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精准扶贫理念和机制探索

摘要:社会质量导向的社会建设旨在消解组织世界与生活世界的冲突,增进个人福利和发展潜能,倡导人的尊严、民主、社会公平和社会团结。社会质量视域下的精准扶贫是蕴涵社会教育、社会创新、社会动员和社会整合,全民参与的社会创新发展机制。在充分发挥精准扶贫社会给付功能的同时,增强其社会规制功能,提升贫困群体的社会责任和参与意识。精准扶贫的理念和机制创新应以人的发展为核心,通过地区产业发展,走城乡资源互补和乡村内源式发展道路,增强村落文化自信、文化自觉和文化传承,在实践中构建“扶贫”与“扶德”并重、“保障”与“治理”兼顾的扶贫政策体系,通过致力于社会质量的提升走可持续脱贫发展道路。

关键词:贫困治理;社会质量;社会创新;责任意识;社会参与

2013年11月3日,习近平总书记在湖南湘西考察扶贫工作时,针对贫困地区的实际情况和全面建成小康社会的目标提出了精准扶贫的概念。中国共产党十九大报告指出,继续推进精准扶贫的有效运行是全面建成小康社会的关键举措,应坚决打赢脱贫攻坚战,确保到2020年在我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,做到脱真贫、真脱贫。真正持久的脱贫应是物质脱贫与精神脱贫相辅相成,经济发展与社会进步并驾齐驱。社会质量视域下的精准扶贫是一项注重贫困地区内源式发展和构建社会和谐的可持续创新发展机制。

一、精准扶贫政策的演进及阶段性特征

中国农村反贫困制度安排和政策实践包括如下内容:以最低生活保障、五保供养、医疗救助、教育救助等为构成要素,注重物质补给的传统社会救助制度,以经济建设为核心兼顾经济社会可持续发展的贫困治理机制。在为贫困人口提供基本生存和发展制度保障的基础上,党和政府积极致力于从社会建设和发展的视角探索扶贫与开发、输血与造血、空间与变迁的内在联系。例如,20世纪70年代实施家庭承包责任制激发农民的生产经营积极性和乡村社区参与市场经济建设活力的经济体制改革;80年代开展以县为瞄准单位涵盖科技、教育和社会扶贫的开发式扶贫治理;21世纪初以村为瞄准单位,以产业化扶贫和劳动力转移培训为核心的扶贫战略;“互联网+”背景下以贫困人口个体为瞄准对象,着力于农户自身能力建设的精准扶贫机制。目前已形成包括个体、家庭、村庄、地区在内的多层次扶贫开发对象,以扶助基本生活保障、教育、医疗、产业多项目的的扶贫系统,以整村、整乡推进和区域开发等多模式,政府、市场和社会多元参与的致力于扶贫开发和社会贫困治理的扶贫体制机制[1]。我国正式的扶贫政策最早出现在20世纪80年代,后根据国家经济和人民生活水平的变化,将扶贫分成五个阶段,并分别在1985年、1993年和2000年进行了三次大的调整。第一,体制改革推动扶贫阶段(1978-1985年)。以家庭承包经营制取代人民公社集体经营制,实行土地经营制度改革,解放生产力,提高土地生产效率,开放农产品交易,发展乡镇企业和第三产业。在此期间粮食、肉类等生活品产量激增,没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人,占农村总人口的比例下降到14.8%;贫困人口平均每年减少1786万人。第二,大规模开发式扶贫阶段(1986-1993年)。各地区贫富差距较大,并具有进一步拉大的趋势,农村发展不平衡问题突出。对此,中共中央成立了专门的扶贫工作机构,安排专项资金,制定专门的优惠政策,对传统的救济式扶贫进行了彻底改革,确定了开发式扶贫方针。由此,农村1.25亿贫困人口减少到8000万人,平均每年减少640万人,年均递减6.2%;贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。第三,扶贫攻坚阶段(1994-2000年)。中国贫困人口逐年减少,贫困特征也随之发生变化,贫困人口分布呈现明显的地缘性特征,贫困发生率向中西部倾斜,贫困人口集中分布在西南大石山区(缺土)、西北黄土高原区(严重缺水)、秦巴贫困山区(土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重)以及青藏高寒区(积温严重不足)等几类地区。导致贫困的主要因素是自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发育落后等。第四,整村推进扶贫开发阶段(2001-2010年)。经过“八七”扶贫攻坚计划后,我国贫困人口的总量大幅度减少,贫困发生率也相应降低,但贫困问题依然没有从根本上得到解决,贫困人口的总体规模还比较客观,同时也出现了一些发展不平衡和扶贫救助不到位的现象。根据上一阶段的经验教训,2001年颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》,主要瞄准农村低收入群体,明确了具体的扶贫目标和实施方案,包括具体工作的开展和专项资金的来源、使用情况。第五,精准扶贫开发阶段(2011-2020年)。我国贫困人口数量急剧下降,到2011年基本上解决了全国人民的温饱问题,农民收入也在稳步提升。但是,大面积扶贫开发和“大水漫灌”式扶贫政策,使得区域和个体间的发展不平衡问题更加突出,针对反贫困出现的新问题,2011年国家颁布《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》,实施精准扶贫政策,缩减贫富差距,提高社会扶贫质量。从1978年经济体制改革推动扶贫到当今精准扶贫政策的逐步实施,国家出台了一系列关于扶贫的政策文件(见表1),涉及到扶贫导向、专业扶贫以及扶贫配套措施等等,并在相应阶段取得了一定成果。同时,各地方政府包括各省、自治区和直辖市根据国家政策导向和地方贫困人群实际,结合自身经济发展状况,从2010年起,先后制定了具体的地方性政策文件,具体政策文件见表2:

