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政府经济职能转变研究论文

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摘要:政府是一个国家和社会的代理机构,被委托对公共事务进行管理。在经济全球化和我国改革开放的背景下,辽宁的经济体制正发生着前所未有的深刻变化,而政府经济职能转变和管理模式的创新是辽宁经济成功转型和振兴与发展的关键。本文在理论分析的基础上,结合对辽宁各级政府机构改革和经济职能转变的研究,提出了正确界定政府经济职能的建议和制度创新策略。

关键词:经济全球化;市场经济;政府经济职能;制度创新

任何一个经济社会的良性运转都需要政府部门的适当介入、市场机制的自发运转以及非政府组织的大力支持,而不仅仅由政府去主导。然而,对政府经济职能进行正确定位是可以弥补“市场失灵”和纠正“政府失效”的。因此,政府的经济职能能否在市场经济进程中成功转变是国家经济和区域经济能否实现振兴与发展的关键。本文在理论分析的基础上,结合对辽宁各级政府机构改革和经济职能转变的研究,提出了正确界定政府经济职能的操作性建议和制度创新策略。

一、市场经济中的政府职能

各国的经验表明,政府在现代市场经济中具有双重身份。首先它是一个社会的经济管理者,在市场经济中充当“裁判员”的角色,同时承担着干预和调节经济的任务;其次它又作为市场主体,直接参与经济的运行,对市场的供给和需求有着十分重要的影响。由于政府是国家机器最主要的组成部分,政府的职能就是国家职能的具体化。政府这种特殊的身份决定了它的职能不可忽视。

一般来说,政府职能包括了政治职能、经济职能、文化职能、社会职能等[1]。政府的政治职能是政府进行行政管理最主要的职能,它反映了一定时期政府活动的基本方向、方式和作用。主要包括领导国防建设,防止外来侵略,维护国家独立主权,保护公民合法权益等。政府的经济职能主要是通过政府的经济管理部门来实现的。具体包括制定经济和社会发展战略、计划、方针和政策,协调地区、部门和企业之间的发展计划和经济关系,制定并监督执行经济法规等。政府的文化职能主要是发展科学文化教育的职能,如制定科学文化教育发展的总体战略和规划,制定和颁布重大的科学文化教育的政策和法规,有秩序地推进科技、文化、教育体制的改革等。政府的社会职能主要体现在社会保障方面,如制定各种社会福利的法规,筹集社会保险基金,创办各种社会服务事业等。这里我们主要讨论政府的经济职能。

政府的经济职能一般包括四个方面,即政府的配置职能、分配职能、调节职能和稳定职能。对于广大的发展中国家来说,政府是经济活动的参与者,而且实际上是主要的参与者。政府机构每天投放资源、指导信贷、采购商品和服务并谈判合同;这些活动对于交易成本和经济活动以及经济成果有着深远的影响。如果做得好,政府的活动可以加速经济发展,做得不好,那么它将会导致萧条,在极端的情况下会导致经济和社会解体[2]。

二、经济全球化背景下政府管理模式创新

经济全球化的浪潮给辽宁经济社会带来了深刻的影响,它在为辽宁经济的振兴与发展带来机遇的同时,也带来了风险与挑战。所说的机遇就是辽宁可以抓住历史赋予的时机参与全球范围内的分工与协作,获取比较利益,提升辽宁的整体竞争能力;挑战是指辽宁固有的体制性矛盾使得辽宁经济安全面临着巨大的风险,外来经济主体逐渐主导辽宁经济市场以及本地企业无法实施“走出去”战略。因此,如何抓住机遇、迎接挑战、规避经济风险、维护辽宁经济安全就成为辽宁经济振兴与发展过程中一个重要的问题。

(一)经济全球化推动辽宁经济转型

经济全球化影响着世界上的各个领域,不仅带来了各国经济运行环境的改变,也促进了国家之间和地区之间在政治、经济、文化等领域的交流与融合。据海关统计,2004年辽宁全省进出口总额344.4亿美元,出口总额189.2亿美元,进口总额155.2亿美元,其中国有企业出口53.2亿美元,“三资”企业出口109.0亿美元,其他企业出口27.0亿美元。同期广东全年进出口总额达到3571.33亿美元,出口额1915.58亿美元,进口额1655.75亿美元,其中国有企业出口436.66亿美元,外商投资企业出口1217.11亿美元,私营企业出口187.78亿美元。在利用外资方面,辽宁全年新签外商直接投资合同项目2491项,合同外资金额86.6亿美元;实际利用外商直接投资额54.1亿美元。同期广东全年外商直接投资新签项目8322项,合同外资金额193.6亿美元,实际使用外资100.12亿美元[3]。

