基础教育治理困境与出路

摘要：多年来，衡水中学以打造高考神话、高“北清率”而成为一所超级中学，形成了一种广受追捧的“衡中模式”。但认真分析就会发现，这种办学模式公办与民办不分，以民办学校名义聚拢教育资源，对正常的区域教育生态造成了不利影响。其折射出的基础教育治理困境是，在不合理的教育政绩观下，地方政府以产业化方式办学，以及教育管理体制局限与公众监督缺失，导致教育治理机制不健全。为此，应强化教育职责履行的约束与问责，敦促地方政府依法治教，规范民办学校招生自主权的行使，并加大教育信息公开，推动基础教育治理的公众监督和参与。

关键词：衡中模式；超级中学；依法治教；基础教育治理

2017年4月，依托于衡水中学创办的民办学校衡水第一中学在浙江嘉兴平湖市开办分校。据新闻报道，这是全国范围内的第18家“衡中系”分校。“衡中模式”再一次进入舆论漩涡。5月5日，教育公益机构21世纪教育研究院向教育部“举报”衡水中学等超级中学违规办学，教育部要求河北省教育厅进行专项检查。6月1日，河北省教育厅印发《关于对河北衡水中学、衡水第一中学办学行为进行整改的通知》（冀教基〔2017〕17号），指出衡水中学、衡水第一中学（简称“衡水一中”）均不同程度地存在不规范甚至违规办学招生的情况，并提出了若干项整改要求。随后，石家庄、承德、廊坊等多地教育部门发文，限制衡水一中在当地招生。长期以来，“衡中模式”备受争议，支持与反对的声音都很强烈。本文拟对“衡中模式”进行深入剖析，揭示其办学的核心问题症结和折射出的基础教育治理困境，并探讨破解对策。

一、“衡中模式”办学的核心问题

多年来，“衡中系”学校以出产高考状元以及众多学生考上北大清华而名声在外，形成了擅于打造高考神话的“衡中模式”，成为一些媒体和学生家长追捧的对象。但从教育规律来看，“衡中模式”的出现与扩张，存在着不合理、不正当之处，其办学的核心问题涉及两个方面。1.公办与民办不分，以民办学校名义实现教育资源集中自20世纪90年代末开始，教育办学体制改革逐步实施，国家鼓励扩大优质教育资源，“名校办民校”成为普遍的浪潮。尤其2002年《民办教育促进法》的颁布，为民办教育的发展提供了较好的法律与政策环境。衡水中学成立于1951年，是河北省首批示范性高中，但成绩并未特别突出，仅仅是经济欠发达地区的一所普通高中。衡水中学成为中学“名校”的过程，与其开办民办学校是密不可分的。1999年，依托于衡水中学的公办民助高中滏阳中学成立，学校的教学进度、管理考核等均与衡水中学一致。2013年2月，河北泰华锦业房地产开发有限公司出资，与衡水中学共同成立了民办性质的衡水一中，其官网介绍，“管理、师资、招生、教育、教学均以衡水中学为依托”。“名校办民校”并未超出教育法律法规与政策的相关规定，但从20世纪90年代末伊始，“名校办民校”就存在着公办与民办不分、“一校两制”的问题，实质上是公办学校以民办的名义办“校中校”，是一种打着法律与政策幌子而成立的“假民办”。法律法规与政策对这种办学行为是坚决禁止的。根据2004年实施的《民办教育促进法实施条例》第六条，公办学校参与举办的民办学校，应具独立法人、独立办学、独立财务、独立招生、独立发证“五独立”。2016年5月12日教育部等四部门《关于2016年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》中要求：“逐步规范公办教师到民办学校任教行为。坚决纠正公办学校变相以民办学校名义收费、‘校中校’等违规行为，防止公办学校优质办学资源异化和流失。”［1］多年来，衡水中学与其相关的民办学校在公办与民办的关系分界上“暧昧不清”。衡水中学与衡水一中的高考喜报共同在衡水中学官网上公布，衡水一中被当地人很自然地称作是“衡水中学南校区”，而成立更早的滏阳中学被称作“衡水中学东校区”。