二、社会质量视域下精准扶贫的理念创新

社会质量理念强调人的社会性,它为社会人提供发展的社会环境和社会人发挥自身潜能的可能性,具有社会经济保障、社会凝聚、社会融入和社会赋权四要素。从社会质量视角审视精准扶贫的政策理念,注重社会人的发展和价值,将“扶贫”与“扶德”并重,“保障”与“治理”兼顾,“输血”与“造血”同行,在充分发挥精准扶贫社会给付功能的同时,增强其社会规制功能。提升社会人的责任意识,增进社会参与度,创建提升整体社会质量的社会新机制。(一)社会质量的内涵和维度。学界对社会质量(socialquality)理论的起源地有不同说法,多数学者认为社会质量是一个纯粹的欧洲概念,随后被用于解决亚洲问题。另一部分学者则认为社会质量有两个独立的起源:一是起源于中国的社会质量概念和理论,一是起源于欧洲的社会质量概念、理论和指标体系[2]。1989年,社会质量的概念在中国首先由王沪宁提出。他认为,社会质量指非政治有序化程度,受作用于物质性和价值型双重指标综合运动,体现出具体性、整体性和可操作性,并决定了其必然成为社会进步的评价尺度,评判社会机体的实际状况是否达到了本时代条件下所能达到的最优化状态。社会质量是社会关系的产物,反映了社会的特征,强调人们在团体、社区和社会中的相互依存关系、社会关系质量的提升与个人发展的关系[3],强调公民在提升福利状况和个人潜能的前提下参与社区社会和经济生活的程度[4]6-7。社会质量理论中的人强调社会人的存在是指人的社会交往和社会参与,同时还强调社会的进步和个人的发展程度。欧洲社会质量理论所提供的不仅仅是一种社会理论概念框架,也是一种欧洲社会意识形态和正在构建的社会价值观[5]。社会质量有其独特的理论框架,其出发点是消解社会发展与个体发展的矛盾,解决组织世界与生活世界的冲突,从而改善社会状况,继而提升个人的福利和潜力[6]。社会质量理论的核心价值在于强调人的尊严、公民权、民主、社会公平和社会团结。社会质量包含三组要素,分别是制度性要素、条件性要素和规范性要素,这些要素参与社会质量建立和评估的全过程。第一,制度性要素。社会质量中涉及社会人参与社会的过程包括两部分,分别为个人自我实现过程和社会集团对于个人认同形成的过程。这两部分在人的发展过程中相互作用,形成两种重要的紧张关系,并产生制度性要素这一结果以及合格的社会行动者。制度性要素包括个人安全,包含制度法规、社会保障等的制度化;社会认知包含群体中个体之间的相互尊重和信任;社会反应包含群体、组织和系统等共同体的开放性;个人能力包含个体在生理和精神方面所具备的能力。第二,条件性要素。条件性要素是衡量社会质量的指标体系,具体包含四个方面的内容,分别是社会经济保障、社会凝聚、社会融入、社会赋权。社会质量理论并不针对哪一方面展开专项研究,而在于揭示各方面之间的相互关系,并根据这些因素的相互联系从整体上说明对应社会的状况[7]。从国内外关于社会质量的界定看,都在延续整体主义、强调事物的客观性、社会性和外在性;国内早期的研究强调社会整体发展和社会秩序问题。社会经济保障是指人们获取可用来提升个人作为社会人进行互动所必须的物质资源和环境资源的可能性,包含有普惠共享的意义,指向的是社会正义,以抗拒社会给个人造成的风险。