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国际金融货币监管问题探究

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一、金融全球化的困惑:IMF与国家主权的矛盾

当今全球金融体系主要受1944年的布雷顿森林体系影响,美国以IMF为工具,以美元为手段,维持其在世界政治经济格局中各种主导利益。目前的国际金融货币体制主要由IMF及世界银行主导,其决策机构由数个发达国家控制,通过向欠发达国家及地区输出国际资本的同时,要求资本输入国接收相关贷款附加条件(conditionality)⑤,从而在该国政•10•治或经济领域谋取更多利益。自20世纪50年代中期开始,发展中国家和发达国家间在IMF结构治理与机构决策和资源分配权密切相关的“不公平”配额制度等领域一直存在严重分歧⑥。对于配额制度,笔者认为各成员国只有平等地享有投票权且均等地持有资金份额,才能实现全球经济可持续平稳发展的目标;然而,以上对称性的两项IMF主要机制中,即使各成员国得到均等的最低基本投票权,少数发达国家通过所缴基金份额得到的特别提款权而形成的加权投票权在IMF理事会议事机制中也占绝对优势。可见,IMF话语权依然受少数经济强国主导,其机制本质是保护少数发达国家政府利益,牺牲其他大多数发展中国家利益。WTO自成立以来对“国际组织所制定的相关规则在规范主权国家的国内政治经济行为与国际领域的主权行为两者界限及两者如何互动”这一类似问题也是感到困惑⑦。不可否认,IMF在金融危机期间提供援助贷款协议中,各种附加贷款条件如债务底线、资金供应、公共开支规模等,均违反一国主权及国内事务自主原则。一国政府考虑是否接受IMF的贷款援助,更多因素是来自于IMF的各种压力,而非考虑接受援助的后期效益,笔者从IMF宏观预警机制和援助接受国的汇率政策及一揽子援助条件可以得出以上结论。IMF曾于2005年在针对土耳其和阿根廷的援助协议中明确提出有关预算、社会保险、养老金制度以及经济自由化等一系列限制性贷款条款。然而,笔者发现,目前的理论和实证研究均无法对国际组织干预一国国内经济事务的国际认同标准给予清晰的界定。另外,由于国际利益具有长期性和间接性的特点,而一国国内利益具有短期性和直接性的特点,我们很难在两者之间做出均衡考量⑧。事实上,对土耳其和阿根廷的贷款援助已经让IMF触及到了各国国内贸易、社会保障、经济私有化、养老金制度改革等关乎国家经济命脉的问题,而这些领域往往在国际法实践中属于国家主权事务范畴。由于目前各国还未就全球资本流动性监管问题提出可行性方案,导致全球金融系统性风险无法控制。以证券投资领域为例,1998年爆发的亚洲金融危机从全球角度展示了一国金融动荡所引起的全球多米诺骨牌效应;同时也从实证经济学角度验证了国际资本迅速外逃的系统性风险。对各主权国家而言,目前无任何个体政治及经济主体有能力处理国际收支平衡和货币危机等大规模市场失灵现象。以阿根廷为例,全球性证券投资流入该国资本市场和银行业后,其资本并未转化为该国实体工业投资,并未带动本国经济增长。笔者认为,该现象背后的本质原因是各国在规范国际资本流动方面缺乏有效的协同监管规则。在历次金融危机中,国际储备资金通过IMF和世界银行发挥其金融安全阀的作用,以保护各国及债权人利益。倘若我们能够构建一套有别于当前的全球金融体系,并且该体系能够通过完善的法律手段和市场工具对所有投资者行为进行规范,那么所有这些全球性的金融风险将可能被化解。基于IMF一贯开放的政策,凭借巨额的国际收支平衡援助基金,危机中的各国金融市场可以得到暂时性金融救助。但如果数个国家同时发生金融危机,则并非每个国家都可以获得救助机会。