今年6月1日河北省教育厅印发的整改通知，对衡水中学提出3项整改要求：衡水中学法人代表不得代行衡水第一中学法人代表权力；衡水中学在编教师派往民办学校任教应由衡水市教育局批准，并不得影响河北衡水中学教学活动；去除河北衡水中学官网中涉及衡水第一中学相关信息，在涉及对外宣传内容上不得发生河北衡水中学与衡水第一中学同时出现的情形［2］。这揭示了“衡中模式”违规办学的事实真相，包括衡水中学法人代表把持衡水一中权力、公办教师派往衡水一中任教、两校“捆绑宣传”等问题。6月16日，河北泰华锦业房地产公司了“衡水第一中学董事会声明”，宣称2014年9月19日，民办衡水第一中学公章被衡水中学某校长取走；从那时至今，衡水第一中学董事会从未授权个人和团体合作成立分校等事宜；衡水第一中学财务账户和投资方也未收到任何一家学校的赞助金和加盟费［3］。这更佐证了衡水中学与衡水一中的“暧昧关系”：二者一校两名，内部互通。尤其近3年来全国开办了18家“衡水系”中学，有不少是以衡水一中的名义开办的，其投资方却声称未收到任何加盟费，那么这些费用去了哪里？令人浮想。既占用公办教育资源，又享受民办教育便利，以民办学校的名义实现教育资源集中，这是“衡中模式”壮大扩张的重要诀窍。2.打造“超级中学”，对正常的区域教育生态造成不利影响所谓“超级中学”，是指学生规模巨大、学校设立在地级市或省会城市、垄断了当地的优秀生源和师源、考取北大清华的学生占据省内较大比例的学校［4］。超级中学是教育资源高度集中的产物，往往规模庞大，是重点学校的升级版。目前，衡水中学（含衡水一中）的在校生12000多名，河北省内优秀的生源和师资不断被聚集而来，近年来河北高考状元、北大清华录取的学生也大多出自该校，是一所很典型的超级中学。学校严格管控学生的作息、吃饭、跑操和学习时间，实行精细化甚至是半军事化的教育教学管理。但“衡中模式”更值得被非议之处在于，通过表面合法正当的手段，将全省各个地区的优质生源集中起来，凭借高强度、激烈的应试教育训练，屡屡在高考竞争中拔得头筹，这是它作为超级中学崛起的重要路径。“衡中模式”的支持者往往号称，作为经济欠发达地区的一所高中，衡水中学取得了耀眼的高考成绩，这为农村学生、寒门子弟升学和改变命运提供了通道。但真相并非如此。有研究者对国内顶尖学府K大学2005年至2009年连续5年的学生数据进行分析，发现超级中学平均占有本省K大录取计划的14.4%（有的占比更高），但来自超级中学的学生中，农村户籍比例远低于一般中学，只有一般中学的八分之一［5］。另有研究显示，“超级中学”凭借对优质教育资源的垄断，催生了择校现象和多种隐性的入学方式，如凭借关系入学、交纳高额择校费等，这放大了学生的先天背景差异，更容易把农村学生挡在门外［6］。这表明，垄断一流大学入学机会的超级中学，并没有扩大寒门子弟的入学机会，而是让农村学生升学流动的通道变得更窄，加剧了城乡之间的教育不公。作为超级中学，“衡中模式”的一家独大对衡水市乃至河北省的区域教育生态造成了不利影响，阻碍了基础教育的优质均衡发展。原因在于，超级中学这种“巨无霸”利用教育垄断地位，对基层的优秀教师、高分学生层层掐尖，使区域教育“水土流失”、根基动摇，让许多曾经很有竞争力的县级高中难以为继［7］。衡水中学通过与衡水一中的混同办学与招生，吸纳了河北各个地市的优质生源，致使邢台、保定等地市的生源流失严重，优秀教师也纷纷被“重金买走”，大大影响了当地高中的教育质量和办学积极性。这种吸纳优质生源的“掐尖”行为，主要是通过衡水一中违规招生、提前招生的方式来实现，成功规避了政策法规对公办学校招生的时间、区域与名额限制。2017年7月份以来，承德、廊坊等多地发文限制衡水一中招生。2017年7月5日承德市教育局的《关于衡水第一中学等民办学校在我市违规招生从“衡中模式”看基础教育治理的困境与出路的处理公告》显示，衡水一中假借公办学校名誉进行招生宣传，擅自提前违规招生。