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土地流转的利益冲突类型及发生机理

[摘要]土地流转是中国农村土地使用制度的重大变革,是适应新时期城镇化与发展现代农业要求的重大举措。然而在土地流转过程中农村土地的封闭性被打破,土地资源价值迅速提升,此过程引发了相关利益主体的多元博弈与冲突,从而引起一系列的社会问题。按照土地流转发生环节将其利益冲突类型分为标的选择性冲突、流转利益冲突、补偿利益冲突、风险诱致型冲突四类,并从产权、政府强制流转、乡村治理、利益分配四个层面分析土地流转中冲突的发生机理。

[关键词]土地流转;利益冲突;冲突类型

“三农”问题一直是国家发展与改革中的重点,而土地问题更是重中之重。随着产业调整升级、农村城镇化的迅猛发展以及农村空心化问题的不断加重,土地流转逐渐成为促进农村经济发展、提升土地使用效率的必然路径。近几年中国土地承包经营权流转面积快速增长,截至2014年底,全国家庭承包耕地流转面积达到0.27亿hm2,流转面积占家庭承包经营耕地面积的30.4%,流转出承包耕地的农户达5833万户,占家庭承包农户数的25.3%;有8个省市家庭承包耕地流转比重超过35%,但伴随着流转规模的扩大,土地流转中各方主体的利益冲突问题也日益凸显。为此中共中央办公厅、国务院办公厅在2014年11月印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,提出要鼓励土地流转创新形式的运行,严格规范土地流转的行为并加强土地流转用途管制。在此背景下,本文拟通过界定土地流转过程中相关利益主体,分析各主体的诉求来探究相关主体间利益冲突的主要类型,并分析不同类型利益冲突产生的内在机理,了解冲突类型及发生机理将为土地冲突问题提出解决方向。

1文献综述

农村土地流转涉及到农村各阶层之间的利益再分配问题,是农村各阶层围绕土地利益所进行的持续“博弈”过程。国外学者对于土地流转制度的研究大多倾向于产权研究。科斯较早对农村土地制度进行研究,在《社会成本问题》中指出如果交易成本为零,不管农地产权制度如何,均能实现资源的有效配置。MatthewGorton(2001)指出尽管克服了对土地集中经营的政策阻碍,但是新出现的土地产权的碎片化会严重阻碍农业产出,土地的交易与市场化,而且对土地产权处理的滞后将会影响土地市场的发展。Terry.V.D(2003)在对中欧国家土地流转研究中发现土地流转受阻碍主要是因为农民对市场所带来的经济风险的畏惧心理,担心自己的已有的经济利益会遭受损失而不愿意让自己的土地在土地市场上进行交易。由于国外土地流转是建立在私有制基础上的实行市场交易,因而更加关注土地市场在土地流转中的作用,对我国的土地流转研究不具可复制性。国内学者对土地流转冲突类型的研究大多以利益的不同主体之间的冲突为研究重点。土地流转是国家主导下的变迁,带有从上至下的行政命令,并且不同利益主体基于成本-收益的衡量而采取的行动都会引发冲突。马军杰、吴丽(2007)以快速的城市化进城为视角,将土地流转冲突形式概括为农民之间的冲突、农民与村委之间的纠纷、农民与地方政府之间的矛盾等。吴泽斌,刘卫东(2009)研究发现我国土地流转过程中非对称利益冲突显著,主要有:农村集体建设用地流转的非对称利益冲突;城乡建设用地增减挂钩的非对称利益冲突;城市化过程中农民离乡而不能离土的非对称利益冲突等。土地财产权利界定的模糊特别是农民个体和家庭的土地承包权缺少法律的充分保护,又为利益剥夺提供了机会和政策依据。农民、企业、政府作为理性经济人都会追求自身效用的最大化对于社会没有达到的帕累托最优水平必然会引起利益斗争。本文在基于以上学者的分析并结合湖北省随州市与宜都市的调研案例,对多地土地流转冲突的类型做出分类归纳并进行理论概括,厘清其发生机理,并试图提出改进方向。