那些经济实力较弱的国家则会出现多米诺骨牌效应,其结果往往是在对其本国经济实体产生巨大冲击的同时,也会对该国金融监管法律制度产生重创。具有讽刺意味的是,马来西亚在亚洲金融危机中表现不俗。该国在接收IMF救助资金后,该国政府并没有遵循IMF金融改革建议,而采取了其他手段对国际流动资本进行了临时性管制,同样使得该国从金融危机中快速复苏。这不仅说明IMF开出的“国际药方”并非适合所有国家⑨,更需要我们关注的是,面对拥有国家主权地位的借款方成员国,IMF尚无有效且低成本的贷款条件实施监控手段,且借款方成员国也不将贷款条件违约视为一种信用威胁。笔者认为,以上种种原因导致IMF的相关制度及规则在东道国的执行力度势必会被减弱。

二、国际金融货币体系:IMF制度缺陷

国际金融与货币体系或许是经济全球化最主要的助推器,这不仅表现在各种实证数据上,同时也在不同程度上对各国经济产生了非均衡的影响,各国为适应全球化的调整压力也处于非均衡的格局。由于IMF的构建框架及其运行机制存在若干缺陷,导致其在全球金融货币市场的监管功能趋于弱化。笔者发现,资本自由流动对各国,特别是经济规模较小的国家的汇率稳定具有负面影响。在新的国际经济背景下,经济强国的各种宏观经济政策中的变量对经济弱小国家的经济稳定具有强烈的冲击效力。(一)系统性风险问题:资本流动性作为布雷顿森林协定产生的主要组织,IMF及其关联机构———世界银行通过各成员国所交资本配额构成其机构资本,通过配额制形成决议及展开相关金融工具的运行。IMF主要关注经常项目调整和流动,《国际货币基金协定》(以下简称“协定”)第六款明确表明其主要目的之一是构建成员国间资本交换的框架;汇率机制以固定汇率为主,在必要情形下实行浮动汇率⑩。然而,笔者发现,IMF并未在其框架内对资本流动性控制及其监管设计任何防范措施,特别是在拉丁美洲和亚洲金融危机爆发前夕,由IMF主导的陈旧金融体系已经无法防范及解决新的全球系统性风险问题。尽管许多国际机构、政府及学者呼吁改革当前金融体系,共同构建相关金融风险控制机制瑏瑡,但国家间未达成任何官方且具有法律执行力的协定,亦未采取任何实质性改革措施。笔者认为,IMF应当在以下领域作相关制度改革:资本和货币流动性监管、金融危机的“最后贷款人”功能、外汇制度以及治理结构;另外,“协定”中还存在相关条款冲突的现象,例如“协定”第四款和第六款中对资本流动存在完全相反的表述。具体表现为:“协定”第四款将促进各成员国自由资本流动作为IMF的首要目标,第六款则允许资本流动控制,只要该控制不影响经常项目转移,第六款同时又禁止利用IMF资金支持大规模资本流动。同为布雷顿森林体系下的国际清算银行(BIS)在过去数十年间,也一直致力于全球金融风险监控制度;在各种国际协定和谈判中不断倡导构建系统性金融机构资本和货币流动信息发布机制及信息共享平台,呼吁各成员国通过国际金融论坛分享以上信息。由国际清算银行发起的金融稳定论坛(FSF)在金融机构监管标准、行为准则方面达成过多项协议;在诸如金融机构的风险系数等相关重要金融概念的处理,以及成员国间进行官方合作模式构建方面,制定了若干规则瑏瑢。尽管国际清算银行在以上宏观政策、金融监管、会计审计准则、破产及清算的法律体系领域的成果具有全球性实践启示意义,但所有这一切成果未能预见或阻止亚洲和拉丁美洲,以及美国及欧洲当前的金融危机的爆发。如前文所述,IMF的关联组织———国际清算银行在过去数十年中已制定各种旨在规范国际金融机构的行为规范、行业标准、争端处理方式及机构强制执行力等规定。但纵观以上规范及准则的共性,我们不难发现,IMF在任何时候都倡导金融市场自由开放性及货币可自由兑换性原则,以所谓自由开放的金融货币体制为手段,达到资本输出国通过资金援助的方式推行各种限制东道国的政策瑏瑣。