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地方政府债务成因及预防透析

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我国法律中早有明文规定地方政府不能举债。如《中华人民共和国预算法》第二十条:地方各级政府预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字;第二十八条:除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。但是目前地方政府举债在我国乃至世界各地都已成为了一个普遍的现象。虽然法律上不允许地方政府直接发行债券,但地方政府举债在实际中却也普遍存在,而最后当地方政府失去承担债务能力后。最后买单的往往就是中央政府。那么如何加强地方政府债券的管理,防止风险出现就成为一个研究的焦点问题。

一、政府债务的情况分析

债务的来源可分为:由财政部门作为市级政府债权债务代表人或担保人、反担保人举借的政府债务包括外债和内债两部分,外债包括世行贷款、亚行贷款和外国政府贷款,内债包括国债转贷资金、国家开发银行贷款和其他商业银行贷款等。从债务期限结构来看,上述债务大多为长期债务。即转贷期为10年以上。从债务偿还构成来看,主要分为:债务本金、债务利息、承诺费、滞纳金或罚息。

二、地方政府债务风险的成因

地方政府债务风险是指地方政府所承担的债务而无能力按期偿还本付息的可能性以及相应产生的后果,导致政府财政不能正常运转。拖欠干部教师工资和职工养老金,以及无力进行公用事业投入等。造成地方政府债务风险主要有以下原因:

(一)地方政府举措超过了地方经济和财政承受能力

地方政府举债与个人、企业的借债一样,借债规模必须控制在其经济承受范围之内,即政府债务规模必须与当时经济发展水平、财政支出和财政收入水平相匹配,也就是说债务依存度(当年债务收入/当年财政支出)、偿债率(当年还本付息额,当年财政收入)、债务负担率(当年债务余额,当年GDP)这三个指标要适度。否则,就会加剧财政困境,从而导致政府债务风险。

(二)举债项目各环节管理不到位。增加了财政支出负担

一方面地方政府在项目立项前往往关注的是项目要不要上。没有做到全面的投资估算,实际支付时超概算情况严重,特别是一些项目要求地方配套,这样就加重了地方财政负担;另一方面建设单位在建设过程中任意扩大投资规模,提高建设标准。变更、增加计划外工程,导致整个工程超规模、超概算、超标准,同样也加重了财政负担。另外,还有一部分项目没有引入竞争机制,部分设备未实行政府采购,由上面直接提供,不仅实际造价高,而且还有一些设备根本无法使用,无形中增加了建设成本。

(三)举债项目没达到预期经济效益。导致政府债务拖欠

地方政府举债除一部分用于公益性项目外,还有一部分用于竞争性项目。用于竞争性项目的部分必须由使用单位来归还。如果使用单位所建的项目达不到预期的经济效益,就会导致债务被拖欠,最终由政府财政兜底还款,使用单位的债务风险就转化为财政风险。

三、政府债务风险防范对策

从以上分析可以看出,各级政府有必要采取有效措施防范政府债务风险。笔者认为,应当进一步强化政府债务管理,从体制上理顺管理机制,从源头上控制债务规模,从制度上规范各项工作,以达到缓解财政压力、化解债务风险的目的。

(一)从理顺机制入手,建立以风险管理为核心的政府债务管理体制

为解决目前政府债务多头管理、各自为政、项目确立与债务资金使用和偿还相脱节的问题,财政、发改委、银行及项目实施部门应进一步明确职责、理顺关系、加强协调,规范项目申报和资金使用程序。以风险管理为核心。将政府债务的借款规模与结构、使用投向、借款的资金配套、本息偿还、借款的日常财务管理等纳入政府财政债务控制体系中,实行集中统一管理。

(二)从制度建设入手,加强财政部门在债务管理中的地位和作用

作为政府债务统一管理部门,财政部门应当从加强制度建设人手,强化对贷款的借用还,进行全过程管理,尽快出台符合实际情况的债务管理办法,逐步建立健全包括贷款评审制度、还贷准备金制度、风险管理制度、监测预警体系、检查制度和评价制度在内的政府债务管理制度,真正实现“借用还”与“权责利”的统一。

(三)推行财务预算管理,实施财务信息实时控制

全面预算管理包括利润预算、投资预算和资金预算管理三大内容。企业应以目标利润为前提,以现金流为核心。以成本、费用目标的确定与控制为主线。建立科学合理的全面预算、编制、控制、分析、考核体系;将目标按月,按地区、部门、产品等进行分解,并将其嵌入ERP系统的控制器中。通过目标的数字化,来实现管理的数字化。执行过程中对企业资金收支和成本费用实施动态监控,改变事后靠制度和检查进行控制的软控制方式,实施会计实时控制。

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