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机动车考试制度改革研究

摘要:随着公安改革的不断深化,传统的公安交通管理工作模式在经济社会迅速发展的背景下已经显现出一定程度的不适应,其中最主要的表现之一便是现行的机动车驾驶人培训考试制度满足不了人民群众日益增长的驾驶培训和考试需求。2015年底国务院办公厅下发了《关于推进机动车驾驶人培训考试制度改革的意见》,这对于公安交通机动车驾驶人管理工作是一次重要的改革机遇,也是机动车驾驶人培训考试制度从传统思维模式向“互联网+”思维模式的一次重要转变。因此全面解读改革意见的精神实质、系统推进各项改革任务的有效落实、不断促进驾驶人培训考试制度的优化,是最大限度满足机动车驾驶人培训考试需要的唯一途径,对于各级公安交通管理部门具有重大的现实意义和深远的历史意义。

关键词:交通管理;培训考试;改革

我国的机动车驾驶人培训考试制度是在改革开放不断深入和经济社会快速发展的基础上一步步完善起来的,制度的本身有着鲜明的时代特色和行政管理印记。随着公安改革的全面推进和社会主义法制化进程的不断完善,机动车驾驶人培训考试制度越来越受到关注。

一、机动车驾驶人培训考试制度改革的背景和意义

(一)机动车驾驶人培训考试制度改革的背景

我国机动车驾驶人培训考试制度从1987年公安交通管理体制改革后并不是一成不变的,从培训考试政策到驾驶证申领规定一直处于动态变化之中。最初采取的是我国计划经济体制延伸下完全由公安交通管理部门组织并负责的驾驶人集中培训集中考试的模式,这种模式的特点是驾驶人学习培训时间长、驾校设置的培训课程全面,存在的主要问题是驾驶人学习培训需求远远大于供给,因此在当时出现了机动车驾驶人学习培训名额一票难求的局面。20世纪90年代中期,随着经济社会和道路交通系统的快速发展,公安交通管理部门采取了扩大驾校培训规模、压缩驾驶人学习培训时间、出台实习驾驶证管理规定等措施来解决驾驶人学习培训需求与供给之间的矛盾,这种模式的特点是驾驶人学习培训的周期压缩、学习培训内容更注重实际操作,存在的主要问题一是驾驶人培训质量的下降,这一点在当时道路交通事故统计数据中能够得到充分反映;二是在社会上也出现了公安交通管理部门“既当教练员,又当裁判员”的说法,这主要表现在公安交通管理部门对于驾驶人培训考试的行业垄断缺乏监管,也表现在驾驶人考试过程中出现的考官主观性作用强和违法腐败问题。上世纪末到本世纪初,驾驶人培训考试制度经历了一次重大转变,采取驾驶人培训和考试实行行业分离的模式,驾驶人学校培训引入社会资源,驾驶培训学校的审批与建设权力移交道路运输管理部门,公安交通管理部门完全负责驾驶人考试场地和考试要求标准化,各级公安交通管理部门都开展了标准化考验场建设,驾驶人考试业务权力也逐步下放到了县级车管所,这种模式的特点是在引入社会资源办驾驶培训学校的基础上,驾驶人培训学习机构供给可以满足需求、驾驶培训机构之间存在竞争、公安交通管理机关原则上只需要严把考试关即可,这种模式存在的主要问题一是由于考试场地的局限,驾驶人培训考试之间的供给出现不平衡,各地普遍出现了约考难的问题;二是考试过程的监管问题仍然没有得到有效解决,全国发生了多起因考试出现的民警职务犯罪案件。[1]从上述三个阶段可以看出,机动车驾驶人培训考试制度围绕着需求和供给之间的矛盾一直处在调整与变化过程中,这种变化在国家行政管理机制持续完善和公安交通管理工作不断探索创新的背景下,比较适应当时整个社会经济的发展趋势,也符道路交通管理工作的实际情况。