廊坊市的相关公告也指出，衡水一中在廊坊招生计划“极不严肃、随意更改”；衡水一些民办高中存在中考之前违规提前招生、公立私立学校混合招生，以及采取不正当手段招揽生源等问题［8］。可见，“衡中模式”通过违规、提前招生实现跨地区的大规模招生，不断集中和垄断优质教育资源。其持续打造高考神话的秘诀，也在于从河北各地聚拢最优质的生源。正是大量的优秀生源成就了“衡中模式”，而非相反。此外，“衡中模式”打造的超级中学，目前已不满足于对高中教育的垄断，它要建立一个体量更为庞大的超级中学航母。2017年6月，“衡水中学实验学校”成立，这是一所由衡水中学托管的民办寄宿制初中，由衡水成博房地产开发有限公司投资兴建。据其2017年招生简章宣传：“学校将全面享受衡水中学各种办学资源。学校优秀毕业生，可进入衡水中学或衡水一中，精准对接衡水中学或衡水一中奥赛等特色培养项目继续学习，实现初高中一体化培养。”［9］可以看到，该校招生宣传中特别突出了与衡水中学、衡水一中密不可分的联系，这明显违背了民办学校独立办学与招生的政策法律规定。该校初次招生计划为7年级600人，8年级、9年级各360人。将三个年级的学生一次性招齐，势必要从其他初中学校挖走大量生源，这是对民办学校招生自主权的滥用。另外，自20世纪90年代末以来，初高中相分离曾一度是国家教育政策的明确要求，但一些初高中分而再合或名分实合，致使初高中分离的政策大打折扣。其背后原因在于高中学校保障自身优秀生源供给的考量。保留初中部是为了保证自己在小升初和中考中优先录取优秀学生的地位与特权［10］。同样，衡水中学实验学校成立的重要用意恐怕在于借民办学校招生自主权的便利，从初中阶段就招揽河北的优质生源，巩固“衡中模式”屹立不倒。这是“衡中模式”超级中学版图扩张的又一行动，“衡中系”学校更为直接地延伸到了义务教育阶段，对区域教育生态可能造成更为复杂的不利影响。

二、“衡中模式”折射出的基础教育治理困境

“衡中模式”的扩张过程，存在着对教育规律的违背，以及对教育法律法规与政策规范的规避，不是一种正常的、合理的教育生长模式，也绝非是一些人所认为的为农村学生提供了有利的升学渠道、扩大了教育公平。可以说，“衡中模式”的形成与扩张，折射出了基础教育治理的突出困境，概言之，涉及两个方面。1.不合理的教育政绩观，驱使地方政府以产业化方式办学教育产业化是20世纪90年代以来一度兴盛的一股浪潮，对我国教育事业的发展产生了较大的不良影响。20世纪90年代，我国的市场化改革加速推进，在“以经济建设为中心”的指引下，经济话语和经济规则统领了各行各业的发展。“效率优先、兼顾公平”不证自明地成为包括教育领域在内的各个领域的通行准则［11］。这引起了教育市场化的泛滥，并走向了教育产业化的误区。教育产业化的问题在于，“教育与其他产业和部门间的经济联系，在市场经济下是否应通过市场交换方式实现。或者说，教育的投入是否应通过市场销售它的产出而获得”［12］。在市场化改革背景下，教育事业发展引入市场机制，弥补公办教育资源不足，激发公办教育活力，是正当合理的发展方向。但在我国实践中，教育市场化是在垄断教育资源的情况下，限制民办教育，通过公立学校的商业化，用“假民办”来发展教育产业，把政府举办教育的责任推向市场［13］。乃至于，教育被一些地方政府当作了赚钱的生意。通过收取高额学费、择校费和借读费等实现经营创收，获取巨额的经济利益和打造教育政绩，而教育本身的性质与功能被异化。21世纪以来，随着国家财政性教育经费投入的增加和教育管理法治化的增强，教育产业化导向被国家政策法规和官方口径所明令禁止，得到了一定程度的抑制。然而，在经济主义、功利主义发展观之下，教育产业化的导向并未被完全禁绝，而且随着近年来资本对教育的侵蚀加剧，教育产业化的势头复又增强。