西方养老金管理进展争议与启发

摘要：智利养老金改革已经经历了26年，作为较早进行私营化的养老金制度，曾经一度受到肯定和推崇。目前第一批进入这些养老金计划的受益人已经进入支付阶段，但是产生了一些引起争议的问题，引起一定范围内的关注。本文考察智利养老金目前的状况，以及对该体系的一些争议和观点，为我国养老金体制改革，特别是企业年金市场发展提供借鉴。

关键词：养老金；智利；改革

智利养老金改革已经经历了26年，作为较早进行私营化的养老金制度，曾经一度受到肯定和推崇。目前第一批进入这些养老金计划的受益人已经进入支付阶段，但是产生了一些引起争议的问题，引起一定范围内的关注。本文考察智利养老金目前的状况，以及对该体系的一些争议和观点，为我国养老金体制改革，特别是企业年金市场发展提供借鉴。

一、智利养老金改革的回顾

智利于1924年建立包括疾病、养老和伤残保险在内的职工保险金制度，对私营企业和公营部门全体职工提供社会保障，1952年正式采用现收现付模式，即由政府建立的社会保障机构按职工工资的一定比例收缴保险费，然后统筹支付保险金。这套体系在一段时期运作后，暴露出逃避缴费现象严重、支付负担沉重、管理费用高和财政补贴成本大等弊端。

1980年，智利建立了以个人资本化为基础、由私人营利机构管理、以国内劳动者为对象的新养老金制度。该制度的特征主要体现在：（1）实行个人账户积累模式，每个投保员工把每月工资收入的10%存入个人资本积累账户，同时投入投资运营，缴费资金和投资收益逐月积累；（2）由盈利性私营机构管理，养老金由民营的养老金管理机构（AFPs）负责管理和运营，AFPs需要维持一定数量的投保人和相对应的资本金（最低限额约为12万美元），并从自有资金中提取养老基金1%的法定准备金，与养老基金捆在一起从事经营。投保人向管理公司缴纳约为工资3%的管理费用，其中管理公司用约占工资0.7%的部分为投保人向保险公司购买伤残保险，其余部分在弥补营运成本后即为管理公司的利润；（3）政府对管理公司进行严格监管，成立养老金管理公司总监署（SAFP）来管理各公司的运营状况，同时政府规定了养老基金投资的限额，即用于购买政府债券的上限是45%，企业债券和股票的上限是40%。此外SAFP还会同银行与非银行金融机构总监署、证监委等机构设立风险鉴定委员会（RRC），由其按月各种金融工具的风险评级，只允许养老金基金购买风险等级低的金融商品。

这套体制的改革和推广促成了智利养老金市场初期的迅速发展。从1981年到1995年间，全国养老基金的平均回报率扣除通胀因素后达到13.3%，养老基金从1981年的3亿美元发展到1995年的256亿美元，占全国当年GDP的40%之多。AFPs之间的激烈竞争也使得其管理效率提高，管理成本得到控制，创造了较高的利润，在最初的14年间，平均利润超过13%，1995年上半年，AFPs盈利0.46亿美元，平均利润超过14%。养老金市场的发展也大幅提高了储蓄率，由1981年的15%上升到改革后得25%，养老金增加是一个重要因素，养老基金的增加占智利国内生产总值中用于储蓄部分的30%左右，高储蓄率推动了经济迅速发展，扩大了资本市场的规模和加快了投融资工具的创新，从而使智利成为近年来拉丁美洲经济增长最快的国家。

总之，在智利养老金改革的初期，在由政府经营的养老金制度改为由私人经营管理的、社会性的养老金储蓄账户制度过程中取得了较好的成效，受到广泛的肯定。

二、智利养老金改革的进展和争论

智利养老金体系在最初运行的阶段显示出良好的活力，但是在最近一段时期，随着第一批改革后参与养老金体系的员工开始领取养老金，人们发现并没有获得预想的效果，一些原先生活舒适的员工却陷入了困境。据智利政府测算，目前65岁以上的退休员工中仍有17%多的员工因为没有足够的养老金而还在工作。《纽约时报》认为，在智利养老金私营化之后的25年运作，多数员工无法获得AFP所承诺的收益支付，由于高昂的管理费用等其他因素，甚至其退休后的替代率不及旧的养老金体系；很多低收入的员工的缴费水平甚至无法使其保证每月140美元的最低收入；其他的包括地下经济参与者、自雇佣者以及季节性雇佣者，仍被排除在养老金体系之外；政府则需要继续投入大量的财力来弥补养老积累不足而产生的缺口。这一现象引起了很多的争议，包括对智利养老金体系的批评，如在可选性国家经济研究中心（CenterforAlternativeNationalEconomicStudies，CENDA）2004年1月的报告指出，经过四分之一世纪的实验，结果很令人失望，“系统完全没有发挥作用”，似乎“每一个人”——包括政府、AFP管理人、商业联合会（tradeunion）、智囊库（think-tank），甚至是世界银行在内——都认为这套改革完全失败了。至少一半的雇员目前无法获得原先来政府承诺的110美元/月的保障资金，尽管AFP的投资率获得了平均10%的高回报率，但在600万的雇员中仍有330万无法获得承诺的养老保障。一度被认为是相当成功的养老金改革出现如此危机，自然受到来自各界的关注和批评。