事实上,这些监管规范和金融工具却差异化地适用于各资本输出国和输入国。资本输入国往往被迫接受包括主权经济行为受限、选择特定制裁后果等内容在内的附加性义务条款。而这些条款对资本输出国的相关金融机构和投资者毫无约束力。但往往正是这些来自资本输出国的私人投资机构及市场投机主体造成了全球金融资本过快流动,使得本已脆弱的货币及金融体系监管规则不堪重负。笔者认为,与上述资本输出国各投机主体相比,违反附加性义务而接受制裁或各种限制条件的资本输入国处于完全不公平的地位。另外一个不容忽视的现象是,上述附加性义务条款已逐渐被IMF纳入其贷款条件。再者,IMF及其关联机构所推行的相关监管规范对各发达国家推行的非一致性货币和汇率政策无任何约束,这显然是对受金融危机冲击的发展中国家施加不对称压力。同时,IMF所推行规则的完全开放性特点必然导致资本输出国不受约束的货币政策及有条件的限制性贷款机制不断影响并渗入资本输入国。虽然各资本输出国之间存在相互冲突的排他性的货币金融政策,但作为发达国家,他们有能力依据其稳健强大的经济规模,消减各自金融政策不连贯性所带来的负面影响,而以上措施又恰恰搅乱了经济规模较小的新兴发展中国家的金融市场。在IMF所推行的一系列金融货币监管规范的执行力方面,对于资本输出国和资本输入国双方的私人金融机构及私人投资机构的执行力问题,IMF到目前为止也未给出合理方案。(二)IMF“银行的最后贷款人”功能:贷款援助计划缺陷谈及IMF体制改革,首先应当考虑国际货币储备制度,IMF建立之初并无任何货币储备作为基础,机构所有项目最终都由占主导地位的数个成员国形成决议。也就是说,IMF只有作为国际金融货币体系的独立“捍卫者”,才拥有权限提出以多数成员国利益为主的决议,否则IMF体制运转始终存在各种系统性安全隐患。尽管IMF于1968年对“协定”通过了第二次修正案,引入了特别提款权机制,且该机制运作模式在后期不断完善,但特别提款权只占国际货币储备的2%,并未改变美国主导IMF的格局。另外,自建立之初,IMF就无任何自身资产。时任美国副国务卿Harry Dexter White提出设计IMF配额制度时就提出,该机制设计应当反映“美国理念”,即通过各成员国出资,由占配额多数的国家来控制IMF。笔者认为,新的全球货币金融环境使得IMF在无充足自身资源的窘境中无法摆脱少数主要发达国家政治经济意图的控制,其结果必然是:针对不同国家,IMF所做出的相关决策具有高度的代表某种政治意图的非公平待遇特征。不断频发的金融危机使得IMF这个目前唯一类似超国家中央银行机构的改革更为紧迫。近年来,已有众多组织提议针对“协定”的诸多缺陷进行修订。由于IMF所担任的“银行的最后贷款人”功能不仅仅有资源要求,还应具备对各成员国的强制控制力,而针对“各成员国同时赋予IMF此项特殊权限”能否达成共识还存在很多疑虑。各国对于IMF的功能、国际监管理念变化等问题依然存在较大分歧。另外,IMF“银行的最后贷款人”功能还存在许多制度性问题,例如,不论受灾国是否需要IMF援助资金的情况下,如何完善IMF的预警机制,如何将其推行至所有成员国。另外,技术层面主要涉及的问题包括:反周期政策的运作模型和运作程序、一国金融风险等级测评、依据GDP这一有效尺度来限制一国贷款规模、限制性贷款条件的运用以及涉及私人投资机构的责任等。我们不难发现,亚洲和拉丁美洲的金融危机具有某种相似的特征,即危机爆发多源于国内金融体系性风险。虽然亚洲多数国家不存在宏观经济政策失灵的现象,但在国内市场与国际金融体系互动过程中却出现了金融系统功能失调现象。尤其以银行存在大量坏账为导火索,进而直接导致外汇计价责任(denominated liabilities)违约,货币危机随即发生,银行及其他金融机构的资产负债表的净值不断恶化。