行政事业单位效益审计探究论文

时间:2022-03-01 08:29:00

行政事业单位效益审计探究论文

一、效益审计概念的认识与理解

效益审计是指审计机关对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性所进行的检查和评价。效益审计又称“三E”审计,即Economy(经济性)、Efficiency(效率性)、Effectiveness(效果性)。从现阶段发展来看,已从审计经济性、效率性、效果性也即“三E”审计发展至“五E”审计(经济性economy、效率性efficiency、效果性effectiveness、环境性environment、适当性equity)。

效益审计的含义应包括以下三个层次:(1)揭示经济行为及其机制存在的缺陷或薄弱环节,促进管理者健全制度,纠正不当行为,减少损失浪费。这是效益审计的初级阶段。(2)评价经济行为及其结果,帮助管理者明确经济行为的合理性及其原因所在,使管理者对本单位的管理现状和未来发展方向有清醒的认识。(3)联系宏观环境、外部市场变化动态和社会经济发展的价值趋向,为被审对象实现尽可能好的社会经济效益提出具有建设性的专家意见,促成良好的经济效益的实现。这是效益审计的高级阶段。

行政事业单位效益审计,即审计机关运用专门的审计方法,依据一定的审计标准,对行政事业单位在履行职责过程中使用和管理公共资源的经济性、效率性和效果性所进行的审查和评价活动。其中,行政事业单位是指提供纯公共商品的政权机关、事业单位;经济性是指在完成一定的社会(或经济)任务的前提下是否尽量减少资源的消耗,即支出是否节约;效率性是指审计对象的产出与其所消耗的资源的关系,支出是否讲究效率,即投入产出比的优化程度;效果性是指审计对象所取得实际结果达到预期目标的程度。

二、行政事业单位效益审计的内容与重点

弄清行政事业单位效益审计的内容,把握重点,是搞好行政事业单位效益审计的关键。行政事业单位效益审计内容与重点主要包括以下几个方面:

(一)部门(或单位)预算编制与执行情况

随着公共财政框架的构建,我国初步建成了部门预算的基本框架和制度体系。通常公共支出体系由政权建设领域、事业发展领域、公共投资领域、收入分配调节领域等四个方面组成,由于这些领域的政权机关和公益性事业单位无法通过市场交换方式补偿其消耗的成本,因此,必须以公共预算拨款的形式来保障其正常运转的资金需要。效益审计就是要注重审查行政事业单位执行这些改革制度的情况;审查其在履行职责过程中使用和管理公共资源的经济性、效率性和效果性;着重审查公共资源配置是否体现了“一个适应”和“三个要求”。即部门预算编制是否与经济发展水平相适应,合理地保证“事业运转”与“事业发展”的需要;支出结构安排上是否体现公共财政的要求,有效地解决公共支出“越位”与“缺位”的问题;分配中是否按照构建和谐社会的要求,注重支出的结构调整和优化,是否按照提高公共资源利用效率的要求,体现“成本——效益”的原则。通过审计部门了解预算的编制情况,揭示改革过程中存在的制度不落实、改革不到位、运作不规范等因素导致公共资源使用不合理问题,进而,推动部门预算编制体系的不断完善,合理配置公共资金,从根本上规范行政事业单位资金支出管理,提高公共资源的使用效率和效果。

审查行政事业单位预算执行情况。主要包括:(1)经批准的预算是否严格执行,预算调整是否按规定的程序报批,支出是否存在超预算问题;(2)主管部门是否依法及时向所属单位批复经费预算,是否及时、足额拨付预算资金,有无截留、拖欠和越级拨款问题;(3)人员经费支出是否按照规定的范围和标准执行,有无超标准发放奖金、津贴和福利;(4)公用经费是否统筹安排、计划开支、合理使用;(5)审查房屋、车辆等固定资产拥有量及维护、管理、利用情况,其他办公资源配置是否合理有效,行业或部门是否建立闲置资产存量资产调剂使用等财产管理和处置制度,有无资产闲置浪费现象。(6)部门单位工作目标完成情况,各项经费开支是否取得较好的经济效益和社会效益,有无损失浪费问题。

(二)专项资金的管理与使用情况

主要指政府部门管理的专项资金,如社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等社会保障资金、农业专项资金等的管理与使用情况。通过对这些资金的审计,发现资金管理和使用过程中存在的问题,揭示资金管理单位因截留、挪用等管理不善造成的损失浪费现象,规范其资金管理,最大限度地发挥公共资金使用效益。

(三)行政事业单位国有资产管理与运作效益情况

主要结合现行的国有资产经营管理、收益收缴管理等办法,通过检查国有资产投资、调配、拍卖、转让、出租等的运作情况、收益核算情况和使用管理情况,找出行政事业单位在国有资产运作中存在的诸如管理不规范、效益不明显或资产资金损失浪费等方面的问题,揭示在深化产权制度改革中存在的问题,促进行政事业单位国有资产运作与经营行为的规范化,加强行政事业单位国有资产运营风险控制,提高行政事业单位国有资产运作效益,实现行政事业单位国有资产保值增值。