通过对外经济方面的数据对比,可以看出在经济全球化背景下,辽宁经济在实施振兴东北战略的第二年取得了前所未有的好成绩,并且逐渐在与世界经济融合。但与发达省份广东同期的外贸数据对比可以看出,辽宁的对外联系额度与国内发达省份还有较大的差距,尤其在国有企业出口额方面。例如,2004年辽宁国有企业出口53.2亿美元,同期广东国有企业出口436.66亿美元,大约是辽宁出口额的8倍之多。在全球化经济竞争日益激烈的情况下,要想使辽宁经济能够持续、快速、健康、稳定的发展,必须加快经济转型,才能在激烈的全球竞争中占有一席之地。

(二)辽宁经济转型的关键是创新政府管理模式

政府是一种特殊的制度形态,是由少数人组成的特定机构,是权力集中的组织体,是传统、习惯、法律和规章的综合物[4]。从本质上说,政府是一个国家和社会的代理机构,被委托对公共事务进行管理。市场是物质要素和信息要素的交换场所,是经济交易的一种自组织形式。实际上,对于政府与市场关系的界定一直是理论界研究的焦点。现代经济学创始人亚当·斯密在1776年发表的经济学经典著作《国民财富的性质和原因的研究》中认为,政府扮演的角色是一个社会的“守夜人”,而市场则是“一只看不见的手”,自发调节着社会经济活动。宏观经济学的鼻祖凯恩斯在20世纪30年代资本主义世界经济危机期间提出了政府对于市场经济的干预应该是积极的,因为市场的失灵造成了国家的经济危机。目前,在经济全球化这一背景下,政府对经济的有效干预与市场功能的正常发挥是实现经济增长与推动社会进步的两种重要手段。这一点已经在世界许多国家或地区的改革实践中得到证实。但目前对于辽宁来说,政府与市场保持一种什么样的关系还不够明确和具体。所以,我们应该对辽宁经济发展中政府与市场的关系给出明确的答案。

在经济全球化的影响下,辽宁的经济体制正发生着前所未有的深刻转变,这种转变主要包括体制转型和发展转型。所谓体制转型主要是辽宁由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变,而发展转型就是改变辽宁城乡二元结构,实现农村剩余劳动力的战略性转移。其中,体制转型是发展转型的前提和基础,发展转型又会决定体制转型的方向与速度。只有完成体制转型与发展转型的全面转型,辽宁经济才能实现全面振兴,社会才能健康、和谐的发展。那么,如何促进经济的成功转型呢?什么才是辽宁经济转型中的决定性因素呢?在笔者看来,政府管理模式创新是辽宁经济成功转型的决定性因素。原因在于:虽然辽宁经济转型有市场自发性因素的作用,但毕竟市场发育不够成熟,市场失灵现象还很普遍,所以,政府就要承担起完成经济转型的重任。不过,辽宁经济能否成功转型取决于政府能否转变旧有的管理模式,创新政府管理方式。

中国的政治体制要求政府必须履行促进地区经济发展的职责,当然辽宁各级政府也不例外。这一点使得各级政府对经济活动的干预比较多,在众多经济领域出现了越位、缺位和错位等“政府失灵”的现象。这些都已成为经济发展的限制与障碍。因此,政府只有对于市场进行正确、合理的干预和引导,辽宁经济的转型和振兴才有希望。

(三)创新政府管理模式的关键是转变政府经济职能

21世纪初的辽宁正处于经济转型的过渡时期,市场经济体制还不完善,正确处理政府与市场的关系是辽宁经济振兴与发展的关键。从发展的角度来看,我国在加入世界贸易组织之前,辽宁各级政府对于市场的控制力很强,对于市场的干预程度很大,通常以“管理型政府”的姿态出现在人们的经济生活中,主导着经济社会运行的速度、质量和方向。在我国加入世界贸易组织之后,人们对于政府改革的呼声愈来愈高,辽宁各级政府通过政府机构改革以及相应的职能转变从“管理型政府”转向了“服务型政府”。客观地讲,这是一个正确的发展方向,同时也是政府发展模式转型的表现形式,但还存在许多问题。一方面,“管理型政府”仍然有较大的惯性,以至于辽宁各级政府的行政方式仍以管理为主;另一方面,辽宁各级政府在经济职能尚未完全转变的基础上去服务市场,那么这种服务也许在很大程度上带来了外部不经济性。所以,辽宁各级政府目前的发展形态属于“管理—服务型政府”,也就是处在从第一种形态向第二种形态转变的过程。从战略的高度上说,政府与市场的最终关系应该是小政府与大市场的关系,也就是图1所示的第三种形态。这是一个成熟政府应该走向的“归宿”,也是辽宁各级政府今后的发展导向。