2土地流转过程中的利益冲突类型

土地流转本质是土地资本集聚进而产生规模经营并发生农业增值的行为,在其土地选择、流转过程及利益分配各个环节中都有发生冲突的可能性。

2.1标的选择性冲突

在首要的流转土地选择环节中,往往会产生基于被流转土地是否被选择而导致的冲突,流转土地区位的不同及流转主体个体差异使得农户与大户在土地流转选择权上的不平衡局面,会导致村民急于流转土地为争夺“被选权”而产生行为扭曲,或由于潜规则约束被排斥在土地流转的选择之外,这两种情境都会导致冲突的产生。2.1.1优劣置换——资源争夺的行为扭曲。农户所拥有的土地由于区位差异导致农业产量上的差异,在土地流转最初的标的选择上农户存在“以劣换优”的土地置换现象,即将自己所有、区位较差而在不同的方案中有被流转的可能性的土地拿去流转以换取分配相同面积的荒山,当供大于求时,会产生“被流转”利益争夺的行为异化,如恶意诋毁、拉帮结派、贿赂等;行为异化会激化农户间的不平等心理,导致个体间矛盾冲突的产生。2.1.2区位选择——地缘与熟人社会的结合。分配体系所具合法性的消解是引发冲突的前提,最终土地流转的选择权掌握在村干部手中,分配行为产生非制度化、强主观性的特征,这使得村干部具有较大的自由裁量权。这造成土地最终被选的两个因素:土地地理区位的接近,与掌权者的亲密程度。前者较为固定,后者受村干部自由裁量主观行为选择影响较大,在乡村熟人社会中,依照人群间的亲密程度导向进行分配的行为导致分配不均的现象时有发生,成为冲突的导火索。

2.2流转利益冲突

流转利益冲突指在土地流转过程中发生的利益冲突,其矛盾产生—激化的形成过程表现为利用产权漏洞牟取私利以及暴力夺取,在此过程中政府采取的舒缓途径是通过政治规劝以及各个击破策略,而这两种策略活动也可能导致冲突的激化,具体分析如下:2.2.1以权谋私——产权漏洞。农村存在产权归属不明晰的土地,主要表现为荒山地段。产权漏洞使得土地资源的配置存在模糊性,而地方村干部可以利用土地的产权模糊性进行灵活性处理,从而产生了牟利活动空间。村干部的自利性及对外的牟利活动引起村内居民不满,进而引起冲突。村内大户与村干部利益联结紧密,形成以村干部为核心的政治利益集团,掌握村里不少土地资源,将村里的土地资源“巧占”,为己方利益集团牟利。2.2.2权力与资本合谋——暴力夺取。在晋升锦标赛的激励下,地方官员有发展本地经济而达到晋升的激励,而“做大扶强”是其中一个典型的发展逻辑,当企业落到乡村中,往往会成为优势资源的独揽者,而村干部往往会为了自身的政治、经济利益与企业资本进行结盟。村干部一旦具有土地流转的主导权,利用其自由裁量权与资金雄厚的下乡产业资本结合会产生巨大的经济利益,在经济利益的吸引下会导致地方的非理性行为,体现在土地流转的过程中就是土地争夺,发展到急剧形式会引起地方政府的强制性实施流转行为,最终导致暴力夺取,村民与村干部或者说与地方政府的矛盾激化,达到最尖锐的状态。2.2.3政治情理规劝——软硬兼施。政治情理规劝指当土地流转中土地资源获取产生障碍(大多表现为农户拒绝流转)时,地方政府或者村干部将会利用非强硬手段,使用包括政治情感在内的语言进行劝诫。在此之中,基本策略是采取基于村治熟人社会的情理规劝,通常情况下是气氛较为融洽的熟人沟通;当正常沟通缺乏有效性时,规劝者也会使用政治命令进行施压。当被规劝者即面临流转土地选择的农户遭受到政治压力时,被迫流转的心理会导致其与当地政府或村干部的关系恶化,成为冲突的导火索,甚至会导致过激行为的发生。2.2.4松散的利益同盟——各个击破。在面临土地资源获取的障碍时,政府或村干部会进行与政治情理规劝相配套的行动,利用村民利益非紧密联结的性质进行各个击破,即“心理战”“请进屋喝茶”,村民之间利益关系十分松散,在被规劝时,很容易人云亦云、立场不坚定,被各个击破。

2.3补偿利益冲突

补偿利益冲突蕴藏在流转的各个环节之中,但是其最明显体现在结果分配的不均上。主要可以划分为两类:土地流转补偿价格低于其潜在价值、结果意义上的利益分配差距凸显。2.3.1补偿价格低于潜在价值。地方政府作为土地流转政策的主导者,为了实现其财政目标和自身利益,往往会借助土地流转来扩大地方融资规模,而政府作为土地市场供求双方的一级垄断者,单方面与地方企业进行谈判,形成买方垄断,变相压低土地流转交易价格,而其单方面制定的补偿标准也普遍低于农民的预期收益。土地流转后农民失去了其赖以生存的物质基础,低租金却无法满足其基本的生存保障与流转收益,且当流转的时间较长时农民却不能按土地要素的市场价格获得合理的土地发展权收益,这更进一步加剧了农民与政府的冲突。2.3.2利益分配差距凸显。“土地入股”作为土地流转模式的新突破,由于其产权清晰,利益直接,在农村受到许多农民的青睐。在一些土地进行规模化经营以后,部分农民加入农产品的产业化经营,以土地经营权为股份入股合作社,按股分红,实际情况中合作社大多挂靠私人企业进行生产经营,私人企业又对农民入股人为地设置入股门槛,大多是与合作社有一定人情关系的农民才能享受到应有的收益与优惠,其他农民即使加入合作社,但是没有城市土地所有人那样具有完全的权力,他们缺乏对土地的处分权和收益权而难以获得理想的分红。