债权人对国际收支危机事态发展的快速回应以及市场对金融调控机制的关注呼声最终导致该国危机全面爆发,从而导致全球金融体系产生系统性风险,经过与受灾国的谈判,IMF设计的具有“银行最后贷款人”功能的援助计划得以实施。笔者从微观层面分析发现,贷款援助计划存在某些重大缺陷。第一,相关私人金融机构不存在强制性责任,各债权人受邀参与执行救助计划完全出于自愿,以至于其经济效用十分不稳定。特别是涉及大规模私人债务或重大外债责任时,援助计划的最根本构建模式将很难维持稳定。第二,前文已有所论述,IMF在单方强调受灾国的责任同时,忽略了引起金融危机的主要责任主体。考虑到目前既定国际资本市场的整合程度,援助计划忽视了主要发达国家的货币、汇率政策以及财政发展状况及其未来变量。不可否定,正是主要发达国家的相关金融货币政策影响着全球利率水平、国际金融市场风险规模以及与国际收支调整模式紧密结合的跨国资本流动。笔者必须再次指明的是,与受灾国相比,发达经济体更有能力承担危机引起的经济结构调整成本。第三,自由模式救济方案和有选择性的官方评估机制。在东南亚危机中,备受质疑的马来西亚成功复苏主要采取了临时资本流动控制,该手段背离了IMF制定的“万能药方”式的援助计划。第四,在拉丁美洲和亚洲处理危机过程中,受灾国均寻求无限制的贷款援助,IMF也给予了相关要求的支持,但是规模巨大的救助资金的最终主要受益者是私人机构,此类无限制的贷款支持引起的道德风险和危机成本的分配不公问题不容忽视。更确切地说,除非私人机构同意分担因援助计划所引起的成本,否则在无任何针对债权人补偿机制的前提下,无限的贷款支持无法协助债务人实现具有持续偿债能力的目标。长期以往,债务国只能选择拒绝面对以上事实,当然也不须为其违约过错支付任何成本。其后果可想而知,接受贷款援助国的纳税人将是最终还款人。第五,IMF在危机处理中,客观上无需贷款援助的国家却也接受援助的现象显失系统公平。因此,笔者建议,IMF应当制定相关标准以明确禁止或至少限制债务人对IMF贷款资源的获取途径,除非这种援助是借贷组合式的双方分担模式。我们不得不承认的是,目前IMF所实施的贷款援助计划仍未认真关注系统性风险问题瑏瑤。基于以上分析,贷款援助方案需要修改的内容主要包括:国内利率微调、短期资本账户限制措施缺失、债务人借款发放停滞等。(三)外汇市场的调控制度缺失外汇制度和外汇储备体系曾经是IMF在1960年前后的主要议题,历次会议的争论焦点皆是固定汇率与浮动汇率的两难选择。以固定汇率为基准的布雷顿森林体系解体后,1971年12月,西方十国所达成的新的国际货币制度协定———史密森协定(Smithsonian agreement),其主要意图在于修补之前布雷顿森林体系下的货币平价制度。其后在1972年,主要发达成员国纷纷采取浮动汇率手段,自行选择汇率制度。IMF于1978年在牙买加通过的《国际货币基金协定第二次修正案》认可了早已出现的黄金非货币化制度、汇率自由浮动制度。然而,该《修正案》第4款未明确阐释各国浮动汇率的预警监管机制,也未对成员国稳定国际外汇市场的相关义务、货币失调判断标准、非IMF贷款资源受益国的强制执行力等问题做出任何说明。这些问题只能留给各国宏观经济政策制定者自行解决。另外,二十国集团针对东南亚金融危机所暴露出来的各种全球金融市场监管问题,曾建议在维持原金融体系前提下,实施新的货币平价体系和调整机制。但该建议最终未能付出实施,主要原因是各国宏观经济政策存在潜在的相互非连贯性和非兼容性,势必导致主要货币失调。笔者认为,在目前国际环境下,多数发展中国家货币依然与主要发达国家三种货币挂钩,必将因相互货币挂钩不协调而威胁本国货币的稳定性瑏瑥;而IMF所提供的解决方案是对少数发展中国家货币政策进行调控,忽略了主要发达国家的宏观经济政策和汇率监控,由此产生了主要货币市场的剧烈波动,从而无法实现浮动汇率倡导者的预设目标,即平稳外汇市场环境、维持外汇储备稳定、保持各经济体较强的抗风险能力。