对于政府目前谈论最多的同时也是达成共识的就是政府是市场经济的“补充者”,这一点我们没有异议。除此之外,辽宁各级政府在经济转型过程中还要承担特殊职能,这是转型经济对政府的特殊要求。它包括促进市场公平竞争;继续深化国有企业战略性调整;充分发挥比较优势,促进产业结构优化升级;利用财政政策和货币政策促进中观经济的稳定增长,等等。实际上,“补充者”的角色是针对政府对微观经济活动干预而言的,针对的是“看不见的手”的失灵问题。政府的特殊职能是从政府的中观角度来说的,在这方面政府承担着不可推卸的责任。两方面是相互关联,相互协调的,就像一个硬币的正反面。政府只有充分发挥两方面的职能,才能全面提升区域竞争力,促进经济增长与社会发展。如果政府只强调自己的“补充者”角色,那么中观经济的整体运行就会出现不稳定,而不稳定的中观经济状况反过来又会削弱政府的“补充者”作用;如果政府只强调中观经济职能的战略调整,而忽视对于微观经济领域的重要补充作用,那么辽宁经济的发展将可能出现一种“偏态”均衡。所以,总体上来说政府的经济职能既要补充市场机制的缺陷,又要充分发挥政府的特殊职能。

三、政府经济职能转变与制度创新

中国的政治体制带来更多的是集权,而经济体制改革带来更多的是分权。从这个意义上说,辽宁经济转型的过程就是政治体制与经济体制背后的集权与分权的“博弈”过程。由于受到计划经济体制的深刻影响,辽宁各级政府职能中的社会职能和经济职能都带有一定的政治色彩。尽管受到经济全球化的影响,这种政治色彩在逐渐淡化,但“淡化”的措施相对有限,进度相对缓慢,同时政府的强制力依然具有权威性。所以,已经转变的政府经济职能依然有“复原”的高风险。只有通过经济职能的全面转变以及相应的制度性创新才能还政府经济职能一个“本色”。

(一)政府改革与经济发展关系分析

我们认为,政府机构改革、经济职能转变、政府管理模式创新与经济发展之间存在着紧密的关系,具体的传导机制如图2所示。

1.政府机构改革与政府经济职能转变和经济发展是互动关系

首先,政府机构改革与政府经济职能转变往往是同步进行的。但是,辽宁的现实情况是政府经济职能转变落后于政府机构改革的实践。这样,政府机构改革为政府经济职能的进一步转变奠定了基础;反之,政府经济职能转变又是政府机构改革的一个实质性内容。其次,改革政府与发展经济是一个问题的两个方面。政府机构臃肿、人员庞大、财政负担过重等问题的出现会阻碍经济的发展,主要表现在政府行政成本巨大导致分配给社会的福利费用相对减少;管理市场经济活动的机构越来越多地影响到市场的经济效益;官员低效行为方式扰乱经济的稳定。世界银行认为,“有效的政府”是获得经济成功的基础,而有效政府的前提又是有限的政府,即机构精简、人员精干的政府,就是规模合理的政府。所以,改革政府必将促进经济发展。同时,经济发展中出现的新问题又会对政府机构的进一步改革提出新的要求。

2.政府经济职能的正确界定是经济发展的关键环节

政府的经济职能是与一定的经济体制相联系,并且为一定的经济体制服务。经济体制的直接目的是有效配置有限的经济资源,这一目的为政府的经济干预提供了充分的理由。然而政府在干预经济的过程中显示出了自身能力的不足,并以巨额的行政成本为代价。政府不但没能解决问题,反而成为了问题的本身。所以,改革政府或者说政府的自身革命势在必行,为的是增强政府自身的能力。政府经济职能的重新界定是政府自身革命的实质所在。有了明确、合理的干预事项,政府就可以轻装上阵,成为推动经济发展的另一个“发动机”。所以说,政府经济职能的正确界定是经济增长与发展的关键环节。

3.政府管理模式创新促成经济发展目标的实现

政府管理模式创新体系应包括三个层次:一是技术层面的创新,包括人员管理、机构设置、制度规范、管理方式等;二是体制层面的创新,包括政治体制、经济体制等;三是观念层面的创新,主要是政府管理理念、原则、意识文化等方面。技术层面就是指辽宁政府的机构改革和经济职能转变,体制层面是指经济全球化影响下的辽宁经济体制及其相应的政治体制的变革,观念层面是指辽宁人民的改革呼声以及高层领导者的改革意愿。三个层次之间相互制约、相互联系。技术层面和体制层面的改善会促进观念层面创新的实现;体制层面和观念层面创新的实现又会促进技术层面创新的进一步实现。只有三个层面实现同步发展,辽宁经济发展的目标才能够达到。这里所说的经济发展是指经济效益、经济稳定、经济公平的统一。经济效益表现为人们的实际购买能力提高、社会整体福利水平提高,产业结构优化升级以及科学技术进步;经济稳定表现在宏观调控效果明显,就业率和通货膨胀率保持一个恰当的水平,财政收支和外贸收支基本平衡;经济公平表现在社会收入分配公平、经济主体公平竞争。