社会凝聚指以团结为基础的集体认同,揭示的是基于共享价值和规范基础上的社会关系的本质,考察一个社会的社会关系在何种程度上能保有整体性和维系基本价值规范。社会融入指人们接近那些构成日常生活的多样化制度和社会关系的可能性,人们在何种程度上可以获得来自制度和社会关系的支持。社会赋权,指个人的力量和能力在何种程度上通过社会结构发挥出来,社会关系能在何种程度上提高个人的行动能力[8]。通过增设人们选择的范围,并通过制度或规范的方式提升人们选择的能力,以此提高人们的社会参与度,赋权的用意在于如何使人们在社会关系中提升个人的能力,促进个人的发展[9]。第三,规范性要素。规范性要素是将制度性要素和条件性要素结合起来,以此评价社会质量的必要性与适当性程度,是社会质量最终的价值追求。与社会质量条件性要素各项内容相互对应,社会正义对应社会经济保障,社会团结对应社会凝聚,社会平等对应社会融入,人的尊重对应社会赋权。这三种要素组合成社会质量理论的结构框架,制度性要素对这些因素的外在性进行评估,条件性因素是评估社会质量各项内容的具体指标体系,规范性要素是对上述两种要素联系后所产生结果的综合评判。(二)精准扶贫可视为一项社会创新发展机制。我国实施扶贫政策始于20世纪80年代中期,经过多年的坚持努力,解决了近7亿农村贫困人口的温饱问题,根据“十三五”规划,到2020年我国将要全面建成小康社会。但是我国在2013年以前的扶贫工作是大规模、全覆盖、“大水漫灌”式的扶贫政策和措施,存在贫困人口具体数量和情况不明确、政策针对性不强、扶贫经费和扶贫项目指向不准确等问题。贫困人口数量和贫困发生率一直呈现逐年递减的趋势,现阶段的贫困人口分散分布在偏远落后山村,贫困程度较深。“互联网+”精准扶贫通过对贫困户和贫困村建档立卡、精准识别、分类帮扶、动态管理、精准考核,引导各类扶贫资源优化配置,实现扶贫到村到户,构建精准扶贫工作长效机制。精准扶贫是农村经济体制和社会体制的改革,是不同地域之间、城乡之间和各阶层社会成员之间的资源共享和互助体系,其差别化和个性化的瞄准和帮扶机制体现了党、国家和社会对贫弱地区人群生存与发展权益的社会关怀。反贫困是物质层面的脱贫,也是精神层面的进步和社会质量的提升;应在家庭和社区健康发展、社会和谐路径中推进精准扶贫工作。在保障民生的同时,重视社会发展的方式和路径机制,改善社会关系和增进社会团结。在精准扶贫中,以朝向底层视角,切实关注扶贫开发对象的看法和感受,让贫困户真正参与到扶贫政策的制定中来,让扶贫政策及时回应贫困户的现实需求,实现贫困户抗贫能力的提升。在个别化、差异化帮扶中凝聚社区发展共识乃至社会共识,实现从个体到家庭、从社区到社会的福祉提升。精准扶贫是一场蕴涵社会教育、社会创新、社会动员和社会整合、全民参与的社会建设运动。“扶贫”与“扶德”并重,“保障”与“治理”兼行,在充分发挥精准扶贫社会给付功能的同时,增强其社会规制功能。将精准扶贫从以“输血”和“扶助”为核心的社会体制机制,提升为内含“激励创新创业”“提升贫困人群社会责任意识”“增进社会团结和社会发展”的有益于政府、市场、社区和家庭积极参与,致力于整体社会质量提升的社会创新机制。

