入为衡量的依据。林业重点工程资金的经济性,是指在保证质量的前提下,将其资源消耗量降低到最低水平。效率性是指产品、服务或其他形式的产出于其消耗资源的关系,林业工程有效率的活动应该是在保证质量的前提下,以一定的投入实现最大的产出,或实现一定的产出使用最小的投入。效果性是指既定目标实现的程度或一项活动预期的效果与实际效果的关系。对于林业重点工程资金的效果性即产品、服务和其他形式的活动在多大程度上达到既定的政策目标、经营目标及其他预期效果。伴随着经济的发展,人民民主意识的不断增强,公众对人类赖以生存的环境以及公共资源分配的公平性的关注也日益提高,因而对林业工程效果性评价应更加注重资源分配的公平性。

2.2开展绩效审计促使政府机构加强林业工程的管理通过绩效审计可以使政府机构对林业重点工程资金的管理工作得到明显加强。一是按照绩效审计经济性的原则,可以督促政府机构以更低成本实现法规或其他权力机构确定的目标。政府机构法定职责是权力机关制定的,也是人民群众赋予的,政府机构履行法定职责要紧紧围绕法规或其他权力机构确定的目标开展工作,通过绩效审计检查政府机构履行法定职责的绩效,就会让在其位不谋其政者和利用职权谋其私利者无法向人民群众交待,也让政府机构中的滥竽充数者无立身之地。二是提高政府机构管理效益。绩效审计通过检查被审计单位管理效益水平,评价和分析影响整体管理效益的因素,找出提高政府机构管理效益的途径,提出改进工作的建议,帮助政府机构不断改进工作,挖掘潜力,从而提高其整体管理效益。三是为准确确定政府机构管理者业绩提供依据。国家资源的使用者对国家所承担的责任,不仅仅是要保证对林业工程管理活动真实、合法,而更为重要的是要使用国家资源产生最大效益,这样才能算是真正履行法定职责。开展林业工程绩效审计确定资源管理者所实现的效益水平,通过检查挤掉浮夸绩效的水分,为选贤任能制造公平、客观的环境。

2.3开展绩效审计以满足社会公众日益增长的信息需求在民主社会里,政府负有以最经济、最有效的办法使用和管理各项资源,并使其最大限度地达到目的的责任。公众作为公共资源的所有者具有获取政府使用和管理公共资源的效率和效果信息这一社会公共需求的权利。林业具有生态、经济和社会三大效益。在全球环境问题日益严重的今天,我国确立了“生态效益、经济效益和社会效益相统一,生态效益优先”的林业发展基本方针,在启动的林业六大工程中,有五项都是属于营造生态效益的公益性事业。林业公益性事业属于公共物品,由私人提供这类物品,面临着成本难以补偿的困难进而引发市场失灵。在这种情况下,它们只能由代表公共利益的政府来提供,因而也应被理所当然地纳入到公共财政体系之内。伴随着2008年5月1日国务院颁布的《政府信息公开条例》的施行,我国公民民主意识的增强,公众对公共信息的需求也不断增强。而传统的财政财务审计和合规性审计只检查政府机构财务收支和预算执行情况,评价和确定是否符合法律、规定。且审计人员因为审计范围和审计手段的限制无法弄清政府机构提供的服务所耗费的财务和经济方面的资源以及提供的服务产生的效果。如对天然林资源保护工程项目的审计,运用财务审计和合规性审计只能反映政府林业部门的天保工程项目的资金收支和预算执行情况,无法反映政府林业部门在规划与实施天保工程中是否因地制宜精心利用资源取得巨大成就,更难反映工程投入是否经济或是否得当,以及该工程的实施所带来的社会效益如何,不能够满足社会公众对公共资源的知情权。而开展绩效审计,通过对天保工程的经济性、效率性、效果性进行评价,能够充分满足社会公众日益增长的信息需求。