(二)优化政府规模,建立有限政府

有效政府首先是一个规模适度的有限政府[5]。有效压缩政府规模是确立“小政府、大市场、大社会”的基本前提。

1.精简政府机构,构建政府有机体

按照十届全国人大一次会议第三次全体会议的要求,国务院在2003年进行了政府机构改革,并要求各省市进行相应的机构改革,以适应市场经济发展的要求。辽宁省政府在2004年也进行了政府机构改革。经过机构调整,省政府工作部门变为42个,其中办公厅和政府组成部门由26个调整为28个;直属特设机构1个,直属机构由15个调整为13个。另设部门管理机构5个,议事协调机构的常设办事机构1个,省政府11个部门发生变化。虽然这次改革较以往来说进步很大,但需要完善的方面还有很多。

首先,需要继续合并重叠机构,组建专业性的政府机构。一方面,这次机构改革将省经济贸易委员会改组为省经济委员会,主要承担行业规划、产业政策制定、技术改造、投资管理等职能;增加了省对外贸易经济合作厅,将省经济贸易委员会承担的对外经济协调职能划入其中;将省商业局改组为省商业厅,承担原省经济贸易委员会承担的内贸管理方面的职能。实际上,这几个政府部门完全可以合并为一个商务部门,以解决辽宁企业在国内、国外贸易方面的摩擦。另一方面,根据市场经济发展的要求,政府应成立专业性的机构。建议成立一个城市经济性住房专业协调机构。现在住房的功效集消费、投资和经济增长为一体,尽管如此,这个行业政府管理机构的结构、体制和目标却基本没有变化。政府相关部门很重视房地产业的经济属性,但却忽视了其作为个人资产和居住保障等社会稳定因素的作用。所以,政府应该在其中发挥均衡作用,既要考虑到经济效益,又要重视社会群体的福利。在美国有住宅和城市发展部,在新加坡有建屋局。因此,辽宁应该成立一个类似的机构,以有别于城建局和土地局之类的机构。此外,诸如电信等公共规制机构的建立以及相关价值评估机构都应设置类似的专业性机构,以适应经济社会发展的要求。

其次,构建政府管理的有机体。系统论的原理告诉我们,任何系统都由诸多要素组成,但仅有要素还不能说就组成了系统。系统是在要素的基础上,以某种方式相互作用,建立联系,从而形成整体结构。同理,政府也是一个系统,更确切的说应该是一个有机系统。这个有机系统包括科学的经济决策系统、精干的经济执行系统、强有力的经济调节系统、权威性的经济监督系统和及时准确的经济信息系统。其中,经济决策系统、经济执行系统和经济监督机构是在人员、财务和职能上相互独立而又紧密联系的三个子系统,而经济信息系统和经济调节系统则贯穿于整个系统之中。对此,我们建议辽宁各级政府应当借鉴深圳市政府实行的“行政三分制”,即政府的决策、执行、监察相互分离、互相独立,以权利制约权利,最大限度地维护公众利益,实现公共目标。在这方面,深圳市政府已经从全能型政府转向有限型政府,政府把主要精力集中在决策上,通过听政、议政、民意调查、专家咨询和市民参与等新方式,形成决策方案。该方案的具体操作将由执行局完成,监察局对工作执行情况进行监察。政府所起的作用就像是十字路口的交警指挥车辆,足球场上的裁判员控制比赛节奏一样。

第三,重视非政府组织的发展。有这样一个比喻,“政府机构改革就像一个拿手术刀的人能够给自己开刀一样,需要的是勇气和胆识。”的确,按照中央政府机构改革的要求,辽宁各级政府自2003年开始了新一轮政府机构改革。这一次改革是成功的,但不足之处在于政府放权让利的同时,中介组织建设不力,导致政府放权后往往又实际控制着经济权力。俗话说“吃别人的嘴短,拿别人的手短”,非政府组织部分性地承接了政府原来的经济权利,必然在很多方面按照政府的意志行事。在这里,政府扮演着“裁判员”和“运动员”的双重角色,这样的政府放权实际上成了一种形式。因此,政府应进一步放权,大力培育各种营利性和非营利性中介组织,使这些组织成为真正承接政府具体职能和技术性职能的重要载体。公务员之家

