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环境保护综合考核论文

我国的环境保护绩效考核起步于1989年第三次全国环境保护会议;20世纪90年代我国正大力发展经济,政府约束目标相对单一,环保目标责任制虽已提出但并未得到全面落实;2004年在原国家环保总局的推动下,把环保指标纳入政府政绩考核的改革也逐步展开。直至“十一五”“十二五”规划期间环保考核在我国的环境管理中开始发挥重要的指导、激励与约束作用,“十二五”规划对环境保护绩效考核还明确提出了关于考核内容和考核指标的要求。2014年修订后的《环境保护法》出台,首次从法律层面上明确了领导干部的环保考核制度。2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》也对追究党政领导干部生态环境损害责任做出了制度性安排,2016年环保督察进一步落实生态环境损害追责制度。环保考核作为一种自上而下的强有力目标管理活动,与地方官员考核关联后更是将责任追究延伸到行政决策和实施阶段。以环保考核为抓手的生态文明建设在“十三五”被提到了前所未有的高度,环保考核作为政府环保工作的“指挥棒”,也应进一步发挥其“以评促建”的作用。以往地方环保考核的形式多以自评、领导小组审核、省级环保厅核准和省委组织部核定为主。这些考核方式不仅过程繁杂难以协调,大多时候还是环保局“自己考自己”,考核结果难以实现公开公正,更难实现“以评促建”的目的。而引入专业的第三方,用科学的方法体系对地方环保工作进行综合考核,有利于形成较为全面客观的结果,促进地方环保工作。

清远市第三方环保考核的突出特征

2015—2017年,环境保护部华南环境科学研究所(以下简称“华南所”)受广东省清远市人民政府环境保护委员会(以下简称“市环委会”)委托,率先在清远市推行以华南所为第三方的地方环境保护综合考核实践。首先,在指导思想上,以全面贯彻《“十三五”生态环境保护规划》提出的以环境质量为核心,强化总量控制任务,牢牢把握区域性特点,构建了具有较高可操作性和科学性的考核指标体系。清远市第三方环保考核以整体性、可操作性、相对独立性、可引导性及定性指标与定量指标相结合为基本原则,运用经济合作与发展组织(OECD)及联合国环境规划署(UNEP)在20世纪八九十年代共同发展起来的PSR模型构建考核指标体系框架。再根据框架整合清远市现行国家和省级层面上的六大环保考核相关任务,优化出一套综合性的区域考核指标,实现“六考合一”(大气污染防治目标考核、南粤水更清行动计划实施情况考核、重金属污染综合防治工作实施考核、创建国家环境保护模范城市工作考核、主要污染物总量减排考核、环境保护责任考核)和“一区一考”(重点开发区、生态发展区)。同时,根据清远市重点开发区和生态保护区在主体功能定位和发展方向上的不同实施差异化考核,在考核指标和考核分数的设定中充分考虑不同区域当年重点环保任务和环境质量情况。其次,在考核方法上,新考核体系采用自查和第三方检查相结合的办法,将现场检查、资料核查、部门座谈、明察暗访以及第三方监测等多种考核方式有机结合,全面查找环保问题,及时进行纠正,让辖区内政府、社会对环境质量负责,从而达到环境质量改善的目的。第三,清远市第三方环保考核实行“考培并重”,为传达考核精神、调动地方积极性以及规范考核过程,第三方考核小组在清远市八个县(市、区)开展了考核培训工作,对考核细则和方法进行全面解读。一方面避免考核过程中出现错漏资料,另一方面通过培训将经济建设中发展与保护的统筹协调思想传达给地方政府,改变地方“唯GDP”的发展理念,把人民群众切身利益放在首位,将环保考核的“考”与“用”落到实处。

从实践看第三方环保考核的优势与需要解决的关键问题

第三方环保考核的优势清远市用专业的第三方开展环保考核既表明其打好环境保护责任考核攻坚战的决心,也体现了政府购买第三方服务减轻基层负担的先行决策。第三方环保考核的开展过程从四方面增强了环保考核在责任监督、政策指引和环境保护方面的优势。一是进一步帮助地方政府完成环境管理由单纯的总量减排,向基于主体功能区划的分区分类解决相应环境质量问题的精准化管理的转变。有助于地方政府在发展战略制定及具体管理调控中落实与环境质量和区域定位相一致的产业布局及污染控制等。二是有助于打破环保工作中条块分割、部门封锁、各管一段的现状,实现第三方和环境保护委员会全面统筹协调地方政府和相关部门开展环保工作。在块上重视制定责任清单,明确地方党政及有关部门的重点环保任务,充分发挥各队伍的主观能动性,加强督查和追责;在条上加强环保队伍的规范化建设,发挥第三方机构的优势,促使环保系统内各部门能统一监督管理。三是有助于推动我国环境大数据的收集和建设,加大科学研究对地方政府环保综合决策和科学管理的支撑力度。第三方机构能够综合整理考核过程中的环境现状监测、污染源统计与监测、企业排污信息等众多环境数据,协助职能部门开展环境管理政策剖析、污染源影响分析、企业污染源在线监控、卫星遥感监控等综合应用,提高处理复杂环境问题的能力。四是有助于考核制度的持续优化。第三方机构将历次考核中的一线数据科学地转化为具体的考核行为,可形成一个系统的、动态优化的制度体系,使环保考核持续健康的发展。第三方环保考核实施需要解决的问题第三方环保考核机制的引入从考核目标、方法和过程等多方面有力地推动了地方政府落实环保责任,实现区域环境质量有效改善,但在具体的实施过程中仍需解决以下关键问题。首先,第三方机构需结合自身科研能力,深入研究考核内容、方法和指标体系。构建更具科学性、系统性、可达性和可量化的考核指标体系,增强第三方环保考核的可操作性和对地方工作积极性的调动。其次,第三方机构需与地方政府、市委等多方协调,明确事权、分清职责,建立良好的组织分工和信息共享机制,落实环境保护“党政同责”的同时将整个环保工作进行整合,以有利于考核工作的开展。为提高效率、及时部署,清远市政府成立了市环委会(市长担任环委会主任,市委常委、副市长担任环委会副主任)专门负责组织实施环保考核工作。另一方面,为明确职权,清远市第三方考核对相关工程建设实现全过程管理的同时明确“建”“管”分属责任部门,例如住建部门监督建设,环保部门监督运营管理。只有分清职责、协调好部门合作,才能全方位保证第三方环保考核的顺利开展。再次,第三方机构需严守考核底线,克服地方保护主义壁垒,保证考核的规范化和公开化,增强考核结果的可信度。清远市政府从政策规定上明确第三方考核机构的地位和权利义务,使第三方考核机构的合法性得到认可,考核过程不受外力阻碍、考核结果更具公信力。同时政府扮演好监管角色,监督第三方考核机构全面开展考核工作,监督各部门、各企业根据第三方考核意见及时改进已发现问题,建立考核投诉处理机制。第四,需强化第三方环保考核考核结果的运用,推动建立有效的共同问责机制。如,未落实的环保工作向政府市委问责,考出的环保问题向相关部门、企业问责,有违事实的考核过程和结果向第三方机构问责,实现通过环保考核对区域内环保工作的有效监督。

作者:杨婧 汪涛 任思靖 梁明易 刘伟民 黄报远 单位:环境保护部华南环境科学研究所

参考文献:

[1]李萱.抓住历史机遇完善环保考核[J].环境保护,2011(10):12-15.

[2]吴建南,徐萌萌,马艺源.环保考核、公众参与和治理效果:来自31个省级行政区的证据[J].中国行政管理,2016(9):375-384.

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