另外,各种衡量汇率波动的统计工具所确定的主要货币真实汇率的不稳定性在浮动汇率体系下被进一步拉高,其溢出效应势必扰乱发展中国家市场,同时对非主导货币国家的宏观经济和金融市场环境带来负面影响。由于缺乏有效的全球金融货币监管法律框架,在过去的28年中,主导货币国家仅仅有过两次协调合作的市场干预行为瑏瑦。回顾国际金融史,我们发现,一旦出现汇率大幅波动的危机时期,主导货币国家从未对市场协同干预和外汇平价制度的争端达成妥协。截至2007年有仅超过半数的新兴市场国家采取固定汇率与可调节的货币挂钩的折中政策,而该政策在1991年前有多达2/3的发展中国家采纳。此货币政策适用范围减小的主要原因在于在主要挂钩货币自由流动的国际环境下,浮动汇率制更有利于各国金融市场的稳定。因此,供各成员国可选择策略如下:自由浮动汇率制度、严格的货币局制度或以上两种手段的折中制度。对于经济规模较小的国家而言,采取浮动汇率已暴露了许多市场风险;而阿根廷及其他经济体采取货币局制度后导致本币高估、国际收支失衡、挂钩货币产生的外部冲击等系列问题也不容忽视。因此,笔者认为,IMF应当结合以上各种市场调控手段,构建一种灵活的货币浮动制度与市场有限干预手段相结合的国际金融监管协作机制。

包括此次欧债危机在内,从过去数次金融危机来看,现存的传统国际法及国际组织或机构处理全球性金融风险被证明是无效率的瑏瑧,尤其是墨西哥及亚洲金融危机后,更多学者提倡构建一套全新的国际金融框架,以应对全球金融货币市场发展的需求。有学者建议在WTO框架内构建全球金融货币监管制度,对此观点,笔者认为不妥。由于WTO主要关注贸易自由化及贸易争端解决相关机制,虽在金融服务贸易方面也有相关法律制度,但从经济学微观层面而言,以上WTO机制对于全球金融货币市场监管方面并无实质效用。同时,若将国际金融货币监管机制强行纳入WTO框架内,势必会增加本已不堪重负的WTO体系的负担。我们期望此次欧债危机能够为IMF提供一次修订“协定”的机会,针对全球金融货币监管及预警机制设计明确的强制性法律制度。但就目前的危机发展趋势,考虑到包括政治领域在内的多种不确定因素,IMF做出以上路径选择并非易事。在此,笔者认为最具可行性的路径选择应是由全球各国达成一项新的国际协定,在该协定下赋予新的国际组织针对全球各极具影响力的大型银行及金融机构以监管的权力,其理论基础是该国际机构能够更有效地减少国际资本市场监管套利现象瑏瑨;另外,与具有国家主权属性的国内监管机构相比,该国际组织应当有能力免受来自独立主权国家的各种政治压力。尽管一直以来,金融市场监管是主权国家的专属权力,即便是欧盟各成员国也不认同某单一国际组织的监管者地位,但由于各国法律体系的差异,其金融货币监管制度将对构想中的全球金融监管组织强制执行力产生极大负面效应。在金融危机中银行所提供的救助资金均来自各成员国(最终是由各国纳税人提供)。笔者依据经济学边际理论可以断言,只要以上事实存在,各国政要不会轻易将银行监管权力交由超国家性质的组织,也不愿接受“一旦该组织监管失灵,所引起的法律及经济成本将由本国承担”的局面。同时,全球监管组织也不能解决协同机制中的第二层面的问题———危机管理及责任分配机制。总而言之,在当今全球各国资本市场相互渗透的国际环境中,未来预防及化解全球性及区域性金融风险的可行性路径只能是在IMF的主导下,积极改革其内部运作机制,同时促使各国在监管标准化、风险管理及控制等方面达成共识。

本文作者:胡勇 工作单位:北京师范大学

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