纵观“衡中模式”壮大的整个历程，从1999年滏阳中学的成立到2014年衡水一中成立，教育产业化的路线一直若隐若现。衡水一中在河北省内多地提前招生、违规招生，聚拢了优质生源的同时，还以民办学校的身份合法地收取高昂学费。衡水中学和衡水一中“公办民办不分”，实际上“一校两名”，这在衡水当地及河北省内基本是公开的秘密，但河北省和衡水市教育部门却一直未坚决查处。正是由于地方政府、地方教育部门对违规办学的纵容，才让“衡中模式”不但在河北根深叶茂，还走出河北向全国其他省市扩张。作为一种重要的公共政策，教育政策是教育权利分配和教育利益关系调整的具体体现，政策制定者与执行者的价值观念贯穿其中。地方政府、地方教育部门对“衡中模式”的默许，体现了其教育产业化思维与功利主义发展观。事实上，衡水的民办教育相当活跃，发展规模也较庞大。目前民办高中有22所，占全市35所普通高中的63%。然而，衡水市内民办与公办高中“一对一”的现象较为突出，不少民办高中都是依托公办高中而成立的。这些学校尽管在形式上实现了公办与民办分开，但民办学校往往与作为“母体”的公办学校有着密切的瓜葛。这些并非完全独立的民办高中，成为公办高中“母体”到其他地市吸纳优质生源和收取高昂学费的合法“触角”。衡水全部的民办高中在河北全省招生计划为3万余人，除了一般对尖子生减免学费并给以奖励外，对其他学生则要收取几千至数万元的费用，这是一笔数额巨大的收入。集中全省各地优秀生源而创造的状元传奇与高考神话，则成为当地政府的重大教育政绩和闪亮耀眼的城市名片。衡水市委、市政府曾多次发公函表彰衡水中学所取得的高考成就。此外，外地学生家长来衡水购房就学和租房陪读，提升了衡水房地产市场的活跃程度，有利于带动GDP的增长。衡水一中、衡中实验学校的投资方均为房地产公司，衡水一中等学校附近的“学区房”被热炒。衡水滨湖新区年鉴中直言不讳地描述了衡水一中落成后的经济价值，并将其称为“衡中南校区”。“总投资10亿元的衡中南校区项目投入使用，入驻师生近万人，聚集了人气，拉动了新区经济。”［14］足见，在教育产业化思维与不合理的教育政绩观下，某些地方政府呈现出了一种追求经济利益最大化的“公司化”特征，把教育当作打造政绩、带动经济发展的直接手段，教育的基本公共服务属性被弱化，教育发展的规律和育人使命也被淡忘。2.教育管理体制局限与公众监督缺失，导致教育治理机制不健全多年来，针对“衡中模式”扩张过程中较明显的违规办学问题，衡水市、河北省教育部门，都未对其进行严厉的责罚与纠正。在种种原因之外，教育管理体制局限、公众监督缺失所导致的教育治理机制欠完善，也是助推“衡中模式”壮大的重要因素。基础教育的管理体制局限，首先体现在地方教育部门的教育决策与治理权限被同一级地方政府所掌控。自1985年以来，我国基础教育管理体制改革的基本趋势是权责下放。从20世纪八九十年代的“分级办学、分级管理”到2001年以来的“以县为主”，逐步把基础教育管理与发展的权责交给地方。这与我国各级政府分级而治的行政体系相一致，基础教育相应实行了一种“属地管理”的模式。一般而言，中小学校归县（区）级教育部门管理，少数位于地级市市区的示范性高中，归地级市教育部门管理。在此管理模式下，除了中央、省级财政对贫困县教育的转移支付之外，基础教育的中小学校主要由县级、地市级政府支出建设经费，发放教师工资，由县级、地市级教育部门管理。但在现行的行政体制下，地方教育部门官员的任命权力归属于同一级的地方政府和人大，这致使基础教育决策与治理的权力实际掌握在地方政府手中，而并非由教育部门自主行使。一方面，由同级的地方政府统辖行政区划内包括教育事业在内的各项事业发展，符合我国行政法等相关法律法规的基本规定，也符合地方政府事权范围的应有设定。