3林业工程中开展绩效审计应注意的问题

3.1注重对林业工程所产生的生态效益的评价林业作为一项特殊行业,其工程是以生态效益为主的公益性工程,工程结果的社会效益、生态效益远大于经济效益,而生态效益无法直接用货币计量。以往的审计工作关注的重点仅局限于对国家下拨的资金和国债等国家财产,在利用时是否谨慎和理智。并且从以往的实践看,一些地方责任人并没有做到"严管林、慎用钱、质为先"工作方针,存在同一区域、同一地块工程重叠、项目重报的现象,致使造林面积夸大不实,造成资金管理上的混乱。更有甚者,贪污挪用工程建设资金,挤占、串用、挪用资金的现象和虚列工程支出、计划外工程以及超标准建设、擅自调整工程投资计划、改变财政专项资金用途的问题。导致造林资金紧张,严重损害造林质量。如审计署2006年第3号审计公告“西部地区退牧还草项目审计调查结果”中指出2004年10月至2005年3月,审计署对内蒙古、甘肃、宁夏、青海和新疆等5省(区)和新疆生产建设兵团2002~2004年“西部地区天然草原退牧还草”项目进行了审计调查。结果发现如宁夏灵武市1100hn2草原已经规划为建设重化工基地,却将其计入退牧还草围栏面积。内蒙古少数围栏的设计不合理,分布较为零散,未集中连片,不仅加大了建设成本,还降低了生态效益。甘肃部分地区对退牧还草围栏建设地点安排不合理,有的甚至建在了寸草不生的雅丹地貌区内。部分省(区)未将饲料粮补助及时足额发放到农牧户。甘肃、新疆、青海和内蒙古等4省(区)饲料粮补助发放进度迟缓,截至2004年末,应向农牧户发放3.94亿kg,实际仅有0.89亿kg发放到户,未发放到户3.05亿kg,占77%,影响了牲畜越冬。青海省购入饲料粮后,又按较低价格出售给指定企业,未发放给农牧民,造成农牧民少得补助847万元,占应补助总额3812万元的22%。少数地方滞留项目资金4068万元,挤占挪用项目资金6462万元。如内蒙古兴安盟财政局滞留资金3276万元,乌拉特中旗和新巴尔虎左旗分别挪用1080万元和525万元用于经费支出、发工资等。甘肃省安西县编造虚假资料,虚报工程量达56%和虚开发票,套取504万元国债资金用于县政府建设住宅和用作办公经费、购车款等。随着CO2气体对全球气候的影响,森林作为陆地最大的储碳库和最经济的吸碳器的作用也愈发的引起人们的关注。森林的生态效益的受益人群将是全人类。因此对林业工程开展绩效审计,应该在关注工程结果在当地产生的经济效益的同时更应该关注其所带来的社会效益和生态效益,并且应加强对工程结果生态效益的评价,以促使相关责任人加强社会责任意识,造福全人类。

3.2林业工程绩效审计评价指标体系的建立林业本身就是一个非常繁杂的综合行业。由于受自然力作用强,生长周期长,地域跨度大,涉及范围广,等因素的影响,使得对林业投资项目的效益评价增大了难度。由于林业重点工程资金投入的政策性强,项目本身产出的经济效益相对低下,虽然可以通过建立经济效益、社会效益、生态效益的指标体系及指标评价体系提供评价标准,但是每个重点工程各有其特点,标准很难统一,因此,应在各公共机构建立起评价自身业绩的一系列指标的基础上,审计人员充分考核这些指标的合理性并加以借鉴。现阶段可将国家认可的绩效标准、行业绩效标准、被审部门或林业工程以前年度相同项目的绩效或预算绩效、审计机关认可的被审部门或项目的绩效、其他国家或国际上通用林业工程的绩效标准、社会信息等作为目前对林业工程绩效的既定衡量标准。针对每个林业工程项目可以采取设置统一的标准体系,列出几个大的评价方向,各个单位再据以设置适合自身的分解指标。根据林业重点工程的特点,在建立指标体系时,应遵循如下原则:定性和定量相结合的原则;效益与公平相结合的原则;长期效益与短期效益相结合的原则;生态效益、社会效益和经济效益相结合的原则。