三、社会质量视域下精准扶贫的机制和路径创新

精准扶贫是一个新的扶贫理念,在其理念和具体工作开展上还有许多有待完善之处,扶贫工作体现社会公平和资源共享,是社会质量提升的考核标准之一。扶贫是过程,社会质量是成效,基于社会质量提升的维度看待精准扶贫理念和机制,可以从以下四个方面进行创新:(一)创新“瞄准机制”和“扶助机制”,探索个人和家庭脱贫潜能的提升。致贫原因可以归纳为物质贫困(收入水平低、以食物为主要消费结构、人力社会环境各方面的资产匮乏)、能力贫困(就业谋生能力低、维权能力低、悲观情绪多)、知识贫困(受教育程度低、思路和视野窄)和信息贫困(获得媒介知识的途径少和速度慢、难以评估公共政策的社会影响)。人均年收入和诸如“四看法”(“一看房,二看粮,三看劳动力强不强,四看家中有没有读书郎”)、民主评议等贫困户精准识别方法体现了“合情合理”因素,在此基础上,应进一步对贫困户群体的内部结构进行剖析,从多维贫困视角来审视贫困成因,将社会资本和社会参与能力等体现脱贫潜能的指标纳入贫困户的瞄准和帮扶机制中,通过教育扶贫加大对贫困地区人力资源的投资和开发力度,以人的素质提升为核心要务,探索个人和家庭脱贫潜能的提升路径。此外,还应重视地方文化实践中的差异性和特殊性,例如在某些村庄,成年后离开原生家庭生活的女儿和儿子对亲代的赡养和支持力度是有差异的,应加强家庭经济来源构成和经济能力变化的综合追踪调查,细致考察贫困户家庭成员的家庭经济贡献力度,及时调整政策,切实践行“应保尽保”原则。(二)增强家庭和社区的德育功能、社会责任意识以及返贫风险防控意识。首先,在精准扶贫对象的认定和帮扶标准政策的设计中,考虑纳入传统文化的传承、敬老孝老的弘扬、邻里互助等因素,把家德家风建设、社区睦邻友好风俗传承视为扶贫的配套工程予以重视和实施;激活各指标间内在的联系,让经济发展和社会进步相谐调。家庭是社会的细胞,传统文化家庭教育中的家训、家规、家教、家道、家风、家学、家德等表现形式是社会风气、公民道德的精神源头。“家国一体”的儒家伦理思想植根于中国人的血脉之中,在“修身、齐家、治国、平天下”这一递进模式中,家庭是相对稳定的修身平台,“治国”“平天下”是在家庭中修身后的社会实践及能力延伸。成功的家庭和社区教育不仅能塑造优秀的公民个体灵魂、人格特征、意志品格,而且影响全民族的整体精神。一方面,应增加农村教育资源的支持力度,尤其在学校建设和师资配置方面,重视学校在农村文化建设和人口均衡分布中的核心载体作用;另一方面,为贫困户家庭提供家庭和社区教育方面的社会服务,增进德育的培养塑造,以家庭和社区为重要场域提升贫困户的公民精神和社会责任意识。知识和信息的贫困,诸如理财、育儿、医疗、养老以及法律常识的欠缺等都是贫困户难以彻底脱贫的重要因素。一方面,通过增长社会养老金建立隔代抚养中的家庭利益补偿机制,减少农村留守老年人贫困率的发生,提升老年人生活质量,降低家庭贫困的程度。另一方面,应以贫困个人和家庭的知识、技能和信息增长为着力点,有针对性地开展长期的教育和辅助,增强贫困户的“家庭风险防控”意识,以“扶贫”为社会创新的契机,从发展视角控制家庭风险向社会风险的传导。(三)增强家庭和社区的互助保障功能。