目前对智利养老金改革的指责和批评主要集中在：

1．覆盖率过低，缴费动力不足。这是被认为智利养老金改革最重要的弊端。CENDA报告认为最重要的原因是雇员缴费不足，很多低收入雇员甚至低报自己的收入以逃避交费，大部分参与者甚至平均一年只有两、三个月缴费。在1973年时，旧的政府保障计划达到了77.7%的覆盖率，而现在政府的计划（包括政府官员和军队）加上私营养老金计划总共才到60%的覆盖率。SalvadorValdés-Prieto（2001）在考察了智利社会保障体系1990-2001的覆盖率之后，认为政府的政策很大程度上决定了覆盖率，其中关键性的因素包括最低工资水平、养老金管理机构的管理费水平、经济增长水平和医疗补助水平。事实上，造成智利养老金覆盖率较低的重要原因在于劳动力分布不均和收入水平差距，使得在养老金计划上也出现较为明显的差距。例如在圣地亚哥，一些员工通过私营的养老金体系获得较好的保障，但是由于智利的人力资源分散特征，在离圣地亚哥不远的郊区城市Independencia，很多员工是自雇员或者频繁从一个工作更换到另一工作，他们往往薪水仅维持生存需要，他们无法支付养老金的最低缴费限额136美元（79000比索）/月，这一部分缺口仍需要政府来弥补。经过SPFA的测算，如果按照这样缺乏持续缴费监管的情况发展，将会有一半的雇员在30年后退休时无法获得足够的养老金。世界银行经济顾问Gill（2004）也指出，对于很多智利员工来说，特别是对于一些低收入员工，养老金体系过于昂贵，缴费率、管理费率和保险费率都相当高昂，从而使一部分低收入家庭将资金投入到房产、教育等领域，从而使得覆盖率并没有获得实质提高。因而，智利养老金体系改革的设计者Pinera认为“是否强制雇员缴费是一个开放的问题”，只要智利政府对劳工制度进行更好的改革，实现更为稳定的雇员制度，则这套体系完全可以更好运作。

2．AFPs管理效率降低，盈利状况异常，损害了养老金持有人利益。在改革初期，AFPs的运营与管理受到了一定的肯定，在私人管理公司相互竞争制约下，基金的管理成本和管理公司收取的管理费用降低都很快。在1981年开始时投保人缴纳给管理公司的管理费占工资的8%，到1995年左右已降为工资的3%左右，其中经营的好、有竞争力的公司已降到工资的2.8%。其中最大的养老金管理公司Provida以中低收入职工为主要服务对象，拥有150万投保人，管理养老基金48亿美元，在1994年该公司每月用于每个投保人的行政管理开支为1300比索，约合3.5美元。但是经过近十年的运行，智利AFPs发展出现了一些混乱的局面，效率降低，特别是不合理的管理费用提取导致异常的盈利状况，使得这一行业呈现恶性竞争，严重损害了养老金持有人利益。联邦发展基金（UNDP）在2002年5月的报告指出，AFPs过高的费用导致养老金体系成本高到不可思议，其每年的管理费用高达5亿美元，在1981到2000年间，总共达到62亿美元，而据SAFP估计，在2002年3月，管理费率高达25%-32%。SAFP同一份报告中指出，AFPs的盈利在2001达到了33.8%，在2002甚至高达50.1%，并且是在该年度经济呈现萧条的情况下。最大的管理基金盈利达到209.8%，以至于智利法律专家JuanGumucio描述AFP管理机构的盈利状况“比生意还挣钱”。CENDA总结认为，智利的养老金改革体系是其历史上最为受到严格保护而获取大量垄断利润的体系。显然，在养老金管理机构巨大的盈利下，受到损害的是养老金基金。过高的管理费用已经使大部分资金归入管理人，而持有人则忍受低替代率的威胁，根据智利规定，在不能达到一定替代率情况下需要由政府补足缺口，从而管理人的巨额盈利本质上又来源于政府的财政支出，2001年政府所有社会支出中的41.5%就用于弥补私人养老金缺口。所以CynthiaR.Rush（2004）称智利的养老金体制甚至被认为是广义安然体制，政府在设计体制时就给机构获利留下巨大空间。