(二)机动车驾驶人培训考试制度改革的意义

在进入“十二五”后,随着道路交通系统井喷式的发展和我国汽车时代的到来,原有的机动车驾驶人培训考试制度逐渐显现出了一些问题,这些问题已经由机动车驾驶人培训考试需求与供给之间的显现矛盾演变成为中央提出的社会管理创新和构建和谐社会主旨下较为深层次的矛盾,主要表现在四个方面。1.保障道路交通安全是改革应当明确的核心目标在保障公民出行权的前提下,保护公民的人身和财产安全应当是绝对的核心,设想一下在道路上交通事故频发,造成大量的人员伤亡和财产损失,那么机动车驾驶人培训和考试就失去了意义,因此提高培训质量、严把考试关口、严守考试标准、提高公民的安全出行意识和文明出行素养、全面保障道路交通安全是机动车驾驶人培训考试制度的核心所在。2.最大限度地提供便民利民服务是改革应当遵循的根本理念在保障行政公权对于广大公民平等的基础上,在中央强调社会管理创新和新一届政府大力开展简政放权的思路下,公安交通管理部门应当顺应时代发展的趋势和国家全面深化公安工作改革的要求,提供多样化、人性化、自助化的培训考试服务,优化培训考试程序、提高工作效率,总体来说就是最大限度地提供便民利民服务,这一点是公安交通管理部门需要认真思考和亟待解决的问题。3.系统全面的权力制约和行业协调机制是改革应当完善的重要内容在我国社会主义法治化进程不断健全和完善的过程中,广大公民的法治意识迅速提升,机动车驾驶人培训考试涉及到以公安部、交通运输部为主的包括财政部、中宣部、人力资源和社会保障部、教育部、保监会、国土资源部、安监总局、中央文明办等多个部委,仅在公安部涉及管辖权限内的就包括公安交通管理、治安户籍管理、刑事侦查等多个业务部门,因此全面改革机动车驾驶人培训考试制度,需要各个行业以及公安机关内部各个业务部门打破传统的权力壁垒、创新改革思路、完善权力制约机制、加强权力配套协调,使机动车驾驶人培训考试改革真正达到政策公开公平、行业间有效对接、制度落实便于操作的目标。4.公开、公正、透明、廉洁是公安交通管理机关必须坚持的基本原则在国家行政权力监督体系和倒查问责制度日益健全的背景下,由于机动车驾驶人培训考试造成的交通民警违法违规和职务犯罪案件数量整体上呈现出下降趋势,但是仍有极少数交通民警因此触犯法律法规在全国范围内造成了较为恶劣的影响。因此在机动车驾驶人培训、约考、考试、发证每一个环节,必须严格坚持公开、公正、透明、廉洁的原则。随着公安机关内外部监督机制的进一步健全,对于培训考试过程中的任何违法行为将严格问责,这对于保障公安交通民警职业健康显得尤为重要,也是提高公安交通管理机关公信力和群众满意度的重要支撑。由此可见,机动车驾驶人培训考试制度改革,对于优化驾驶人培训考试供需要求、转变公安交通管理工作思路、整合社会培训考试资源、完善公平竞争机制具有重要的现实意义;也对于全面深化公安改革、积极推进简政放权、提供便民利民、提高政府公信力具有深远的政治意义。

二、机动车驾驶人培训考试制度改革的目标导向

公安交通管理部门在机动车驾驶人培训考试过程中,主要任务是制定考试标准并组织开展驾驶人考试,从机动车驾驶人报名参加培训到最后取得驾驶资格整个流程来讲,交通民警承担的角色定位应当是制定标准并在考试过程中衡量标准,确定驾驶人是否具备资格的裁判员。因此机动车驾驶人培训考试制度改革,应当坚持以流程中出现的问题为导向、以全面改革为动力、以群众需求为对象、系统确立改革目标。具体地讲,机动车驾驶人培训考试制度改革的目标体现为以下四个方面。