通过政府扶贫、行业扶贫和社会扶贫的有机结合,及时稳定地加强诸如专业化的农业技术指导、市场信息服务等公共服务方面的支持,变以政府主导的外力扶贫为以资金提供和环境营造为主的社会支持,以发掘内力为主,兼顾效率和公平,提供就业机会,让贫困群众积极主动地参与到扶贫这一经济社会体制建设运动中来。注重激发中青年贫困户的创业热情,进一步创新金融扶贫模式,改善小额信用贷款机制,为其提供方便可及的项目资金支持和专业化的技术指导;建立金融扶贫的信息化机制,引导社会力量为贫困户创业提供资金支持。随着外出务工人员的增多,村庄原有的文化传统和社会网络遭到破坏,社会记忆丧失,社会共识和村庄凝聚力退化,脱贫能力薄弱。在推进农业产业化、农业科技创新、新型农业经营主体培育的过程中,可以充分发挥村落社会互帮互助功能,让中青年中具有创新创业潜力的贫困人口成为“脱贫精英”,并且充分强化“脱贫精英”的榜样示范力量和其在乡村社区建设中的骨干作用。重视乡村经济组织的利益联结和带动作用,让农业生产合作社和家庭农场等新型农业经营主体成为承接国家扶贫资源和整合乡村地域、人口和文化要素,助益社区营造的重要载体,为留守村民提供现代农业知识普及教育服务,开展淘宝电商等就业技能培训,创造就近就业机会,增强家庭和社区的经济安全和育儿养老功能,探索贫困的市场化和社会化治理机制。(四)重视贫困户对扶贫服务质量的监督反馈,提升贫困户的公平感、获得感和亲社会意识。古今中外,腐败与“贫穷陷阱”相伴而行,有效遏制腐败是保障相关政策措施“精准落地”和提高精准扶贫机制运行效率的关键性因素。一方面,明确政府、市场和社会组织在精准扶贫格局中的职能分工和角色定位。政府应优化市场和社会组织参与扶贫的社会空间,充分激发社会力量参与扶贫的活力、动力和潜力。通过政府及群团组织内部结构的治理,规范职能部门的行为,减少腐败存量和遏制腐败增量,为扶贫资源的合理输送和配置提供稳定可靠的体制保障。另一方面,监督机制的设计应注重赋予贫困户对扶贫服务提供者的监督权力和增强社会组织等第三方的监督能力,让利益受损者可以及时顺畅地表达和维护其权益诉求。通过开展合乎情理、贴近贫困人口生活的精准扶贫宣传教育工作,让其真正理解国家开展精准扶贫的社会意义,了解扶贫服务的申报程序和退出机制,树立正确的参与意识和维权意识,避免精准扶贫因“工具化”而偏离政策设计初衷。贫困户对合理、公平和效率等原则的认识受社区传统习俗、乡规民约、文化价值观念和村民集体对政府所倡导的扶贫开发目标的认识的影响。可以从乡村社区守望相助的传统中挖掘出互助、合作、参与、协商的民主机制,并将之融入到扶贫政策的设计中,以精准扶贫为平台,提升贫困人口的社会参与意识和能力,增强贫困户的公平感、获得感和亲社会意识,构建政府与贫困民众互信互助双向互动的社会良性运行机制。四、结语精准扶贫是针对扶贫攻坚阶段和全面建成小康社会采取的扶贫政策,也是提升社会质量的政策之一。社会质量是对社会发展程度和总体质量进行评估的指标体系,精准扶贫是提高社会质量的手段。基于社会质量提升目标,精准扶贫可从以下几个方面着手:首先,以贫困地区的个人发展带动扶贫工作。