政府收支分类革新执行后的探讨

2007年,我国全面实施政府收支分类改革,它是建国以来我国财政分类统计体系最为重大的一次调整,也是继1994年分税制改革、2000年部门预算改革以来我国财政管理制度的又一次重大变革。然而,任何一项改革都不可能是一蹴而就的,如今该改革的实际操作中仍然存在一些问题。

一、政府收支分类改革的主要内容及其作用

政府收支分类就是对政府收入和支出进行类别和层次划分,以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。

1.政府收支分类改革的主要内容

(1)对政府收入进行统一分类

首先,按照科学标准和国际通行做法对收入的分类,将政府收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移收入等,在体系上做了调整。

其次,在原来一般预算收入、政府性基金预算收入、债务预算收入的基础上,将预算外收入和社会保险基金收入纳入了政府收支分类范畴,并形成了统一编码,扩大了收入的范围。

最后,新的收入分类可以清晰地反映政府各项收入的具体来源,科目层次更加细化。

(2)建立新的政府支出功能分类体系

新的支出功能分类不再按经费性质设置科目,而是按政府的职能和活动设置科目,政府各项支出究竟用到了什么地方,可以直接从科目上看出来。而之前的支出把预算支出分为基建费、行政费、事业费等,总体上是按经费性质分类的,政府的各项支出从科目上看不出究竟用到了什么地方。

新的支出功能分类设置类、款、项三级。类级科目反映政府的某一项职能,款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面工作,项级科目反映某一方面工作的具体支出。

(3)建立新型的支出经济分类体系

新的支出经济分类设置类、款两级,对原来的支出目级科目作了扩充和完善。改革完全后,即可以通过财政信息管理系统,清楚地说明任何一项财政收支是怎么来的,做了什么事,谁做的,怎么做的,为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。

2.政府收支分类改革的作用

政府收支分类改革有助于建立一套包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的完整的规范的政府收支分类体系,对于现阶段我国经济发展来说是影响深远,意义重大。

(1)有利于强化财政监督

新的支出功能分类和支出经济分类可清晰反映政府各项职能活动以及各项支出的具体用途,能够有效解决原支出预算“外行看不懂、内行说不清”的问题,将使政府预算更加透明、预算监督更加有力。

(2)有利于进一步优化收支结构

新的科目体系包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分,并与财政信息管理系统相配合,可以清晰反映政府收支总量与结构,全面、实时监控整个财政运行过程,使财政实施宏观调控、优化资源配置的能力显著增强。

二、政府收支分类改革存在的问题

尽管新的收支体系对我国的经济发展有着重大的意义,但是在改革进程中,我们必定会遇到不少的问题和困难。

1.科目体系的设立还不是很完善

现行的科目体系虽然整体上还是比较完整的,但是有些内容还不是很完善。有些科目可以统一。如“农林水事务”类下,“农业”款按活动设置了“农业事业机构”项级科目,“林业”款设置了“林业事业机构”项级科目,但是“水利”款下的项级科目却没有设置“水利事业机构”项级科目。有些科目可以撤销。如科学技术支出,实际工作中都分布在教育、农业、文化等几个部门,没有必要单设该科目。

2.会计软件使用的不一致增加了会计工作的难度

在日常工作中,一般单位日常财务核算、部门预算、部门决算等分别使用的是不同软件公司的软件,例如,一般单位日常财务核算使用的是“用友U8行政事业专版”软件,部门预算使用的是“e财政部门预算管理系统”软件,部门决算使用的是“久其软件”,有的部门使用的是“金蝶财务软件”等,这些差异使得工作中的难度增加不少,尤其是在自动输完出报表以及统一出预算执行分析表的时候,如果是同一软件公司,输完凭证可以自动出报表,在财务分析软件输入每月的预算数,就可以出预算执行分析表。

3.难以准确地反映地方财力,地方政府收支科目设置的自主权依然较小

新科目中增加的返还性收入、财力性转移支付收入、专项转移支付收入等项目,很难清晰反映。由于转移支付额一般是集中在下半年,四季度转移支付额要占到全年的一半左右,时间上的紧迫使年末许多项目资金不能及时拨付到位,只能推延到下年,使得结转下年收入增大。上解支出数同样要到年底才能确定。两个因素叠加,造成上级的转移性支付净量难以准确估量,无法将上级政府的专项转移支付总量准确编入下年预算有关功能科目。