(一)要坚持以公开透明为前提

按照中共中央全会精神,各级公安机关要在“十三五”期间全面落实便民利民服务,驾驶人培训考试制度改革是提供便民利民的重要措施之一,因此在改革的过程中必须保证各项具体内容公开透明:一是驾驶人培训考试政策制度的制定和实施要公开透明,驾驶人培训考试涉及到多个行业和行政管理权限,因此在制度改革过程中要协调各行各业以及公安机关各业务警种,突破权力管辖拘束,从源头上消除行业和部门间无形的障碍,以完善培训考试流程为主要目标,让人民群众切实感受到培训考试政策的公开透明;二是驾驶人培训考试流程的制定和实施要公开透明,驾驶人培训考试针对不同的情形有不同的业务操作流程,并不是所有培训考试流程会完全按照设想的情况进行,这中间就出现了驾驶人培训考试供需双方的矛盾,因此在制度改革过程中要以群众的需求为前提,确保不同情形下的驾驶人培训考试流程公开透明,让人民群众能够结合自身情况找准应当采取的培训考试模式[2];三是驾驶人培训考试的监管要公开透明,公安机关交通管理部门应当按照驾驶人培训考试的工作逻辑关系和行政管理方式,系统全面地做到各个环节的监管公开透明,在优化监管制度和完善培训考试监管环节的基础上,全面建立公开透明的监管体系,使培训考试制度真正发挥正向效应,促进其健康发展。

(二)要构建出权责清晰的管理模式

权力是实现职责的必要手段,实现职责是行使权力的目的,不存在无责任的权力,也不存在无权力的责任。不承担任何责任或者权力大于责任,就会导致特权或权力滥用,同样不赋予任何权力或权力赋予的不适当,也会导致责任消减或责任推诿,因此在合理配置权力的时候,要遵循权责相称的原则[3]。驾驶人培训考试制度改革,要按照警察法哲学的设置规范,全面构建出全责清晰的管理运行模式:一是要构建公安交通管理部门在驾驶人培训过程中权力围绕服务的行政管理模式,上世纪末到本世纪初由于公安交通管理机关培训考试权力设置不完善,给公安机关和民警造成了很大影响和损失,究其原因主要是权力设置没有以服务作为出发点,造成的结果是驾驶人和公安机关交通民警从根本上没有处在同一个层面上,在驾驶人和交通民警之间无形的造成了一个不对等的门槛,因此在制度改革过程中,要按照现代行政管理的先进思想和先进方法,合法、合规、合情、合理地设置公安交通管理机关的权力;二是要构建公安交通管理部门在驾驶人培训过程中责任围绕问题的行政管理模式,在驾驶人培训考试过程中由于责任划分不明确、责任主体不落实、责任追究不到位而诱发行政渎职、失职和其他职务犯罪案件教训深刻,因此公安交通民警要根据不同的环节、不同的岗位、不同的行政层级和不同的情形承担不同的责任,系统全面的责任划分体系对于驾驶人培训考试制度改革具有明显的正激励效应,同时也会对公安交通民警起到较好保护作用;三是要构建公安交通管理部门在驾驶人培训过程中权力与责任相配套行政管理模式,驾驶人培训考试改革作为公安交通管理机关来讲,应当建立完善健全的权力和责任相互影响相互制约、权力与职责清晰明确的行政模式,这也是深化公安改革落实、全面依法行政、建立完整行政运行机制的重要内容。[4]