3．投资分布不合理，留下风险隐患。养老基金资产的不合理分布给未来收益留下了风险隐患。Gill（2005）在考察拉美养老金改革过程中就指出，包括智利在内的拉美国家都存在投资分布不合理的弊端，过多的资产投资与政府债券，从长期来看，这种缺少投资分散的做法将会将风险暴露在政府的金融危机之下。以阿根廷为例，在1994年，阿根廷养老基金份额的50%投资于国债，这一比例最高甚至超过70%，当2001年阿根廷债务危机的时候，养老金自然受到很大影响，偿付严重不足。而在智利，目前33%的AFPs基金，总额约为36亿元都投资与政府债券，这在目前美元走势不明、全球金融市场变化迅速的情况下留有风险隐患。成熟的养老金投资模式需要管理人合理的分布资产，不仅配置不同类别的资产，还需要配置国内资产和国外资产。

当然智利养老金体制的改革也不完全是弊端层现，20多年的改革也获得一些值得肯定的经验。

RodrigoAcuñaR.和AugustoIglesiasP.（2001）认为旧的智利养老金危机在于混乱的管理和政策制定的不善，而非媒体所描述的人口老龄化趋势。在进行私营化改革后，智利养老金改革重要经验在于个人账户的基金管理、私营机构的管理和竞争、个人对资产分布的选择权和在个人储蓄与养老金管理上的合理结构设计四个方面。事实上，保持独立的账户管理一直是被广泛认可的重要经验，在独立账户下员工自我管理基金，自主性较大，养老资金的风险不再依靠政府，员工自我决定投资的风险、收益，以及投资决策。管理公司破产后，一般不影响投保人的利益，管理公司宣布破产时，总监署任命一位代表把基金转移出去，投保人的个人账户可由自己选择转向别的管理公司。SAFP也认为解决目前智利养老金弊端的较好优势是，由于采取独立账户，风险传递被隔断而不会引起系统性风险，对目前困境的改进相对比较容易。

另外，智利政府在养老金改革过渡的方式和时机选择上也受到肯定，由于建立在持续积累的财政盈余和低税率上，较好地为养老金改革提供了支持。与此对应的布什总统想通过吸收智利养老金制度改革的优点来改革美国的养老金制度，但是目前的困境引起了一些争议，在持续财政赤字情况下贸然进行改革，试错的成本将会更大。

目前，对智利养老金改革及今后走向的争论还没有取得统一的认识，但基本上可以分为两个大致方向，一是采取更为严格的监管措施，特别是价格监管和投资策略的监管，二是继续推进更为自由化的运营制度，给予员工更为自由的选择权和AFPs更为自由的运营环境。世界银行（WorldBank）则指出，下一步的改革应该关注以下三个方面，即确保营利性私人机构管理的效率提高和资产分布合理、继续通过提高缴费来扩大覆盖率和对穷困老年员工给与更多关注，避免他们陷入更为艰难的境地。

三、智利养老金改革历程对我国的启示

我国养老金制度目前正处于改革和发展的机遇中，特别是企业年金制度的推出，完善了养老保险体制，为员工提供更多合适的选择和保障退休后的生活水准不至下降过多。分析智利20年多的养老金改革，将对我国养老金制度建设和发展提供众多启示。

1．提高覆盖率，完善税收等鼓励政策，增强缴费动力。智利养老金在支付阶段的危机直接来源于缴费不足，这与其员工工资收入差距大、劳工制度不完善等因素有关。我国目前正在逐步建立多层次的养老体制，其中社会基本养老保险目的就是建立覆盖全社会的强制性养老保险。正在逐步开展的企业年金制度作为补充性的养老保险，如果想要取得预期的效果，同样需要提高覆盖率，增强缴费动力，才能在退休制度阶段显示其优越性。目前影响企业年金建立的最大障碍是税收激励政策，缺乏税收激励将会大大降低企业年金的覆盖比率。我国目前对企业年金的税收政策还没有明确规定，主要原因在于要在放弃一部分财政收入与鼓励企业发展年金之间作出选择。事实上，政府采取税收优惠措施而损失的财政收入成本并不如想象的那么大，据刘云龙（2004）通过计量模型来测算针对企业和职工供款采取上限为4%的税惠政策所产生的税收损失，结果显示税收损失为当年（即1999年）税收总收入的1%。在这个问题上，何平（2004）曾估算，假定从2003年起，我国基本养老保险参保企业普遍建立起企业年金制度，企业年金积累在未来20年平均增长速度为29%，总积累额就将达到4.75万亿元。国家在缴费和投资回报两个环节免税，累计减税总额在2020年将达到9480亿元。这表明，国家每减少1元税收，可使企业年金增加5元的积累。因此，抓紧研究推出普遍的税收优惠政策将是激励企业和员工参加企业年金制度，提高覆盖比率，实现企业年金保障效果的重要前提。