同时,随着改革深入,应逐步扩大地方的科目设置自主权。如果缺乏科目设置自主权,会导致地方大量独特的公共服务无法被准确估量,减少了政府透明度,为公共支出绩效评价带来障碍。

4.部门决算报表(科目)与部门预算报表(科目)有出入

部门预算有政府采购预算表、增量资产表、存量资产情况表,而这些表在部门决算表中都没有设置。另外,预算报表科目与决算报表科目也有不同,预算报表支出按“基本支出”、“项目支出”编制,决算报表支出按“行政事业类收入”编制。预算报表收入预算按“预算拨款”下的“一般预算”编制,决算报表收入预算按“行政事业单位收入”编制。口径上面的差异,造成了预、决算数据源头的不衔接。

三、完善政府收支分类改革体制的政策建议

1.进一步加强部门预算管理

部门预算改革是政府收支分类改革的基础,而政府收支分类改革又有助于实现收入预算编制的系统化,有利于加强对事业单位非税收入的管理,它们之间相辅相成。只有在编制部门预算时就紧紧围绕新的收支体系,才能从根本上保证政府收支分类改革的深入进行。逐步将条件成熟的行政事业性收费全部纳入预算管理,维护预算完整性,部门支出实行预算制,各项非税收入要严格实行“收支两条线”管理,部门和单位所有收入和支出全部纳入部门预算统筹安排。要及时对现行制度进行清理,及时修改行政单位的财务制度、会计制度。协调预算报表科目和决算报表科目的一致性,统一部门预算和决算的指标,这样也便于对比分析,为日后统一财务软件做好准备,也可以极大地减轻财务人员的负担。

2.考虑将权责发生制引入政府预算和会计管理

收付实现制以资金实际收到和付出行为期间,来考核支出绩效,这就可能发生承担了还款责任,却未享有支出成果,或产生了支出成果,却没承担还款义务等情况,使得绩效考核结果失真,对被考核人、部门不公平。权责发生制强调特定预算和会计期间内的权益与责任,因而对准确核定政府实际运作成本、真实反映政府资产负债情况,对合理评价政府部门的绩效、防止出现责任和效果不匹配现象等,都具有十分重要的意义,因此,应该尽快实现由收付实现制向权责发生制的转变。

3.根据政府收支分类改革情况,删除有关项目类型划分内容

原办法将项目划分为基本建设类项目、行政事业类项目和其他类项目三种类型,主要是从经费开支渠道来确定的。即基本建设类项目是用基本建设资金安排的项目,行政事业类项目是用行政事业费开支的项目,其他类项目是用科技三项费、农业综合开发、政策性补贴、对外援助、支援不发达地区支出等资金安排的项目。由于政府收支分类改革科目的变动,已不适用再按科目即经费来源来划分项目类型,因此,删除了原办法第五条中有关项目类型划分内容。同时,为了对项目支出作出准确定义,将项目支出相应调整为“包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务、大型修缮、大型会议等项目支出。

4.加强财务人员培训和软件开发

随着改革的不断进行,应进一步加大所有需要对财务数据使用人员的培训力度,使其了解政府收支分类改革的基本内涵,熟悉收入分类及支出的功能分类和经济分类的基本思想,加强对新的科目体系的学习和应用,使人们从直观上对新科目下的辅助科目的使用产生一种认同,并尽快对新科目体系的使用形成一种惯性。

另外,应加强软件开发商对新的收支分类科目体系的账务系统进一步完善,应统一软件,统一建立基础数据库,实现财政主体业务软件“一站式管理”和“一户式服务”,实现同一的财务数据库,提高信息工程的一体化程度。同时要积极推进财、税、库、部门网络建设,规范和强化管理,确保新的政府收支分类能够全面、准确、及时地反映政府收支活动。建议决算报表软件中,增加当年预算数据导入,即分别按照功能分类和经济分类导入部门预算数,这样便于分析对比。

按照社会主义市场经济体制的发展要求,建立一套规范的政府收支分类体系,对建立民主、高效的预算管理制度,扩大公民民主参与预算过程,保证人民依法实现民主决策、民主管理和民主监督政府预算的权利,推进社会主义政治文明和政治民主建设,都具有重大意义。但改革中仍然会出现许多问题,只有解决好才能更好地促进经济的发展。