2.4风险诱致型冲突

风险指的是结果存在的潜在差异,在土地流转的选择、正式流转、利益分配等各个环节中都可能会导致经济、社会及政治上的风险,而这些风险不是单独存在,而是呈现叠加式甚至是累进式地发展。2.4.1经济风险——“被剥离”的“三无农民”。土地作为农民重要的生产资料,是农民维持生活的基本条件,既可以为农民带来经济收益,同时也成为农民的就业保障与养老保障。土地流转后农民的理想状态是既获得了土地流转补偿款,又能从繁杂的农务劳动中解放出来重新就业。但实际情况是大多农民的生活质量并没有随着城市化进程而提高,他们一方面可能对于补偿款缺乏合理的规划而使用不善,另一方面由于自身条件的限制在就业方面面临诸多障碍,而且由于目前社会保障机制的不完善,土地流转后,农民失去了唯一的养老保障,而即使他们能在土地流转到期后顺利收回土地,土地也大多面临肥力丧失或下降的问题难以继续种植,所以大批农民极有可能变为“无地务农”“无岗就业”“无最低生活保障”的“三无”农民。原有的安全条件被破坏,新的安全保障方式尚未建立使得农民处于窘迫的境地。2.4.2社会风险——潜在的社会冲突。征地过程中政府以地生财和实地农民土地财产权益的非对称利益冲突、城市化过程中农民离乡而不能离土的非对称利益冲突、农村集体土地流转的非对称利益冲突是我国农村集体土地流转中的非对称利益冲突典型。经济风险引发社会风险,土地不仅是生存的根本,更演化为生存的必需,是农民的“身份认同”,在土地被剥夺之后,剩下的可能是农民与进程务工农民子弟两类人的身份焦虑,在乡村和城市内都有引发社会不稳定的可能。土地流转利益的分配不均、土地被剥夺造成极有可能引起农民不满的“隐忍—爆发”式的社会冲突。2.4.3政治风险——政治信任危机。农村在现代化政治中扮演关键性“钟摆”角色,农村土地流转造成的社会动乱在某种程度上回引发政治信任危机,土地流转过程的软硬兼施、利益分配不均、政府对土地收益的空头承诺等等造成了农民对于基层政府的信任缺失,造成政府的信任危机可能引发政治冲突,尤其是当疏导部门的渠道不善时、人们向上流动的愿望受到阻碍时,更有可能引发冲突。冲突根据性质可以划分为价值性冲突与工具性冲突;工具性冲突的目标比较明确,比如游行、上访、罢工,对社会结构没有冲击力;价值性冲突比较抽象,是针对社会基本结构。农民对政府的不信任可能由争取土地流转利益的工具性冲突转化为对社会、政府失望的价值性冲突。

3土地流转过程中的利益冲突发生机理分析

我国土地制度中土地产权的不明晰使得土地产权处于公共领域,为政府与其他利益集团合谋掠夺土地收益提供机会;政府在土地流转的大背景下出于自身利益的考量利用自己的权威强制农民流转;乡村治理机制的不完善为村干部“欺上瞒下”,为政府与私人企业促进土地低价流转提供便利;土地流转后在农户与政府及村集体之间利益分配的不均而导致冲突。

3.1土地流转利益冲突中的产权模糊

城乡二元结构体制下,农村土地往往在政府的严格控制下难以进入市场交易,而且由于土地资源的封闭性、用途的单一性、产权的模糊性等使得农村潜在的土地价值没有得到重视,相关利益主体对产权的清晰界定的需求程度较低。在土地产权处于公共领域的情况下,不仅使得土地流转前农民自愿流转土地经营权的权利难以得到保障,让村集体往往以土地的所有者身份与政府合谋诱导农民以低价流转土地成为可能,具体情况就是农民虽然拥有土地的承包经营权在土地占有、使用、收益方面得到体现,但是农民并没有真正拥有土地的处分权,也就是说土地使用权的自由流转存在严格的限制。政府往往利用自己的土地市场一级垄断者的身份压低流转价格牟取更大的利益空间。

