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住房货币化革新成果评估

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我国住房货币化改革的特点

(一)渐进式的住房货币化改革

1998年,国务院要求停止住房实物分配后,我国住房制度改革出现了两种不同的改革思路,一是采用一种渐进式的、较为保守的方式(称为“渐进方式”),即实行“老房老规则,新房新制度”以及“老人老办法,新人新政策”的指导原则,对不同类型的住房和职工实行不同的政策;二是采用全盘性的改革方式(称为“全面方式”),主张对住房制度进行全面的、整体性的改革,新的住房制度应当包括所有的存量公房、所有的国有单位和部门及所有公有单位的职工。从1995-1997年,这两种改革方式的争议持续了三年。最终,中央采纳了渐进方式,在中央政策的指导下,多数省市采用了渐进改革方式。

(二)以地方政府为主体的供给主导型制度变迁模式

在住房制度改革深化与完善阶段,一个突出的特点是以地方政府为主体的供给主导型制度变迁模式,即地方政府制定住房货币化改革方案。其主要战略是建立住房公积金制度和实施住房补贴计划,几乎所有城市都建立了住房公积金制度,根据住房补贴的发放方式,各地主要实施了深圳模式、南京(江苏)和武汉(湖北)模式广州模式等几种住房改革模式。

我国住房货币化改革取得的成绩

(一)城镇居民住房水平显著提高,住房成为居民财产增长最快部分

从1998年住房制度改革全面展开至今10多年来的实践表明,为贯彻执行中央政府的住房政策,地方政府纷纷进行住房制度创新,从而使城镇居民住房水平有了显著提高,住房成为居民财产增长最快的部分。据统计,1998年我国城镇的人均住宅面积为18.7平方米,2010年增加到31.6平方米(见表1),而日本东京人均住房面积只有15.8平方米。东京的人均GDP超过3.5万美元,上海、北京人均GDP刚刚超过5000美元,居住水平却是东京的2倍。

(二)房地产业发展迅速,对国民经济的贡献不断提高

在中央政府和地方政府发展房地产业的目标下,房地产业发展迅速,取得了以下成效:1.房地产业在GDP中所占比重不断上升。1990年房地产业的年增加值仅为325.3亿元,到2003年已达到2377.6亿元。中国人民银行的测算显示,2001年我国住宅与房地产业对GDP的直接贡献率达到了1.3个百分点,间接贡献率达到了0.6至1.2个百分点,两者合计为1.9至2.5个百分点,超过了钢铁、能源、化工、电子、汽车、纺织等重要行业占GDP的比重,居各行业首位。2005年房地产业增加值占当年GDP的4.5%。2.住房建设和销售规模逐年扩大。1998年,中国城镇住宅新开工面积1.67亿平方米,2010年宅新开工面积为12.9亿平方米,增长7.7倍;住宅竣工面积由1998年的1.4亿平方米扩大至2010的6.0亿平方米;住宅销售面积由1998年的1.1亿平方米扩大到2010年的9.3亿平方米(见表2)。3.房地产业拉动投资和消费的增加。投资和消费的增加促进国民经济增长,带动城镇基础设施和城市发展。住宅和房地产业的关联度强,带动系数大,其快速发展带动了钢铁、建材、家具、化工、家用电器、装饰装修等众多行业的发展,成为名副其实的支柱产业。4.房地产业的从业人数不断增加。2004年末,房地产业就业人员共计396.3万人,其中房地产开发经营单位5.9万户,就业人员158.5万人(见表3)。

(三)促进了居民住房观念的转变,新的住房体制基本确立

通过深化与完善阶段的住房制度改革,城镇居民真正认识到住房并不绝对姓公,作为耐用消费品可以由个人或家庭合法拥有,并意识到了个人与家庭在解决住房问题上的能动作用。在此阶段,住房市场成为实现居民住房需求的主要载体,个人购买商品住房占商品住房竣工面积的比例达到95%以上;住房投资和供应的社会化程度不断提高,商品住房投资占城镇住房投资的比例达到83.3%;多元化市场主体快速发展,多层次住房市场体现初具规模。二级市场已经全面开放,存量住房交易日趋活跃,市场中介服务业快速发展,统一的房地产市场体系基本建立;物业管理迅速发展。总体来说,社会化、专业化、市场化的住房管理体制初步建立,并越来越得到充分的发展和完善。