2.借鉴现代人力资源管理方法,深入改革传统人事制度

深化政府人事制度改革是建设高素质行政领导、培养优秀行政人才的治本之策。因此,应建立“能上能下、能进能出、各尽其才、合理流动”的现代干部人事制度,构建知识结构、智能结构和年龄结构更为合理的公务员队伍。按照现代人力资源管理程序,提出以下具体建议。

(1)完善分流转岗制度。在政府公务员队伍建设中,能进不能出一直是一个棘手的难题,人员的不断增加必然产生财政支出增加、人浮于事等一系列问题。对此,辽宁应实行领导干部自愿辞职、责令辞职和引咎辞职等制度,鼓励懂经营、会管理的干部领办或创办企业的一系列举措。应该说,这是一个令人兴奋的制度安排,至少为人员的转岗分流创造了一个平台。但是,还应做好相关的配套工作。一是给分流出去的干部和人员提供一定的政策条件,努力营造创业氛围,促使其转变观念,发挥自身文化和能力方面的优势,成为创业致富的中坚力量;二是通过利益机制引导人员从政府部门向非政府部门转移,或下海经商创业;三是政府应当未雨绸缪,完善相关政策,制定对相关人员在个别地区、行业的暂时性限制准入等措施,防范辞职从商人员利用过去关系的“期权”行为。

(2)实行公务员内外相结合的招聘制度。以往,政府公务员招聘采取内部招聘为主、外部招聘为辅的模式。这种模式的弊端就是公务员队伍难以得到“新鲜血液”,政府行政能力受到限制,并且容易滋生“腐败”。对此,政府应根据职位的性质要求分别采取内部招聘和外部招聘相结合的方式。一般来说,科级及其以上的领导职位适用内部招聘制,科级以下的职位全部采用外部招聘制。在这里,内部招聘制不同于以往的内部任命制,也要有所创新。一是各机关内设机构出现领导职位空缺时,一般应采取竞争上岗的方式确定任职人选;二是进一步完善竞争上岗的程序、方法、培训、考核和公示等环节;三是上岗后设立一年的试用期,对于考核合格的领导继续留用,反之亦然。对于外部招聘,建议尽快出台《辽宁国家公务员考核录用操作规程》,规范考试录用操作程序;改革考试内容和考试方式,逐步实行分类分等制度;创新社会性监督体制,完善考核录用监督机制。

(3)创新培训形式,提高公务员的专业技能。公务员培训是一种岗位继续教育,主要是提高公务员自身的专业技能。对此,提出以下四点建议:一是定期进行思想教育活动,对新老公务员进行意识培养,树立“忧民之所忧,乐民之所乐”的人民公仆意识,变“官本位”为“民本位”;二是详细制定公务员初任培训、在职培训、专业知识培训以及其他各种形式培训的培训计划,改变以往培训流于形式的作风;三是将讲授、研讨、实践、反馈等学习方式相结合,提高公务员的综合能力;四是加强与高等院校的合作交流,举办政府官员MPA核心知识培训班,学习先进的公共管理理念和方法,建立公务员培训基地。

(4)实施不同的考核模式。考核是对公务员培训期间以及任职期间成绩的一种度量。考核不能用一个口径,要根据培训对象的不同以及任职人员职位的高低采取不同的考核模式。一是根据培训对象不同采取不同的考核内容。要重视初任培训后的考核,将考核结果放入个人档案;对任职人员培训实行360度360度考核反馈可称为多源评估或多评价者评估。这种模式一反传统的由上级考核下级的作法,而是由上司、同事、下属、客户以及自身等几方面进行全方位的考核。政府绩效考评体系,进一步扩大内部考核的民主性;专业知识培训要接受人民群众的抽查验收;更新知识培训建议实行学分制。二是对于不同等级职位实行不同的考核方式。政府高层管理者一般应由聘用者或其直接上级考评,政府中层管理者在机构中发挥承上启下以及横向沟通的作用,是政府管理的“枢纽”,也是政府内部做好绩效考评工作的关键。因此,这一层次的考评适宜采取360度考评;科级及其以下则采取360度考核和直接主管考评相结合的361度考核方式。

2.加强财政监督与管理,优化财政支出结构

实行分税制后,辽宁各级政府机关的财政收支有了较快的增长。但重视财政收入而忽视财政支出的问题普遍存在于各级政府部门之中,并且财政支出方式也是粗放型的,后者在很大程度上决定着政府收入政策的效果和行政效率的高低。