但同时，这种局面也导致地方政府基本把持了地方教育决策，教育规律是否被尊重、基础教育发展的好坏，往往取决于地方政府负责人的教育情怀与热情，取决于是否将教育事业发展与经济增长、城镇化等目标捆绑在一起。这就给国家教育决策落地、依法办学的顺利实施，带来了很大的不确定风险。基础教育的管理体制局限，还体现在长期以来并未将地方政府履行教育职责的状况，真正纳入到地方官员的考核、奖惩依据之中，致使国务院、教育部颁发的基础教育政策的贯彻落实大打折扣，尤其教育部难以对地方政府的教育政策执行形成有效的评判与约束。事实上，由于教育投资回报的长期性，教育部门在国家体系结构中往往被视为消耗性而非产出性部门，因而缺乏足够的话语权，处于较为弱势的地位。在GDP政绩观导向下，地方政府容易产生一种经济理性，对国家教育政策选择性执行，放纵那些违反政策法律规定却能创造教育政绩、拉动经济增长的办学行为。打造超级中学的“衡中模式”即有此问题。然而，教育部门对于地方政府纵容违规办学的行为却应对乏力。面对“衡中模式”违规办学，教育部对河北省政府、衡水市政府的教育治理缺乏有力度的评判与约束，河北省教育厅对衡水市政府的教育治理同样缺乏有力的约束。同时，自上而下的各级教育部门之间并不是一种垂直管理的关系。某一级教育部门主要对同级的政府、人大负责，而基本不对上一级教育部门负责，使得教育政策的贯彻落实缺乏有效的压力约束。这种约束与问责机制的疏漏，是导致地方政府、地方教育部门未严格依法治教的重要原因。此外，则是教育治理过程中公众监督的缺失。从“教育管理”走向“教育治理”，是教育现代化的突出特征之一，体现了政府执政理念、教育履责方式的转向。教育管理强调教育行政部门对教育权力的行使，是一种单一主体的行为；教育治理则强调政府部门、社会组织和利益群体等对教育公共事务的共同参与，具有主体的多元性。其中，合理的公众监督是教育治理必不可少的一环。为确保公众监督的有效性，及时和足够的教育信息公开是非常必要的。但在当前的基础教育治理中，教育文件、统计数据等基本教育信息的公布公开做得远远不够。例如，衡水中学、衡水一中公开得最多的是每年考上北大和清华的学生喜报，但我们对衡水一中的收费标准、招生来源等却一无所知，尤其是衡水当地流传着对民办高中多从外地招生致使本地学生难上高中的不满怨言。因此，公布其招生的本地与外地生构成比例颇为必要，而且在信息化时代，教育信息公开应当毫无疑问通过网络渠道最大范围地，而不能只在教育局、学校门口张贴通告，就宣称已经公开了。正是由于信息公开的严重不足，使得公众难以对基础教育治理过程进行深入的监督与参与，以至于“衡中模式”扩张至今，普通公众一直被盲目裹挟其中，却无法对其施加主动的影响。

三、“衡中模式”的破解与基础教育治理困境的出路

为实现教育治理的法治化与现代化，需针对“衡中模式”核心的问题和症结采取有效举措，破解“衡中模式”下的基础教育治理困境。这些举措包括：1.地方政府摒弃功利主义价值观，履行教育均衡与公平发展责任我国现行教育法律法规、政策文件对于普通高中办学合理规模（普通高中在校生原则上不超过3000人）、禁止公办与民办学校违规招生等有着明确的规定，打造超级中学违背了政策与法律法规的相关要求。然而，全国范围内类似“衡中模式”打造超级中学的现象并不少见。根源在于一些地方政府固守功利主义价值观和不合理的教育政绩观，选择性地执行国家教育政策，默许、纵容一些学校的违规办学行为。地方政府应坚决摒弃功利主义价值观和教育产业化思维，尊重教育发展的客观规律，不折不扣地贯彻执行教育法律法规与政策要求，履行教育均衡与公平发展的责任，遏制和妥善处理一家独大的超级中学问题，推动基础教育治理的规范化和有序化。2.强化教育职责履行的问责机制，促进依法治教的实现破解“衡中模式”一类的办学现象，一方面要呼吁地方政府秉持正确的价值导向，积极主动地依法治教；另一方面又不能全寄托于此，还应当从制度层面强化问责机制，加强对地方政府、地方教育部门履行教育职责的约束与问责。