三、行政事业单位效益审计方法的探讨

(一)充分利用财务审计,查明被审计事项真相

效益审计要从财务审计入手,财务审计要作为效益审计的基础。要在查明被审计单位经济活动的真实性和合法性的同时,评价其效益性,使效益审计建立在真实可信的基础上。

对行政事业单位的效益审计,首先应该审核被审计单位的财务收支的真实性和合法性;对一个项目或一个工程的效益审计也应该先进行财务审计或工程决算审计,审定和确认有关财务数据。否则会计信息的虚假,必然导致效益审计的分析和评价得出错误的结论。在实施审计过程中可以将财务审计和效益审计有机地结合起来,既对经济效益、使用效益进行审计和评价,也对社会效益和环境效益进行审计和评价。

(二)选择恰当评价依据,慎重评价审计事项

效益审计的评价依据和标准主要包括国家法律法规和规章、各种计划、定额标准、工作规范及各种技术经济指标等。选择恰如其分的评价依据和标准,审慎地评价被审计事项在效益审计中无疑是至关重要的。

评价效益审计的同时要揭露损失浪费问题,评价公共支出效益。杜绝损失浪费和提高资金的使用效果是公共支出的核心问题。效益审计应紧扣资源配置是否合理,公共支出范围是否过大、管理是否规范科学,投资项目有无投入产出效果差、有无损失浪费等主线,探索效益审计的途径。通过评价公共支出的效益,促进优化公共支出结构,促进提高预算管理水平和资金使用效率。

(三)采用综合分析方法,提高审计报告质量

效益审计是个系统工程,开展效益审计除采用审阅法、核对法、函询法、观察法、抽样法等财务审计常用的方法外,还可采用信息收集技术和信息评价技术等综合分析方法,以达到效益审计的经济性、效率性和效果性的统一。效益审计不仅要依托于会计方面的法律、法规、准则和制度,而且要依托于某一领域的技术参数和标准。在效益审计中,审计人员要根据具体情况决定采用某一种审计技术和方法,但无论采用什么样的技术和方法,都必须以保证审计报告的客观性和公正性为原则。只有选择了适当的技术方法开展效益审计,才能提出有价值、有分量的审计报告,才能为政府宏观调控功能服务。

(四)注重开展跟踪审计,检验审计工作成果

效益审计必须加强后续审计工作,注意检验审计结论,跟踪问效。要通过后续审计,检查审计结论的合理性和效益性及落实情况,发现问题及时纠正,确保审计结论得以全面落实和执行。

四、行政事业单位效益审计开展的难点

尽管在具体的审计实践中,我们对效益审计进行了探索,但作为一种相对独立的审计种类和形式,目前效益审计尚未形成规模效应,究其原因主要有以下几个方面:

(一)传统的财务收支审计观念根深蒂固,效益审计的理念尚未完全树立

不少审计人员还停留在传统的财务收支审计与财经法纪审计上,对效益审计的重要性认识不足。实际工作中大都满足于对经济活动合规、合法性的审查与判断,仅仅着眼于微观,立足于宏观的不多;审计的目的更多地局限于纠错防弊,缺乏对经济活动效益性的分析与评价,对如何提高经济效益没有进行深入的思考,更没有提出有针对性的审计建议。

(二)人员综合素质不高,难以满足效益审计标准高的要求

开展效益审计涉及方方面面,必须运用多学科的知识,采用多样化的审计方法,采取多种审计手段。而当前由于多种原因,财务审计人员视野相对狭窄,不能综合运用经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的知识进行分析和判断。审计人员素质不高,难以满足效益审计工作综合性强、层次高的需要。

(三)审计力量不足,制约了效益审计工作的有序进行

作为地方审计机关,除完成上级审计机关指令性项目外,还必须完成本级安排的审计项目,以及地方政府临时安排的各项审计任务,人少事多的矛盾十分突出。同时由于审计人员把更多的关注点放在了财政财务收支审计上,没有更多的人力和精力来实施效益审计。

(四)缺乏系统科学的审计计划,难以形成效益审计的大环境

近年来无论是上级审计机关还是地方审计机关在安排审计计划时,往往只是对审计项目及其所涉及的审计对象、审计时间、审计内容、审计重点和审计方法等提出明确要求,侧重于财务收支审计,而没有突出地强调效益审计,在审计力量的调配和审计实施的全过程中没有依照效益性的要求统一行动,侧重点没有放在效益审计上,尚未形成效益审计的大环境。

(五)没有统一的方法和技术,加大了效益审计的风险

由于效益审计涉及的对象千差万别,审计部门很难采取统一的方法和技术。如对高速公路系统效益性的审计,审计人员可以用实地检查的办法,确定高速公路的运行状态和维护系统是否有效;而对医疗、福利、教育、公共安全等部门的审计,审计人员必须更多地采用政治的、经济的、社会学的观点和方法来衡量其经济效益和社会效益。为此,审计人员要更多地关注审计证据的充分性和可靠性,以保证审计结论的客观公正性。但由于缺少可供遵循的准则和程序,无法按照既定的程序进行收集和评价。审计证据的不充分或缺乏证明力,可能导致结论的有失公正乃至造成不良后果,使效益审计风险进一步加大。