(1)加强财政预算管理,逐步将预算外收入纳入预算管理中。辽宁各级政府的预算外收入基本上包括两部分:一是预算外的非税收收入,主要指各项行政事业性收费、各项基金以及各种附加费等;二是制度外收入,包括地方政府各种筹资、非法罚款和其他无名目的乱收费等。据我国学者贾康等人估计,地方政府预算外收入大致与税收收入相当(贾康,1999;卢洪友,1998)。所以,通过立法把预算外收入纳入预算管理势在必行。对此,提出两方面的建议:一是完善部门预算编制,涵盖掌握公共资源的所有部门的预算。具体措施为尽可能细化公用经费标准,引入中长期的财政支出计划,增强预算的前瞻性,减少各部门对支出总量的不确定预期,编制滚动预算。二是实行综合财政预算,实现预算内和预算外资金的统筹安排,增强预算的科学性。在预算编制中,通过立法手段明确规定将地方公共债务、财政拨款收入、上级补助收入、部门预算外收入、附属单位上缴收入、其他收入等部门所有收入都统一纳入部门收入预算,取消预算外资金财政专户;建立规范的财政收入收缴程序,对财政收入(包括税收收入和政府非税性收入)实行直接缴库或集中汇缴。

(2)解决“越位”、“缺位”现象,优化财政支出结构。在辽宁经济体制转轨时期,一方面政府财政承担了应由市场承担的支出(如国有企业亏损补贴、国有企业挖潜改造资金等),形成了财政支出的“越位”问题;另一方面,财政本应承担的农业、社会保障、环境保护等支出却因财力不足而无法予以保证,形成了财政支出的“缺位”问题。基于此,政府公共支出范围应该主要限定在国家机关及那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性领域内,主要包括国防、对外事务、行政费用、公共安全、基础教育等维持性支出;失业补助、扶贫救济资助等转移性支出;邮政、能源、交通、环保、水电等公共项目支出。对于财政安排的企业亏损补贴、经营性事业单位的财政拨款、税收先征后返以及对某些困难企业的税收减免等,都要逐步缩减相应的比例。对于一般竞争性领域、企业经营性发展项目和应用性研究项目等方面财政资金都应逐步退出。

(3)改革财政监督体制,采取财政体系内部监督和纳税人外部监督相结合的体制。财政内部监督活动其实就是政府的自律行为,主要包括审计监督和财税监督。这种监督往往是突击性事后监督,所以,无论是财税监督还是审计监督都应采取事前、事中和事后相结合的日常监督机制。财政外部监督模式是一种社会化监督模式,主要采取听证会制度形式。具体为由省市各级人民代表大会通过合法程序成立一个专项监督小组,主要负责各地政府的财政支出监督。人员是非政府官员,可以是非政府组织的一些人员,科研院所的专家学者,具有较高专业知识的农民代表等。小组主要职责是审议政府财政预决算方案,并向人大提交听证结果。人大根据结果以及当地人民的主流意见对政府预决算方案进行表决。

(三)政府经济职能转变与制度创新

政府经济职能的强化、弱化和转化要求政府在履行经济职能时“缺位的地方要弥补、越位的地方要退出、错位的地方要转变”。按照这样的思路与理念,提出政府经济职能转变与制度创新的思路。

1.政府与国有经济结构战略性调整

辽宁国有经济的主要特征是结构不当、规模偏大、布局分散、功能错位。为改变这一格局,需要继续对国有经济的规模与结构进行战略性调整。实际上,国有经济规模与结构调整并不会影响政府对于经济的控制力,因为政府对于经济的控制力来源于政权,而不仅仅是产权。对此,政府机构中的特设机构——国有资产监督管理委员会主要承担此项经济职能,当然需要相关机构配合的时候,各部门要给予积极合作。

(1)进行国有资产的存量调整,政府掌控大中型国有企业。按照经济性质划分,辽宁国有企业大体分为三类:一般竞争性中小企业(包括食品、纺织、餐饮等);重化、机械、电子等工业企业;自然垄断企业(包括自来水、电力、煤气等)。政府应该把竞争性企业推向市场,通过参股、兼并等形式与非国有经济合资、合作;对于大中型国有企业,政府应该掌握经济上的绝对控制权,主要在股份上占据绝对优势;对于自然垄断企业,政府要积极主动地打破垄断,吸引非国有股份进入该领域[6]。

