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地质勘查基金运作管理与成果分析

1中央地勘基金项目运作管理的主要做法

中央地勘基金作为一种国家财政投资的风险勘查资金,在实行“财政专项预算”管理的前提下,为实现收支平衡和自身可持续发展,探索采用了“开放式立项,专业化管理,市场化运作”的项目运作管理模式,形成了一整套涵盖项目技术、经济、权益等重要方面的项目管理标准和制度,为项目的顺利组织实施提供了重要保障。1.1项目立项坚持开放式原则,并与不同时期发展要求紧密结合中央地勘基金项目立项严格按照立项指南的原则要求进行,鼓励各种所有制法人单位、地方财政资金、社会资本均可自愿申请,鼓励矿业企业与地勘单位、地勘单位与地勘单位、社会投资人与地勘单位联合申报[2]。最新统计,地勘基金立项实施的380余个项目涉及探矿权人150余家、勘查单位280个,约55%的项目属于合作性质,即地勘基金同社会或地方财政资金联合出资勘查,不少合作方都是民营性质的市场主体。地勘基金项目立项先后经历了试点探索(2006~2008年)、贯彻落实找矿新机制和找矿突破战略行动纲要(2009~2011年)、部省两级基金协调联动(2011年至今)等三个不同时期,分别采取了与当时发展要求相适应的项目立项做法。一是试点阶段,首批启动的11个“自上而下”煤炭招投标项目以及116个“自下而上”申报的项目,是严格按照基金试点项目立项指南要求论证落实的项目。二是2009年起,为贯彻落实部找矿新机制和找矿突破战略行动要求,促进公益性地质工作与商业性矿产勘查的有机衔接,先后通过在地质大调查成果基础上推荐、在黑龙江矿产调查成果基础上筛选、在新疆地质找矿“358”专项明确的重点矿集区内优选、在西藏尼雄铁矿整装勘查区筛选等方式,论证优选了一批前期工作程度较低但具形成大中型矿床潜力的项目,同时也是落实部省合作协议框架,贯彻中央与地方按阶段纵向衔接思路的具体举措。三是2011年中央与省级基金协调联动机制建立后,通过两级基金项目对接筛选项目成为中央地勘基金立项的主要做法,江西朱溪钨铜多金属矿、贵州务正道铝土矿、四川攀枝花铁矿等均是两级基金合作的典范,加大了对重点矿种和整装勘查区的投入,贯彻了中央与地方按矿种、区域横向衔接的思路。与此同时,中央地勘基金还加大对高风险难突破重点矿种和区域的投入力度,先后论证安排了金刚石、铬铁矿、钾盐等部分单矿种找矿项目。1.2项目实施坚持专业化管理,在实践中不断完善方法与理论一是设立了中央地勘基金专家委员会,建立了评审专家库,项目立项原则上专家摇号产生,并实行评审专家回避制度,对重点项目的评审采取首席专家制度,通过组织地质、经济、技术、管理等方面专家的密切协作,提高了基金项目管理和决策的科学水平。二是建立了比较完善的中央地勘基金项目监理体系,委托中国地质调查局所属六大区所对所属片区内项目实施监理;建立了中央地勘基金项目预算标准(试用)和项目资金管理暂行办法,确保项目预算编写有章可依,项目经费执行严格统一。三是鼓励产学研结合,在重点项目勘查过程中,配套安排成矿规律与预测研究课题,为勘查工作部署提供业务支撑,内蒙古大营铀矿、江西朱溪钨铜多金属矿等项目勘查部署过程中配套研究课题发挥了积极的作用。四是勘查工作部署遵循地质规律,结合内蒙古东胜煤田、准格尔煤田赋矿条件,提出“统一部署、连片勘查”的思路,并在贵州务正道铝土矿、西藏尼雄铁矿等整装勘查项目实施过程中广泛应用;大营铀矿勘查的发现得益于“煤铀兼探”的勘查思维[3],其实质是“综合勘查、多矿种兼探”,并作为基金项目部署实施应遵守的一条重要原则。五是建立了比较全面、系统的项目管理标准和制度,涵盖项目立项、设计审查、施工监理、报告编写、成果处置等项目管理全过程,保障了项目组织实施工作有序开展。1.3项目运作坚持市场化方向,不断探索财政投资的商业性矿产勘查模式与经验在项目立项阶段,实行立项要求、立项程序和立项结果公开,对符合资质要求的各类地勘单位平等对待;对自上而下设立的项目,通过公开招标的方式确定勘查单位。在项目施工阶段,采取委托第三方监理、旁站式监理等做法,监理单位同管理单位、施工单位分属不同的市场主体,除了在工作开展所需项目资料对接方面保持联络外,各自分工明确,独立行事,尽职尽责完成规定的任务。在成果处置阶段,严格执行矿产资源有偿使用制度的相关规定,按照实际投资额确认双方投资权益比例,对以探矿权为标的同地勘基金合作勘查的,要事先对探矿权进行评估,收益共享、风险共担。对参与的各个市场主体实行合同制管理,通过签订勘查合同、监理合同、投资合同来约定基金中心同勘查单位、监理单位、社会合作之间的权利、责任和义务。