(四)住房金融业发展迅速,住房保障体系框架初步形成

房地产业的快速发展催生了住房金融的繁荣,其中住房抵押市场发展尤为迅速。自1998年起,个人住房贷款占个人消费贷款的比重高达75%-97%。1998年年初全国个人住房贷款余额仅为190亿元,到2007年底达到5074.33亿元,累计为830.04万户职工家庭发放个人住房贷款8565.9亿元。在中央政府建立有效的住房保障体系目标下,我国已建立起了面向低收入居民的廉租住房制度、面向中低收入居民的经济适用房制度,以及面向城镇职工的住房公积金制度,基本构建了符合我国国情的住房保障制度。

我国住房货币化改革中存在的主要问题

(一)缺乏合理性和可持续性

由于住房分配货币化政策中央政府的行为目标是大力发展住宅业,使其成为国民经济新的增长点,某种意义上,它是一个把维持旧利益格局、工资分配、商品价格、企业、政府等性质不同的概念混淆在一起,形成一个统一的“什锦拼盘”式的政策,其合理性、可持续性值得怀疑。

(二)混淆了政府和企业的基本关系

住房货币化改革决定发放补贴的主体是中央政府,而具体支付发放补贴的主体又是具有独立主体资格的“单位”,这混淆了政府和企业的基本关系,又造成了中央财政在巨大的包袱之下无力集中财力于住房分配制度的变革,而职工又无望从亏损企业中得到住房补贴。并且,在过去的软预算约束下,单位建房购房的资金主要来自预算外资金,随机性较大,资金渠道不规范,很难将其固定下来用于住房补贴。但在强化企业预算和规范国家的税收征管工作后,曾用于给职工购建住房的部分预算外资金将会消失,从而可能出现福利实物分房时有房可分,而货币分房时却无钱可分的尴尬局面(成思危,1999)。

(三)采取的是不彻底的、非社会化改革模式

除贵州以外的其他省市采取的货币化改革模式,只有增量补贴,没有存量补贴,且增量补贴普遍偏低,再加上各单位工资中住房补贴不均,因此,这是一种不彻底的、非社会化的改革模式。而且,渐进方式改革中,公房销售价格的标准是由地方政府决定,既没有考虑住房的质量,也没有考虑土地价值和级差地租,导致了新的不平等。

(四)住房市场秩序不规范且住房价格上涨过快

现阶段作为住房供应体系基础的住房市场运行秩序欠佳,缺乏规范的市场环境和竞争规则,出现住房价格很长时间居高不下的局面。据国家发改委、国家统计局发布的调查显示,2007年10月全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨9.5%,涨幅创2006年以来的新高,一些城市房价收入比高达10甚至20以上。这也使得房地产市场价格过高的经济问题开始转化为社会问题和政治问题。虽然中央政府近几年来对房地产市场一直在进行宏观调控,但所达到的效果十分有限,反之越是宏观调控其房价上涨越快。

(五)住房保障制度存在的一系列问题

从目前住房保障制度的实践来看,还存在着一系列不容忽视的问题:

一是住房保障制度滞后于经济的发展,政府提供住房保障责任的相关职能和作用还存在明显缺位。这主要是因为现阶段中央政府虽然意识到了住房保障制度的重要性,把促进住房制度公平,建立有效的住房保障体系作为其行为目标,但地方政府往往更注重从促进经济快速发展的角度推进住房制度改革,忽视了住房保障对保持社会稳定的作用。

二是经济适用房和廉租房的覆盖面小,保障功能欠缺,缺乏稳定的资金来源。由于经济适用房制度不合理,解决中低收入居民住房的政策目的没有实现。截至2006年9月底,全国尚有5个省(区、市)没有建立廉租住房制度目标责任制,有19个地级以上城市没有建立廉租住房制度,廉租住房制度覆盖面还很低,且资金来源不稳定,地方保障不足。

三是住房保障方式重购买轻租赁,保障手段单一,容易造成福利的固化。因此,一旦享受了经济适用房或实物配租形式的廉租房,就形成了既得利益,住房保障资源未能用在最需要的低收入居民身上,导致住房保障制度成效降低。

四是在住房公积金方面,依然存在“马太效应”,这主要是因为住房公积金与工资收入成正比。实际上,货币收入高的单位,财力更雄厚,其为职工实际提供的公积金补贴占工资的比率也更大。五是住房档案和收入信息管理系统不健全,无法准确界定住房保障对象。目前,我国的个人征信数据极端分散,公安、工商、税务、劳动保障、人事、建设等多个政府部门以及商业银行、公用事业、邮政、通信、保险等商业机构各自保有部分个人信息,而且处于相互屏蔽的状态,没有形成完整的个人征信管理体系,面临着无法准确界定住房保障对象的尴尬境地。

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