3.3林业工程绩效审计关注的要点在对林业工程项目的经济性、效率性、效果性进行评价时应结合森林资源保护的特点有针对性的进行绩效审计监督,应着重关注以下方面:一是林业工程实施前后森林资源发生的变化,森林面积和林木蓄积量以及森林覆被率的增长状况,特别要注重森林后备资源状况。如2005年,龙江森工集团按照天保工程定产执行的采伐量中,有70%是属于森林后备资源的近熟林和中龄林。主要原因是应作为木材生产主要资源的成熟林和过熟林的蓄积量(不包括禁伐区的)仅占其森林总蓄积量的4.3%。又如黑龙江省大兴安岭林区2005年森林蓄积量与天保工程实施前的1997年相比,成熟林和过熟林蓄积量减少了41%。虽然天保工程实施以来森林覆被率在逐年上升,但上面的数据表明符合木材生产要求的主要资源在不断减少。二是工程区生态状况的改善,生物多样性增加的情况以及森林的可持续经营能力的增强。如西天山天然云杉林保护区,当地天然林禁伐是严格的执行了,雪岭云杉长得高大挺拔,很壮观,但细看林下,只有牛粪,没有幼树。风倒木没有及时清理,林中空地没有及时更新,因为没有计划安排。林牧矛盾没有得到合理解决,这种消极的单纯保护其后果只能是老林木按自然规律逐渐死去,却没有幼林可以接替上去,森林的可持续经营也就无从谈起。三是林区经济状况,林业工程是否促进了林区新兴产业的兴起,产业结构得到调整和优化的状况如何。东北、内蒙古重点国有林区森工企业实施天保工程以来,上缴给上级管理部门的管理费和利润逐年增加,这样做虽不违反规定,但使企业负担逐年加重,在一定程度上抵消了国家天保工程补助资金发挥的作用。大兴安岭林业集团公司等5家森工集团公司2000~2005年得到中央财政补助资金213.8亿元,用于其下属森工企业森林管护和基本养老保险等支出,但同时5家森工集团公司又要求下属森工企业逐年增加上缴的管理费和利润,2005年上缴额为2000年的1.5倍,6年共计26.9亿元。企业负担重,为改善经济状况导致滥伐盗伐现象,据28个县、局提供的资料,2004年滥伐盗伐林木1882m3,2005年为4146m3,上升120.2%。2003~2004年,河南省洛阳市公路管理局未经许可在天保工程区内占用林地4.73hm2建设公路,擅自砍伐林木281m3。2005年,黑龙江省呼玛县兴安矿业有限责任公司在未取得采矿权的情况下,在天保工程区内开采铁矿,违法占用林地5.9hm2,毁坏林木35m3。四是林业企业富余职工是否得到妥善安置,林区社会是否能保持稳定。大批从事木材生产的森工企业职工能否顺利转向森林管护、公益林建设以及林区资源开发。引导林区就业多元化以减轻对森林资源的压力,增加职工收入,改善生活状况。

3.4推行审计结果公告制度应建立林业工程绩效审计公示通报制度,扩大绩效审计成果作用。采取多种形式,利用不同渠道,及时将绩效审计成果向政府、行业和社会予以公示通报,这要作为一项制度,贯穿林业工程绩效审计过程的始终。通过公示通报的方法,把绩效审计过程中取得的一些好经验予以推广,好作法及时传播。对暴露出来的玩忽职守、造成损失浪费现象予以公开曝光,促其整改。要把林业重点工程绩效审计成果利用好,作为考核政绩、评价干部的重要依据。利用绩效审计成果,唤起民众参政议政,对滥用权力的起到监督作用,对违法违纪的起到震慑作用,对做出贡献的起到表彰作用,以充分显示绩效审计的影响力和威慑力。