社会质量理论的条件要素中提到社会经济保障,指出人们必须有机会获得社会经济保障——不管来自就业还是来自社会保障——以便使自己免于贫困和其他形式的物质剥削[10]。2013年以前为粗放型扶贫方式,面对当时贫困发生率极高的社会现状,实行“大水漫灌”、大范围覆盖,并强调扶贫的公平性,扶贫总体成效显著,贫困人口和贫困发生率都有明显降低。但是到了粗放型扶贫后期,贫困人口和贫困发生率的下降率却呈现下降趋势。我国扶贫工作的开展至今已有近40年,扶贫资金在投入总量上已不是制约扶贫成效的关键问题,另外一个可能免于贫困和物质剥削的主要因素是就业。精准扶贫实行“输血”与“造血”同行的帮扶政策,注重提升人的社会意识和社会责任,注重社会人的发展。解决贫困地区的就业问题,提高贫困人口的就业率,为贫困人口参与社会提供社会保障和就业支持,使贫困地区的人们作为社会人实现全面的发展。变“输血”扶贫为“造血”扶贫,变自上而下的扶贫救助为自下而上的自我帮扶。在解决贫困问题的同时实现个人能力的发挥,以此提升社会质量。其次,以群体发展促进扶贫。贫困地区具有严重的资源匮乏情况,包括物质资源、人力资源和社会资源,资源的匮乏严重影响贫困地区社会和人的发展。我国是一个有着传统美德的国家,包含“孝”“善”“德”,群体间强调团结与互助,社会质量理论中社会凝聚也以社会团结为主体,尽可能地减少社会排斥。精准扶贫一改“大水漫灌”、大范围覆盖式为“滴灌式”,对贫困地区以社区(村)和家庭为扶贫口径实施“扶贫”与“扶德”并重、“保障”与“治理”兼顾的扶贫政策。提倡社会凝聚,利用社会团结、互帮互助、资源共享等传统美德,解决贫困地区自身的人力资源和社会资源困境,以此改善贫困地区资源匮乏的问题。最后,提高贫困地区人们的社会参与,全面解决贫困问题。武川正吾指出:“再分配之所以能够成立,是因为转移方和被转移方同属于一个共同体,互助被认为是共同体成员的义务。这种资源转移之所以被认为是正当的乃是因为提供资源的主体与接受资源的主体均是同一共同体的正式成员,而同一共同体的成员之间必须相互援助。如果我们将团结定义为基于共同的利害关系或理念的共同行为,那么再分配的各种制度的前提就是团结这一价值。”[11]贫困问题不单指社会经济问题,还包括物质、精神、文化等各个方面,解决贫困也不能仅仅依靠经济物质救助,需要提高贫困地区人们的社会参与度,究其原因在于人不是原子化的“经济人”,人在本质上是以社会人的形式存在。社会质量关注人们能够在多大程度上参与其所在共同体的社会与经济生活,并且这种生活是否能够提升其福利和潜能[4]6-7。贫困地区普遍存在严重的资源匮乏,包括物质资源、人力资源和社会资源,影响贫困地区社会质量的提升。在实施精准扶贫过程中,应以人的发展为核心,通过地区产业发展,走城乡资源互补和乡村内源式发展道路,增强村落文化自信、文化自觉和文化传承,在家庭和社区层面弘扬“孝”“善”“德”,在实践中构建“扶贫”与“扶德”并重、“保障”与“治理”兼顾的扶贫政策体系,通过致力于社会质量的提升走可持续脱贫发展道路。

作者:陈 静 赵新光 韩雨新 单位:华北电力大学

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