2中央地勘基金取得的主要成果

中央地勘基金运行管理十年来取得的主要成果为地质找矿成果、发挥的机制作用、对地方和社会投入的引领、带来的经济和社会效益以及队伍人才培养等五个方面。2.1找矿成效显著,积极促进找矿突破战略行动目标任务的完成,大力提高了我国能源和部分重要矿产资源保障程度据最新统计,中央地勘基金累计发现大中型矿产地100余处,其中,大型60余处,中型50余处,主要矿种新增资源储量:煤957.88亿t,铀××t,钨350.51万t,铁47.92亿t,铝土矿1.02亿t,镍167.08万t,稀土80.96万t,钾盐1.71亿t。江西朱溪钨铜矿刷新钨矿储量规模世界纪录;内蒙古大营铀矿在世界超大型铀矿床中排名第14位,促成了我国铀矿勘查开发新格局的转变,探获大型煤炭资源的同时获得铀,起到一箭双雕的作用;青海多彩地区铜矿、贵州务正道铝土矿、新疆坡北镍矿、青海茫崖镇大浪滩钾盐、南方缺煤省份的煤炭和稀土等重要找矿发现[4]。以上重要成果为找矿突破战略行动目标任务的完成作出积极贡献,大力提高了我国能源和重要矿产资源保障程度,为后续矿产勘查开发提供了重要资源接续基地,稳定了国际大宗矿产品价格,提高了我国在国际矿产品市场上的话语权。2.2坚持定位,不忘初心,起到了一定的降低风险和政策调控的作用十年来,地勘基金紧紧围绕当初功能定位,着重用于重点矿种和重点成矿区带的前期勘查,注重发挥对社会资金的引导作用。坚持“不与市场争权、不与企业争利”,凡社会资本愿意独立承担风险的,地勘基金原则上不再参与;社会资本有意合作勘查的,按照“风险共担、利益共享”的原则合作找矿,勘查风险降低且达到规定勘查程度后,基金自动退出;社会资本不愿承担风险的重要矿产前期勘查,地勘基金全额投资开展工作。地勘基金运行十年,有效地起到了降低风险和政策调控的作用。在降低风险方面,一批社会资本不愿独立投资的前期地质工作程度较低的项目,或以往工作多年未有突破不愿再投入重型工程的风险勘查项目,以及金刚石、铬铁矿、钾盐等高风险难突破的重点矿种项目得到实施,不少项目取得较好成果;在政策调控方面,国家为缓解产能过剩暂停发证的煤炭,以及为合理保护和利用矿产资源限制社会进入的钨、锡、锑、钼、稀土等保护性矿种,由地勘基金全额投资勘查,所获成果根据市场需要适时投放,既保障了能源资源供给,又实现了资源节约集约利用。地勘基金十年探索,积累了我国社会主义市场经济条件下国家财政投资风险勘查项目运作管理的宝贵经验,为下一步财政深化地质勘查投融资机制改革提供了参考样本,对我国未来矿产勘查和矿业经济的改革发展必将产生重要而深远的影响。