2．坚持独立账户管理，维护账户的安全性，规范管理制度，保障受益人利益。智利养老金改革的经验显示，坚持独立账户管理不仅为员工自我管理帐户受益、风险提供了条件，也为整个体制的运行降低了试错成本。目前我国企业年金制度的设计很好的考虑了这一点，强制规定采取个人账户管理模式，员工与企业共同为账户缴费，采取资金积累方式，并采用账户管理人、投资管理人和资金托管人分开运营方式。这一措施能为将来一旦出现系统性风险留有员工利益保护屏障，切断系统性风险传递渠道，最大限度保证员工利益不受损害。在企业年金实际开展中，需要对独立性尤为关注，特别是对采取综合经营的机构或者集团，确保不存在合谋或者其他共同侵害年金资产的行为。另外，明确执行“受托人提取的管理费不高于受托管理企业年金基金财产净值的0.2%；账户管理人的管理费按每户每月不超过5元人民币的限额；托管人提取的托管费不高于托管企业年金基金财产净值的0.2%”的规定，形成参与主体有序竞争的局面。

3．充分注重市场开发，针对劳动力状况形成多层次企业年金市场格局。我国企业年金制度设计非常灵活，兼顾了各种企业特征，包括大型国有企业、中小企业、合资企业、外资企业等都可以相应建立企业年金制度，既可以采用理事会模式，也可以采用专业的法人受托机构，这些都为形成多层次企业年金市场格局提供了便利条件。在市场发展初期，由于先期投入较大，众多机构都将重点放在大型国有企业上，容易形成规模效应，管理收益较高。但我国企业年金竞争平台极为宽泛，创新是唯一的获利来源，在客户资源开发上，吸取智利模式的经验，将眼光都关注与各层次的员工状况，积极开发包括中小企业、三资企业、外商独资企业在内的各类客户，既能为运营机构建立客户资源优势，取得竞争优势地位，又能在企业年金市场运行中推进覆盖比率的提高，促进市场健康发展。

4．建立合适的资产配置，分散风险。目前我国金融市场发展正面临深刻的改革，努力发展各类金融产品和工具为养老金分散风险、合理配置资产提供了外部客观条件。我国可供选择的投资工具主要是股票、债券、货币类资产和证券投资基金，并且在《试行办法》中也规定了相应的投资比例。今后的发展是根据市场状况进一步拓展投资范围，可以考虑投资产业资产、海外投资资产、衍生工具等，既能提供风险对冲手段，又能扩大配置范围，最终目的是分散风险，化解局部市场动荡带来的资产风险损失。

四、总结

通过考察智利养老金改革的进展和各界对其评论，可以发现：智利养老金改革在经过20多年的运营后取得了一定的进展，建立起有利于员工的基本框架。但是，在近几年的改革中出现了覆盖率降低，员工缴费不足；管理机构竞争恶化，管理费用提取混乱；资产分布不合理，容易留有风险隐患等弊端。针对这些弊端，智利养老金体制还需要进一步完善。

我国企业年金制度正在逐步建立和发展，借鉴智利养老金体系改革的利弊得失，需要注意提高覆盖比率，及早建立税收优惠措施来增强缴费动力；坚持独立账户管理，隔断风险传递，规范竞争制度；开发多层次的企业客户资源，提高企业年金覆盖面；建立和使得资产配置，分散风险。

参考文献

1．SalvadorValdés-Prieto，“SocialSecurityCoverageinChile,1990-2001”，BackgroundPaperForReginalStudyOnSocialSecurityReform，NO.30495

2．“Chile''''sRetireesFindShortfallInPrivatePlan”,“NewYorkTimes”,January27,2005

3．RodrigoAcuñaR.andAugustoIglesiasP.,”Chile’sPensionReformAfter20Years”,SocialProtectionDiscussionPaperSeries,No.0129,December2001

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5．WorldBankNews,”PensionReforminLatinAmerica”,January27,2005

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9．《企业年金基金管理试行办法》，2004年5月1日起施行