(三)要凸显运转便捷高效的特征

随着社会动态化、信息化带来的巨大变化,现行的驾驶人培训考试制度出现一些不相适应的问题。这些不适应既有公安交通管理部门思想理念上的滞后,也有公安交通民警能力素质上的差距;既有当前驾驶人管理体制机制上的制约,也有开展驾驶人培训考试配套要素的不足。要破解这些长期困扰和影响驾驶人培训考试发展进步的难题,必须适应当前社会发展趋势,加快驾驶人培训考试制度改革以显现出培训考试制度运行的方便高效:一是驾驶人培训考试制度改革的内容要全面体现出便民利民的宗旨。目前我国驾驶人已接近3亿,预计未来10年机动车驾驶人仍将以每年2000多万人的速度快速增长,传统的驾驶人培训考试模式将不能满足发展的需求,公安交通管理部门驾驶人考试和管理工作效能也将受到很大影响,群众的不满意和工作效能的低下将会严重影响公安交通管理部门培训考试业务的正常开展,也会严重影响公安改革进程,因此驾驶人培训考试改革要给予驾驶人更多选择自主权,从政策规定、程序设定、环节把握到与其他业务的延伸配套,都要以便民利民为主旨,最大限度地使群众感受到培训考试制度改革的方便与快捷;二是驾驶人培训考试制度改革要建立并完善规范化的运行标准和机制,驾驶人培训考试制度改革涉及的政策、法规、标准众多,要实现培训考试制度的高效运转,必须将涉及的相关内容做系统、全面、规范的梳理和细化,涉及到驾驶人培训的要素要协商其他行业部门做好政策的配套延续、涉及驾驶人考试场地的要素应当统筹考虑现有场地资源,涉及驾驶人考试标准的要素应当制定具有实践意义的细化条目,涉及驾驶人培训考试车辆的应当出台规范的国家安全监测标准,在涉及培训考试所有环节标准规范统一协调的基础上,建立培训考试流程的完善运行机制,保持每个环节涉及标准规范的动态性和灵活性,使培训考试流程在规范化的机制运行要求下发挥最大的效率,同时对各项规范标准和运行机制保持合理及时的优化提升,尽可能为驾驶人培训考试提供便利,这样驾驶人培训考试制度改革的成果才能真正被群众所感受到,改革的意义才能得到充分的体现。[5]

(四)要把公正廉洁作为红线

驾驶人培训考试制度改革应当在公开透明的前提下,实行权责清晰的行政管理模式,这样才能发挥便捷高效的特点,在每一个环节公安交通民警都要严格保持公正廉洁的工作作风,一是健全反腐败和其他职务犯罪的预防机制,打破部门利益藩篱,斩断或明或暗的利益链,杜绝诱发从事驾驶人培训考试的公安交通民警腐败或其他犯罪的各种因素;二是加强公安机关内部监督,实行岗位轮换机制,使参与驾驶人培训考试的交通民警建立严把考试质量关的工作思路,从根源上消除产生腐败和其他不公正不廉洁的土壤,公安交通管理部门也应当加大对从事驾驶人培训考试民警的关注度,通过内部监督保护民警;三是加大社会的外部监督,通过全社会和广大群众对培训考试每个步骤和每个环节的监督,全面实现驾驶人培训考试制度公开、公正、透明,这也是把好道路交通安全的源头关的一项重要内容。由此可见,建立公开透明、权责清晰、高效便捷、公正廉洁的驾驶人培训考试管理体制是改革的中心目标,因此,改革的实质应当围绕中心目标细化内容、落实责任、加强监督,在大数据背景下依托“互联网+”思维模式,从根源上解决现有培训考试制度不便利、不规范、不经济的现状。

三、机动车驾驶人培训考试制度改革需要注意的问题

(一)既要树立全国一盘棋的思想又要结合各地实际情况

我国东西部经济社会发展差异大,各地道路交通系统有不同的特征和侧重,驾驶人培训考试和公安交通管理部门之间的供给和需求复杂多变,机动车驾驶人培训考试制度改革是全面深化公安改革提供便民利民服务的重要举措,也是满足人民群众迅速增长的驾驶培训和考试需求的重要途径,国家已经提出了2016年开展驾驶人培训考试改革试点,2017年总结试点经验,2018年全面实现改革目标的宏观战略构想,因此要树立改革一盘棋的思想,全国坚持一个改革思路、执行一个改革标准、努力实现统一的改革目标。在改革过程中还需要认真结合本地实际情况,破解改革中出现的难题,充分整合各方资源运用智慧,依法、规范、稳妥、有序的推动驾驶人培训考试改革的每个步骤得到有效落实,提高改革每个环节的操作性,使改革的成果真正为群众所认可。