3.5强化执行责任追究制度在对林业工程中开展绩效审计的同时要注重加强责任追究制度执行的监督力度及审计建议事后执行的监督力度,应当看到,我国的行政之所以会出种种弊端,很大程度上与太强调与依赖政府官员的个人修养与自觉性,疏于严格的制度监管有关。绩效审计结果公告后,社会公众会产生以下疑问:如果对政府决策实施的事前、事中监督缺位,那么,谁又知道政府干了哪些事,哪些存在着失误,哪些失误是人为的,哪些是客观造成的,哪些人该为这些失误负责任?审计报告涉及的部门是否存在互相推诿、避重就轻,合理化建议难以落实的情况?由于绩效审计本身就是一种事后审计,只能是进一步完善对资金使用后总结的制度内容。鉴于此,为了防止林业工程绩效审计成为一种形式化的程序,我们应通过建立和完善政府决策失误责任追究制度,明确法律责任,使相关法律法规更加具体和规范化,实现“谁决策,谁负责”的审计监督目的。对发现问题的项目和单位要一查到底,坚决依法追究单位及其负责人的直接责任;对那些置职工利益于不顾,甚至可能隐藏着腐败问题的责任人,该追究责任的要追究责任,该移送司法机关的要移送司法机关;对于审计中发现的投资浪费现象要坚决予以揭露和制止;在绩效审计的基础上,对那些没有效益的项目追加投资时,要严格把关,为今后的投资发挥导向作用。同时对审计机关还应对审计建议的落实情况进行监督,而不应该抱着“审过了也就完事了”的态度。

3.6整合专业审计资源以提升审计人员专业技能对林业工程资金的效益进行审计和评价,就必然包括对生态、社会、经济三大效益的评价,这其中有些指标是难以量化,因此很难直观评价。到目前为止绩效审计还没有一种很好的方法可以利用,大多数的财务评价和内部审计都仅从财务指标的角度来评价。由于财务指标本身的局限性,传统的评价方法不论是从评价的内容或是从评价的范围上来讲都带有明显的局限性。目前理论界比较推崇的是成本–效益分析法,是一种经济分析法,在西方许多国家已经应用。在德国,成本–效益分析(考核)已成为其效益审计的精髓。它具有兼容性,可为各种货币性(可量化的)与非货币性(不可量化的)的指标进行评估。它是一种具有兼容性的评估方法,包含了各种货币性(可量化的)与非货币性(不可量化的)的评估方法,(定量分析、定性分析以及定性定量相结合的分析方法)。但是我国的成本–效益分析法应用仍具有局限性,如缺乏对风险和不确定因素的考虑,并很少研究因时间因素引起的折现率等问题。开展林业工程的绩效审计对审计人员来说是一项富于挑战性的工作,林业的特殊性以及绩效审计的全新性都对审计人员的综合素质提出了更高的要求。在实际工作中不但要大量运用成本—效益分析法等专业审计方法以及宏观经济知识,解剖财政资金的使用经济与效率,评价财政资金的使用效果,还需要审计人员掌握林业专业知识。因此要求审计人员借鉴国外的审计理念,学习先进的成功经验,充分考虑绩效审计的实际需要,重新整合审计力量,审计工作中充分借鉴林业专家的工作,促进审计人员综合素质提高以保障审计工作质量,降低审计风险。

3.7加强绩效审计的宣传在对林业工程中开展绩效审计的同时还应注重树立知识化、信息化和价值导向观念,增加审计的知识含量、信息含量,通过审计创造价值。审计机关应加大对绩效审计的宣传,让绩效审计的理念深入人心,提高政府部门和林业工程有关责任单位对绩效审计工作的认识,为绩效审计的开展作好舆论准备、取得各方面的配合,积累绩效审计的知识、技能和经验,把绩效审计作为提高财政资金使用效益的重要措施,促进提高林业重点工程资金的使用效益、效果。

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