行政事业单位效益审计试析论文

一、行政事业单位效益审计的涵义

在建立社会主义公共财政框架的过程中，公共支出体系是行政事业单位财政财务审计的重点，效益审计则是深化行政事业审计和提升公共财政效益的必然，强化对社会主义公共财政框架下的公共支出体系的审计监督，必须引入和加强效益审计。最高审计机关国际组织在关于效益审计指南中指出：效益审计的对象是政府事业和项目所采用的绩效评价系统是否高效率、有成果。从这一论述中可以看出，效益审计是对公共资源的使用和管理所进行的审计，而行政事业单位又是使用和掌握公共资源较多的单位，因此开展对行政事业单位效益审计非常必要和不可缺少。国外把效益审计又称为“三E”审计，即经济性、效率性、效果性，借鉴国外的对效益审计的表述，可以给行政事业单位效益审计下一个定义，即审计机关运用专门的审计方法，依据一定的审计标准，对行政事业单位履职过程中所使用和管理的公共资源的经济性、效率性和效果性所进行的审查和评价活动。它是审计发展到一定阶段的产物。

二、效益审计与财务收支审计关系

行政事业单位财务收支审计就是对行政事业单位的财务收支的真实、合法、效益所进行的审计，其目的在于查明财务收支审计和经济核算资料的真实性、完整性以及合理、合法性，借以查错防弊、界定经济责任，以防护原则为主，而效益审计的目的在于确定公共资源的使用和管理的效益状况并做出评价，借以寻求提高效益的途径，以建设性原则为主。虽然两者的审计目的有所区别，但效益审计是在财务收支审计的基础上进行的。即开展效益审计，首先验证被审计单位的财务数据，尤其是对一个单位某一时期的整体经济效益进行评价时，要先进行财务审计，通过财务收支的审计，核实和确认被审计单位的有关数据，否则，错误和虚假的财务数据会误导审计人员作出错误的结论。其次，开展效益审计所遵循的评价依据和标准，不仅包括开展财务收支审计所依据的会计法律、法规、会计准则和会计制度，更因项目的不同需依据某一领域的技术参数和标准，如各种计划、定额标准（技术经济定额、管理效率、资源利用效率、经济与社会的效益标准、生态效益标准等），工作规范及各种技术经济指标等。在具体评价时，还需要从横向上与国内同行业先进水平比，在纵向上与历史上最好水平比，这样才能明确方位，作出恰如其分的评价。若采用的标准和方法不同，所得出的结论也有所不同，甚至有较大的误差，这就要求审计人员不仅要具有财务审计方面的知识，更要有其他诸多方面的知识、技能和较高的政策法规水平。

三、行政事业单位效益审计的重点

行政事业单位掌握和使用公共资源，主要体现为对财政资金的配置和耗用。除政府的财政部门等少数单位行使对财政资金的配置权外，行政事业单位在通常情况下又多表现为对财政资金的耗用，要讲求财政资金的使用效益，必须做到一定的投入能带来多大的产出，对行政事业单位效益审计的评价实际上是评价在耗用一定资金的前提下，所产生的经济性、效率性、效果性。而资金的耗用在目前的公共财政框架下，主要分为两大类：即经常性支出和资本性支出。经常性支出如人员工资、公务费用、办公费用等均有定额标准和预算指标，审查的重点，应着重放在行政事业单位的预算执行上。即重点审查：经批准的预算是否严格执行，预算调整是否按规定的程序报批，支出是否存在超预算，揭露超预算的具体原因，是否存在管理不善、决策失误等造成的严重损失浪费和国有资产流失等。而对资本性支出是行政事业单位为提高现有的发展水平和开拓新的领域而购置固定资产、建设专项设施和工程、开展社会救助，保证社会和谐发展等方面的支出，这些支出分布领域广泛、投资金额较大，包含内容较多，费用消耗过程复杂且时间较长，受各种因此影响也比较大。如国家自2001年开始至目前对全国农村中小学危房改造的投入多达数百亿，加上地方配套资金，使资金总量多达上千亿，目的是为了改善农村中小学的办学条件，实现教育资源的均衡发展。那么效益审计的重点就是通过对这些资金（基金）的审计，发现资金管理和使用过程中存在的问题，揭示资金（基金）管理和使用单位是否存在截留、挤占、挪用、是否存在管理不规范、效益不明显或资产、资金损失浪费等现象，充分揭露出资本性支出的投入、使用、管理以及产出所产生的问题及原因，这是开展效益审计的重中之重，是做好效益审计的核心和关键。

四、开展效益审计的方式、方法

（一）灵活运用审计调查手段。审计署颁发的《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》（审计署第6号令）对审前调查作出了详细的要求，是审计项目事前控制的重要方法，是确定审计重点，提出审计观点的基础环节，也是避免和控制风险重要方面因而审前调查的质量高低将直接影响审计结果。要把效益审计落到实处，就要灵活运用审计调查方面，有针对性地开展审前调查，不仅按照6号令的要求，向被审计单位索要相关资料，还要根据审计事项，做好以下工作：1.全面掌握被审计单位内部控制环节及所起的作用；2.对会计数据进行有效性分析，确定审计调查所要反映的重点问题；3.明确审计的资金量、所要延伸的范围及覆盖面，对实现审计调查目标所起作用的重要程度；4.根据审计调查事项的目标要求，对提出审计观点所要收集审计证据的初步设想；5.根据审前调查（试审）结果，深入研究初步确定审计调查事项所需要的审计力量和时间，确保审计调查事项取得最大收益。

（二）找准切入点，灵活运用各种取证方法。一是要找准行政事业单位的审计切入点，强化对行政事业单位资金的全过程审计。目前阶段，应选择一些重点领域、重点部门和资金投入大、政策性强、社会关注的热点、焦点等行业、单位或项目进行效益审计，如行政管理、科技教育、环境保护、公共卫生、社会保障、民政等领域。通过对这些部门和单位等所掌握和使用的公共支出和公共资源的审计，充分揭露影响资金效益的问题，为全面开展效益审计积累经验。二是要灵活运用各种取证方法，要根据不同项目的审计目标选择不同的审计切入点，科学运用抽样审计技术方法、询问、观察、分析和调查等审计方法，要根据审计的具体项目和具体问题，按照谨慎性原则，提高审计样本的代表性和增大调查的样本量，以增强对总体推断的准确性，切实保证审计证据的充分性和可靠性，最大限度的防范审计风险。

（三）要积极探索和设计效益审计的评价体系。建立科学合理的、可操作的效益审计指标体系已经成为开展效益审计的当务之急。根据我国的实际情况，立足于公共支出管理目标现实和发展前景，按照国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组所提出的“注重效果为本、强化客观评价、操作性强、先易后难”的原则，通过一定的量化指标或描述性的表达方法，设计出一套客观的、现实的评价指标体系。如总体评价指标，包括审计的项目资金、社会评议反映以及内部控制评价等，又如资金投入类指标，包括部门资金的预决算、资金投入率、资金节约率等，总之通过探索，努力建立短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合、现实与客观相兼顾的行政事业单位效益评价指标体系。只有这样，我们才能更有效地履行对行政事业单位的审计监督权，促进提高行政事业单位资金的管理水平和使用效益，维护国有资产的安全与完整。