2.3引导和拉动社会资金投入,引领地方地勘基金相继设立和不断壮大2006年中央地勘基金项目启动以来,积极引导和拉动社会资金投入,投资开展的400余个项目约一半属于合作性质,合作方有的以自身拥有的探矿权做标的合作勘查,有的在合作勘查过程中自愿追加投资提高权益比例。地勘基金还研究过勘查单位按知识、技术、管理等要素贡献参与项目奖励的做法。综上所述,地勘基金积极探索,引导社会资金以多元的方式投入勘查,截至目前,地勘基金累计投入财政资金约48亿元,引导和拉动社会资金投入逾40亿元。中央地勘基金启动后,省级地勘基金陆续设立和不断发展壮大,截至2016年底,全国共26个省(区、市)设立了省级地勘基金,18个省(区、市)成立了专门的基金管理机构,13个机构落实了人员编制。两级基金通过信息交流、项目对接和业务互访等加强协调联动,成功尝试了项目按勘查阶段进行纵向衔接、按矿种与区域横向衔接的做法。截至2016年底,全国地勘基金累计开展项目10000余个,投入财政资金约580亿元,其中矿产勘查投入约490亿元,分别占财政全部投入的38.6%和49.5%,两级基金已成为财政投资矿产勘查的重要组成部分。2.4勘查投入的经济和社会效益初步彰显当前,全球矿业形势低迷,国内正在推进生态文明建设和供给侧结构性改革,倡导绿色勘查和绿色发展理念,我国矿产勘查市场整体不活跃,矿业权流转明显下滑,作为国家财政出资的中央地勘基金项目成果处置首当其冲受到影响。截至目前,地勘基金共12个项目完成探矿权出让(转让),财政投入约6300万元,累计实现出让(转让)收益约1.8亿元,其中财政收益约1.2亿元,投入产出比1∶2,目前正在组织专业评估机构对勘查形成的100余处大中型矿产地矿业权价值进行评估。对大部分尚未处置的项目,地勘基金投入部分已全部竣工,但不少合作项目社会资金后续仍在继续投入勘查,部分见矿较好的找矿成果显示带动了周边其他勘查区块的社会投入,降低了前期找矿风险,形成了一定的矿产勘查投入的良性循环。此外,云南、贵州两省交界的富村-乐民地区煤炭勘查项目,在中央和地方有关政府部门的支持和协调下,由地勘基金全额投入,新增煤炭资源量3.63亿t,为地区提供了一处煤炭资源后备基地,有效化解了跨省资源纠纷,促进了地区和谐与稳定。2.5锻炼了队伍,培养了人才地勘基金项目涉及150余家探矿权人、280余个勘查单位,在两部深化矿业权有偿使用制度改革和推进事业单位分类改革的背景下,参与各方从技术、经济、权益等方面以全新的视角审视和参与地勘基金项目,锻炼了队伍适应矿政管理新形势新要求的综合能力,积累了参与国家风险勘查项目的经验和做法。勘查单位中一批承担基金项目的年轻技术骨干被提拔任用或取得更高级别的技术职称,增强了地勘单位的找矿能力。