(2)调整国有经济结构,降低国有资产中的经营性资产比重。在辽宁国有经济结构中,包括经营性资产和非经营性资产两类。经营性资产可以分为一般性竞争资产和基础性资产,其中机械、食品、纺织、贸易、餐饮就是典型的竞争性行业。所以,降低国有资产中经营性资产的比重,是推进国有企业改革的战略性步骤。因此,政府对于竞争性领域的国有企业要放松管制,主要承担激励性管制和社会性管制的职责;政府可以在实际控制的经济领域增加国有资产,使其与国有经济结构调整和政府经济职能相吻合;政府新增的国有资产一般不应进入竞争性领域,否则国有经济不合理的局面又会出现,而应把相应的国有资产投入到关系国计民生的重要领域。

(3)高度重视国有资产流失问题。目前,辽宁的国有资产流失问题不容忽视。尽管设立了国有资产监督管理委员会,但监管的触角并未触及国有企业的资产流失等深层次的问题,这导致国有资产有一定程度的流失,国有企业职工的权益没能得到很好的维护。所以,政府在明确国有资产战略布局的基础上,应坚持以下三点原则:在涉及到国家安全的核心领域以及百姓切身利益的公共服务领域,要继续坚持国有独资形式;在涉及到国民经济支柱和命脉的重要领域,要坚持国有控股的方式;在其他领域,国有资本、民营资本、外商资本要“一视同仁”。

2.发展产业集群,优化产业结构

产业组织的建立与发展最有效的方式就是发展产业集群,它是产业结构优化过程中的“稳定器”。在产业集群的发展过程中,要通过界定政府的经济职能来优化辽宁产业结构。

在产业集群发展的初期阶段,政府是产业园区的规划者与企业发展的扶持者。在产业集群成长阶段,政府是企业经济行为的监督者和制度制定的参与者。在产业集群发展的成熟阶段,政府是“无为而治”。在这里,“无为而治”并不意味着不作为,而是有选择的作为。在产业集群衰退阶段,政府是改革的先驱者。任何事物都不会永远存在下去,产业集群也不例外。大量曾经辉煌一时的产业集群会随着时间的流逝而消亡。在这种情况下政府力应当大于市场力,引导与支持企业进行技术改造,促进产业集群的产品更新、技术升级,为下一阶段的再发展奠定基础;要制定特殊政策,促使企业之间合理竞争,规范交易行为;进行集群内的产业结构升级与规划。

3.优化环境,积极扶持多种所有制经济主体的发展

一个有效的政府应该是一个能够最大限度地利用非国有经济的政府。辽宁民营经济总量近三年年均增长14%以上,在全省国内生产总值中的比重已达45%。2003年,辽宁实际利用外资总额57.1亿美元,比上年增长34.2%,吸收外资来源地已达90多个国家(地区),其中居世界前100位的大公司有26家投资于辽宁。在这样良好的发展势头下,政府不仅要继续大力支持非国有经济的发展,而且要高度重视区域软环境和硬环境的建设。

(1)扶持、鼓励、引导非国有经济发展,积极引进有益于辽宁经济发展的现代企业组织。为此,一方面要积极发展自己的民营企业,另一方面要重视各种经济性质企业的引进。这些企业组织可以搞活竞争性国有中小企业,为辽宁大型国有企业的“外包”提供配套服务。政府招商的手段是什么呢?一是转变观念,变限制为鼓励,变管制为引导。二是在各类国有企业中放松进入的限制,为非国有经济提供发展的空间。三是成立科技研发小组,重视中小企业的科技创新能力建设,这是政府应重点关注的方面。在美国,科技发展项目一半以上是由中小企业完成的;在德国,中小企业的发明成果一直占全国最新科研成果的70%左右。四是广泛推行孵化器制度,促成各地民营企业或外资企业“遍地开花”。五是定位中小企业在产业链条中的价值地位。现代经济体系由大企业和中小企业组成,德国著名的西门子公司的数万个分包单位中,中小企业占据了2/3;日本的制造业中,56%的中小企业是大型企业的外包企业,他们承担大企业的委托,进行零部件、附属品的加工制造,对大型企业的资本设施进行维修等。

(2)软环境和硬环境建设至关重要。各种基础设施建设与运营状况是一个地区硬环境的重要标志;软环境则主要是指一个地区的企业组织、文化建设、制度环境以及政府的行政能力,其中制度建设和政府行政能力建设尤为重要。制度建设包括投融资体制改革,银行制度改革、建立中小企业信贷担保机制等。现代社会,政府的行政能力可以通过电子政务和依法行政两个方面得到很好的体现。

4.政府在基础设施领域供给中的角色转变

从基础设施领域的产权单一化到产权多元化,从资金来源的单一性到融资渠道的多元性,从垄断因素的“独角戏”到具有网络形态公共服务的竞争性因素融入,政府在公共服务领域的角色正在由原来的垄断经营者转变为竞争引导者。目前,公私合作方式主要有运营和维护协议;租赁—建设—经营;建设—转让—经营;建设—经营—转让;购买—建设—经营;建设—拥有—经营。实际上还有其他多种衍生形式,如DBOT、BOOST等。在这一过程中,政府的经济职能也发生着深刻的变化。