3.2土地流转利益冲突中的政府强制流转

我国的土地流转制度国家主导下的诱致性制度变迁,其本意是在城市化进程中通过土地流转实现土地资源的优化配置,促进耕地规模经营,发展现代农业的共容利益,然而在压力型体制下,基层政府具有明显的政绩导向,而且做大扶强是地方政府一贯的发展逻辑,因此为了更好地招商引资,发展工业园区等,地方政府便会采取一切可能的措施将土地从农民手中流转出来并且进一步加大土地流转规模。正是在这样的行为动机下,基层农民的流转意愿往往会被忽视,农民成为城镇建设成本的负担者。

3.3土地流转利益冲突中的乡村治理不完善

我国乡村治理模式经历了“人民公社制”后进入了真正意义上的“乡政村治”阶段,伴随城镇化进程加快,“熟人社会”瓦解,村民间利益松散,联系薄弱,同时,制度与思想的不成熟使得各村内部形成凌驾于普通村民之上的政治利益集团。村“两委”并不能充分代表农民的利益,村庄治理权力缺乏监督使得村干部成为了真正的村庄治理主体。在土地流转过程中,作为土地所有权代表的村集体或村民委员会应该由村民直接选举产生并且代表村民的利益,村民与村委会或村集体形成了委托——代理关系。而乡镇一级党委、政府能够直接决定村两委干部的人事任免,村两委不是代表“村民集体”行使土地所有权职能,而是贯彻执行乡镇意图。集体经济组织对于土地的所有权由于不具有完全的排他性,或者说是排他性的占有权受到更高级别的乡村机关的侵蚀。土地分配的具体执行常常要通过集体的代理人——乡村干部来实现,土地事实上是乡村干部能够施加重大影响甚至完全掌握的一种非市场资源。地方政府与企业合谋谋取巨大利益,村干部的双重角色使其很难在政府与农民之间找到平衡点。

3.4土地流转利益冲突中的利益分配不均

土地流转过程中利益分配不均具体表现在农户土地流转补偿与政府收益悬殊,村集体的土地补偿费难以公平分配。在土地流转过程中,政府作为土地一级市场的垄断者往往能在土地流转补偿价格与土地市场价格之间获得巨大的利益,农民却只能得到政府制定的较低的补偿收益。在产权利益模糊的背景下,对于土地的增值收益、农业经营收益、政策性利益等政策性利益分配上由于利益归属的界定不清而难以达成一致。政府借流转土地实现自己的土地财政下农民的土地收益根本没有得到保障,获得的土地收益也并没有为农民的社会养老提供保障,且政府由于缺乏足够的资金扶持建立合作社。乡村社会的“熟人社会本质”使得拥有丰富资源或较强组织能力的农民群体经常联合挤占其他农民的剩余权益,这就不难解释当地村民反映土地被流转后的农民想加入合作社会受到一定的限制,只有与合作社里面的领导有关系的人才能加入,而且即使普通的村民加入后得到的分红也会大打折扣。此外关于村集体的土地补偿费的提留比例村民与村委会之间也是存在诸多争议。因此关于土地补偿费的分配方式无论采取哪一种都会引起不同程度的利益分配冲突。

4结论与建议

城乡二元结构体制下,农村土地往往在政府的严格控制下难以进入市场交易,而且由于土地资源的封闭性、用途的单一性、产权的模糊性等使得农村潜在的土地价值没有得到重视,相关利益主体对产权的清晰界定的需求程度较低。农村土地产权不明晰、熟人村治、向上反馈渠道不畅通、法律法规漏洞等乡村治理中不健全的种种因素交相错节使得在每一个环节之中都蕴藏着爆发冲突及危机的可能性。按照土地流转发生环节其利益冲突类型可分为:标的选择性冲突、流转利益冲突、补偿利益冲突、风险诱致型冲突。在流转土地选择环节基于乡村“熟人社会”及土地产权的模糊易发生基于资源争夺的行为扭曲;而在流转环节由于地方政府追求经济利益使得权力与资本相结合,地方政府往往采取政治规劝及各个击破的劝服策略,更甚者进行暴力夺取;在利益分配的环节会产生补偿价格低于潜在价值、利益分配差距过大的现象;在土地流转完成之后农民被剥夺土地,沦为“无产者”,由经济风险引发社会冲突及政治危机,一系列安全、经济保障问题接踵而来。为解决冲突问题要进行土地确权,明确流转责任主体;建立健全相关责任约束机制;完善农民的沟通渠道,建立各主体间的利益均衡机制,坚持农民在乡村治理中的主体地位。

作者:阮皓雅 胡姗 王思琪 单位:中南财经政法大学

[参考文献]

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[2]马军杰,吴丽.快速城市化进程中农地冲突问题研究[J].经济师,2007(04).

[3]管清友,王亚峰.制度、利益与谈判能力:农村土地“流转”的政治经济学[J].上海经济研究,2003(01).

[4]罗必良.农地流转的交易费用:威廉姆森分析范式及广东的证据[J].农业经济问题,2010.

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