3认识和启示

3.1中央和地方有关部门的高度重视和大力支持,是理顺项目组织实施等各方面关系、保障项目顺利推进的关键因素地勘基金项目由技术、经济、权益等三个重要部分组成,彼此关联,一个环节出了问题项目即无法立项实施。中央和地方有关国土资源主管部门在项目立项初审、矿业权核查、以往投资情况核实、探矿权维护、矿地关系协调等方面给予积极协助和大力支持,确保项目立项和和后续工作的及时开展。中国地质调查局所属六大区所作为项目委托监理单位,尽职尽责,保质保量地完成了辖区内项目监理工作任务,为地勘基金项目实施提供了有力支撑。各有关行业部门在项目要件审查、立项初审、野外验收和后期资料汇交等方面认真把关,积极督促,确保项目组织实施工作的顺利进行。目前,地勘基金正处于转型发展的关键时期,项目成果资料汇交、储量备案、成果处置等后续管理工作仍在按部就班地进行,要进一步加强同上级主管部门和有关司局的政策解释与说明,加强同地方国土资源主管部门的日常业务沟通与联系,争取各方面最大程度的理解与支持。3.2创新与合作是提高项目施工质量、实现找矿快速突破的重要法宝地勘基金作为全新的事物,项目管理没任何经验可寻,只有靠创新。中央地勘基金管理中心边实践边探索,首次在财政出资的勘查项目中引入合同制管理的做法;首次设立了项目诚信单位度司南奖,以促进项目承担单位更好地履约尽责和诚信执业;从无到有,建立了比较完善的项目监理体系和地勘基金项目预算标准;在内蒙古东胜、准格尔煤田勘查中,超前提出“统一部署,连片勘查”的思路,以及“综合勘查,多矿种兼探”的原则;鼓励产学研结合,充分调动施工单位、科研单位和下游采选单位的技术优势,形成合理,助推找矿突破。合作是地勘基金项目管理多年摸索出的一条宝贵经验。大营铀矿的发现,得益于“煤铀兼探”的勘查思维,依靠的是多部门、多学科、多工种联合作战和总体协调到位,它打破了不同部门之间的资料分割和技术壁垒,实现了信息共享和优势互补,一矿变双矿,充分体现了我国特色社会主义条件下集中力量办大事的制度优势。多部门合作、联合会战的做法在地勘基金其它重点项目勘查过程中同样发挥了重要作用,也是整个地质工作应当参考借鉴的宝贵经验。3.3地质、技术、经济、生态文明齐抓并重,是促进地勘基金长期可持续发展的重要保障受当前世界经济增速放缓,全球矿业形势低迷等因素影响[5],地勘基金项目成果处置率较低,直接影响到了地勘基金的收支平衡和自身可持续发展。地勘基金要实现较高的投入产出比,十年来的找矿成果所代表的资源优势如何转化为资本优势是关键,而从资源到资本的转化,意味着这些找矿成果地质上是否可靠,技术上是否可行,经济上是否可利用,以及当前市场是否有需求,这就要求在项目立项、实施、后期探矿权维护和成果处置等各个环节不仅要重视地质赋矿条件,更应重视未来矿产开发利用的技术、经济、环境因素并开展综合评价。当前,我国正在推进生态文明建设和绿色勘查、绿色发展的理念,矿业权要逐步退出自然保护区,生态文明建设已上升到推进我国特色社会主义事业“五位一体”的战略高度。在地勘基金后续工作开展和研究推进下一步转型发展的路径过程中,地质、技术、经济、生态文明应当齐抓并重,这也是促进地勘基金长期可持续发展的重要保障。

作者:陈兴华 赵敏 蒲燕萍 杨伟红 秦险峰 崔祖霞 唐珏 蒋曼 王希穆超 单位:1.国土资源部中央地质勘查基金管理中心 2.中国地质大学 (北京)地球科学与资源学院

参考文献

[1]国务院.国务院关于加强地质工作的决定(国发〔2006〕4号)[Z].2006.

[2]财政部,国土资源部.中央地质勘查基金(周转金)管理暂行办法(财建〔2006〕342号)[Z].2006.

[3]程利伟.大营铀矿———“煤铀兼探”的实践与启示[R].2012.

[4]国土资源部中央地质勘查基金管理中心.中央地质勘查基金项目成果总结(2006~2015年)[R].2016.

[5]国土资源部信息中心.世界矿产资源年评(2016)[M].北京:地质出版社,2016.

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