(二)完善配套保障机制,畅通协调沟通渠道

按照驾驶人培训考试制度改革时间推进表要求,公安部已经制定下发了《机动车驾驶证自学直考工作规范(试行)》和公安部第139号令,因此为了方便群众自主学驾、自助报考,公安交通管理机关车管、秩序、事故等部门要形成完善的配套保障机制,结合自身情况提前划定学习驾驶的路线、时间,按要求设置道路交通标志,积极协调现有的驾驶培训考试场地,为自学驾驶人提供充足的服务。公安交通管理机关同时要会同其他相关部门加强自学车加装副制动、辅助后视镜等安全装置的监督管理;要和交通运管部门之间形成畅通的协调渠道,建立日常会商、信息共享、重大事件共同决策的工作模式;要和保险行业加大沟通力度,系统落实自学直考过程中发生交通事故的理赔相关工作[6];要与质监部门加强协调,对加装安全辅助装置的自学用车进行安全技术检验。

(三)广泛开展媒体宣传,针对性地进行舆论引导

机动车驾驶人培训考试制度改革是社会各界关注的热点焦点,公安交通管理部门应当重视宣传工作,利用传统媒体和互联网媒体大力开展这项工作的宣传,要权威解读各项政策规定的意义、定位和法律责任;要细致宣传业务流程、学习要求和权利义务。同时为了防止一哄而上的误解和炒作,公安交通管理部门应当针对性地开展舆论引导,要与公安法制、网络安全等部门建立协商机制,提前排查预判各类舆论风险、加强舆情跟踪分析、化解网络舆情热点,为改革提供良好的舆论环境。

(四)加强信息化监管,建立大数据分析平台

如何实现对固定的车辆和陪练人员在固定的时间、线路,按照要求的学时进行监控,是自学直考过程中亟待解决的问题,填报材料、签署告知文书、设立交通标志这些手段达不到监管的目的,监管的职责和目的应当是确保自学直考的顺利开展,因此应当利用信息化手段建立学员、陪练人员、直考车辆、时间、线路、学时的相互牵制绑定机制,实现自学直考全程的物联网全程监管,一旦发生违规操作,系统将及时记录并将违规结果纳入考评机制,这样才能使自学直考的各项规范具备可操作性和监管约束性。公安交通管理部门要根据实际情况建立大数据分析平台,将直考学员信息纳入直考数据信息分析平台,追踪直考学员取得驾驶证后的驾驶违法数据,建立常态监管机制,实现直考机制的完善和试点工作的科学化评估。

作者:李亚军 李攀 单位:甘肃警察职业学院 东南大学

参考文献:

[1]公安部.坚决斩断“利益链”严把培训考试关公安部、交通运输部有关负责人谈机动车驾驶人培训考试制度改革[J].汽车与安全,2015(12):24-26.

[2]人民公安报评论员.驾考改革让群众拥有更多“获得感”[J].汽车与安全,2015(12):32.

[3]刘建军.和而不同:现代国家治理体系的三重属性[J].复旦学报:社会科学版,2014(3):155-157.

[4]应松年.加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化[J].中国法学,2014(6):48-52.

[5]何平.试论我国机动车驾驶证培训考试制度的完善[J].四川警察学院学报,2011(02):106-111.

[6]徐文星.超越部门利益才谈得上依法行政—从考驾照必须上“驾校”培训的规定说起[J].

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