当传统的公共服务供给效能降低时,政府组织中的高层领导往往提出对某项服务实施合同外包的建议。实际上,他们保留了自己的责任,但职责的履行主要依靠私营部门的专业优势和技术特征。此外,合同承包的主要目的是节约成本。因此,需要审视现行成本并确立成本底线,为随后的合同定价提供参考。一般来说,营利性民营企业承包经营的服务,其定价要低于非营利性机构的运营成本。比较理想的做法是有几个投标者参与的真正的竞争性招标。公平、公开、公正的招标环境是吸引潜在竞争者的最好方法,但良好的政策也是至关重要的。这包括广泛宣传、给投标商以充分的信息和准备时间、合理界定合同期限等。合同承包要求监测和促进合同的履行,即建立系统的程序来监测承包商的绩效,比较承包商绩效与合同规定的绩效标准[7]。服务监测包括投诉状况的监测、承包者工作记录的审阅、定期的实地考察(关键阶段)、不定期的巡视、接到客户投诉后的视察、阶段性的抽样调查和民意评估测验等。

4.政府对于市场秩序的维护与监管

尽管市场经济体制是配置资源的有效方式,但它时常也会失灵。比如垄断、信息不对称和外部性等问题都是市场失灵的表现。所以,政府在这些领域的出现就对市场经济起到了重要补充作用。

(1)选择最佳时期实施价格管制。农业、农村和农民问题是中央高度重视的“三农”问题。“三农”问题是一个综合性问题,政府经常使用价格管制等经济手段来调控农业价格,但往往“错位”。政府应正确使用价格管制这一经济工具,选择好使用的时机。在关系到农民切身利益的农用材料涨价的时候,政府应积极干预,通过财政补贴、最高限价等措施保护农民的切身利益。在农产品销售方面应放松价格管制,还价格一个真实的“面目”,在政策、体制上为农产品拓展销售渠道、创建销售市场。

(2)消除市场的负外部性,为市场机制的顺利运转减少“摩擦力”。市场经济在运转过程中存在“摩擦力”,尤其是经济主体之间的外部影响使得经济体系出现很多不和谐因素。因此,解决外部性问题已经成为政府的主要职责。在经济学理论中,对于外部性的解决要依靠市场和政府。市场解决外部性的主要方式有,科斯的产权交易方式和企业合并方式等,其中,政府起到一个调解者的作用。比如,对于企业之间或企业与居民之间的纠纷进行仲裁;对于初始产权界定不合理的进行产权再界定;通过政府强制力和感召力促成兼并,减少企业之间的交易成本,等等。此外,政府通过征收污染税和可转让污染许可证两种方式解决外部性问题。

(3)加大金融监管力度,创新金融监管方式,严厉打击非法经济活动。鉴于现代金融体系的脆弱性,金融管理部门必须采取所有可能的措施防范和减少金融体系的各种风险,通过监管增强金融机构的稳定性是最重要和有效的方面。有效金融监管是指能够通过监管使建立金融制度的目的充分实现的金融监管[8]。政府如何进行有效监管呢?一是转变监管方式,将目前的权力监管转化为权威监管,即监管部门的监管基础要建立在其监管措施符合技术指标的内在规定性之上,而不是建立在行政权力之上。二是建立一套全面的监管信息系统。这套系统主要包括强制性信息披露制度和真实性责任追究制度、各金融机构内部控制监管信息网络系统、监管当局之间的监管信息网络系统。三是进行实时监管。实时监管是指监管当局通过电子监控网络系统实时、动态、全面地收集金融机构在业务处理过程中的资产、负债、资本金变动情况、大额现金流动、资金清算及经营效益等业务运行中的信息,对金融运行过程进行全过程的监管。

参考文献:

[1]郭小聪.政府经济职能与宏观管理[M].广州:中山大学出版社,1999.

[2]世界银行.1997年世界发展报告——变革世界中的政府[M].北京:中国财政经济出版社,1997.

[3]国家统计局.中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2005.

[4][美]迈克尔·巴泽雷.突破官僚制:政府管理的新愿景[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[5][澳]欧文·E·休斯.新公共管理中的市场机制与官僚体制[J].公共管理论坛,2005,(1):47-61.

[6]胡家勇.一只灵巧的手:论政府转型[M].北京:科学文献出版社,2002.

[7]E·S萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[8]王兵,胡炳志.论有效金融监管[J].经济评论,2003,(4):110-117.

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