首先，要把地方各级政府履行教育职责的状况，真正纳入到地方官员的考核与奖惩依据中，形成敦促地方政府依法治教的有效压力。2017年5月31日，国务院办公厅印发的《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》，指出由国务院教育督导委员会每年对省级人民政府履行教育职责进行评价，评价结果作为对省级人民政府及其有关部门领导班子和领导干部进行考核、奖惩的重要依据［15］。可以看到，国家已经有意识地强化了对地方政府履行教育职责的考核评价，但还主要限于针对省级政府，接下来还有必要扩大此项评价的覆盖面，将地市级、县级政府履行教育职责的状况，也由国家相关部门进行定期抽检考核，类似于环保部对各地的“环保督查”那样，形成督促地方政府履行教育职责的高压态势。其次，还应当一定程度上强化自上而下的各级教育部门间的垂直管理，尤其应当加强教育部对地方各级教育部门的垂直约束，强化教育权力在国家科层制行政体系中的纵向运转，形成抗衡地方政府行政统辖权力的必要砝码，推动国家教育政策在地方的有效贯彻落实。3.规范民办学校招生自主权的行使，避免被不法利用为促进民办教育的发展壮大，我国在《民办教育促进法》及其实施条例中，明确规定了民办学校的办学自主权，招生自主权是其中的重要方面。但是，现行法律法规对于民办学校自主权的规定，存在着一定的模糊和笼统之处。如2004年颁发的《民办教育促进法实施条例》第27条第一款规定：“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式。”在赋予民办学校较大招生自主权的同时却并未明确一些细节问题，如新开办的民办学校能否在初次招生时一次性招齐各个年级学生？由是出现了衡水中学实验学校简章宣传中一次招齐3个年级的状况，这种招生方式势必要从其他学校的在读生中大量吸纳生源，对相关学校的正常教育秩序造成不利影响。毋庸置疑，民办学校招生自主权的行使，不应冲击平稳的教育秩序和损害教育公共利益。2016年11月修订的《民办教育促进法》已于今年9月1日起实施，相应地新的民办教育促进法《实施条例》也需要出台，在其中应当进一步明确民办学校招生自主权的合理限度，而不能任其演化为一种招生特权。此外，几年来衡水一中在河北各地大量吸纳优秀生源，早已引起了各地市的注意和不满，但直至今年6月河北省教育厅对衡水中学、衡水一中发出整改要求，承德、石家庄、廊坊等多个地市才对这种违规招生行为进行明确抵制。个中原因，恐怕在于对法律法规所规定的民办学校招生自主权的误解与忌惮。《民办教育促进法实施条例》第27条第二款规定：“县级以上地方人民政府教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得实行地区封锁，不得滥收费用。”这一规定的确强调了政府教育部门对民办学校招生自主权的保障，但民办学校违规招生的行为已超出此条款的保护范围，因而应当旗帜鲜明地予以抵制和惩处，这是依法治教的题中之义，而不必心存忌惮，等到上级教育部门亮明态度后才有所响应和作为。4.加大教育信息公开，推动基础教育治理的公众监督和参与现代意义上的教育治理，绝不再是政府、教育部门独断专行的事情，而应是由政府部门主导、社会各界共同参与和监督，从而实现教育公共事务治理的民主化、科学化。根治“衡中模式”此类办学现象，须加大教育信息公开的力度，借助于便捷的信息化手段，将教育政策文件、学校招生状况等及时充分地公开，保障公众的教育知情权，推动基础教育治理的公众监督和参与，努力做到“阳光下没有罪恶”。同时，这也有助于增进公众对教育政策举措的理解与感知，让广大公众深切体会到教育改革的政府努力，为国家与政府不断赢得政声民心。

作者:王帅 单位:中国教育科学研究院