(六)缺乏统一的评价标准,影响了效益审计的推广

目前效益审计还没有成熟的概念和明确的、广为认可的专业指南。因为效益审计的对象千差万别,衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准很难统一,甚至是同一项目,会有多种不同的衡量标准,而采用不同的衡量标准,得出的结论会有差别。总体来看,我们目前已开展的效益审计只是针对某一领域、某一行业、某类资金的效益性的审计分析与评价,不够系统。制订和完善一整套衡量经济效益的指标体系及审计评价标准,是当前影响效益审计大范围推广的原因之一。

五、对今后开展行政事业单位效益审计的意见与建议

(一)提高审计人员对效益审计的认识,同时要提高相关的业务水平与技能

审计机关要通过各种形式强化认识效益审计的重要性,以业务培训、试点审计等方式带动效益审计的实施,在实践中让大多数审计人员逐步掌握效益审计的基本知识,重点提高审计人员效益审计的能力和经验。要树立将效益审计融入到每个审计项目中去的工作理念,使效益审计与行政事业审计能够进行有机的结合,尤其是对部门预算执行审计不能局限于财务核算问题,要提升到部门职能履行与财政资金效益的高度,要透过财政资金的走向和分布,了解政府工作的重点和群众关心的热点问题,使审计人员能够更准确地对政府工作业绩形成有价值的评判。

(二)要探索建立效益审计的指标评价体系

由于在财政资金的使用过程中,没有一个评价经济效益、社会效益的绩效标准,因此,建立合理的、可操作的指标评价体系已经成为当务之急,这也是效益审计得以稳步推进的瓶颈所在。由于上述原因,该指标评价体系的建立有着可以想象的困难,笔者认为,这将不是一个简单的文件可以解决,应该是多层次的体系,有法律法规、定额标准、工作目标和程序、预算等等组成,而且该体系应该是动态的,是随着政府工作重心的变化和公众价值观的改变而调整,指标内容应包括对经济效益和社会效益的双重评价,也应该是定性与定量的有机结合,它的科学性可以在一定程度上体现公平。要通过部门预算执行审计、专项审计调查等平台促使该指标体系的建立,并推动有关各方不断丰富完善该体系。另外,审计也应该在认真总结经验的基础上,考虑建立效益审计的操作办法,以规范审计实践。

(三)处理好效益审计与传统审计的关系

当前,传统的行政事业审计主要有部门预算执行审计、专项资金审计和审计调查,在这些审计中无不体现着效益审计的影子,如部门预算中大量安排的会议费,对行政单位来讲,工作就是开会,开会就一定得到星级宾馆,有些单位会议费占公用经费的比例已经达到80%以上;又如有些单位在专项项目中争资金动足脑筋,但轻视项目管理,年末突击使用专项资金的情况比比皆是,或者将专项资金长期滞留本部门闲置的情况也时有发生,例如,在审计署8月公布的5号审计报告中,科技部一千多万元科研资金长期闲置,而地方很多科研单位每年要花大量时间来申请科研经费,这就是效益审计的一个典型;在审计调查中,也发现了如政府采购工作重视程序性工作,但是对于整个采购活动的经济性、效率性和效果性则考虑不多的情况存在。

六、结束语

开展效益审计是我们当前坚持实践“三个代表”,建设有中国特色社会主义审计工作的需要。是审计机关审计理论发展和实践发展的客观需要,是审计机关全面履行审计监督职能的必然要求。查错纠弊、促进规范、评价效益是审计机关肩负的三大任务。效益性是国家审计的三大目标之一,并且是建立在资金运动的真实性、合法性基础上的。效益审计的角度和层次更高、更具宏观性和全局性,对经济活动的监督更具根本性。所以,在以后的工作中,为了更好的开展以效益为中心的审计,我们在审计过程中应坚持以下原则:

(一)要坚持短期效益与长期效益相统一的原则

评价被审计单位的经济效益,要进行全面的综合分析,不能局限于该单位现实的、短期的、局部的经济效益,必要时还要追溯到以前年度的工作成果对现实工作的影响,密切关注前后年度之间存在的必然联系。

(二)要坚持质量审计与数量审计相兼顾的原则

考核行政事业单位资金的使用,仅从数量指标进行分析是不够的,必须结合质量来考察,才能对行政事业资金的使用效益作出全面真实的评价。不仅要注意行政事业单位工作成果在数量上的变化,更要注意考察行政事业单位工作所产生的经济效益和社会效果。

(三)要坚持微观效益与宏观效益相结合的原则

这是行政事业单位效益审计区别于其他审计的又一特点。效益审计既要考核被审计单位在一定期内取得的工作效果,又要评价其对外部环境产生的积极影响,从行政事业单位资金的使用效果来衡量,不但要考察资金投入所产生的直接工作成果,而且还要考核这些工作成果在社会上所发挥的作用,宏观效益才是衡量资金使用效益的主要指标。

关键词:行政事业单位效益审计