小议工业遗产建筑的保护与利用

1当前规划管理中存在的主要问题

1.1工业遗产保护法规尚需完善现行的从国家到地方有关历史文化遗产保护的法规中，都没有专门针对工业遗产建筑保护的条款，已列入文保单位、文保点、历史建筑保护名录的工业遗产建筑可以遵照其相适应的法律法规来进行保护与利用。由于现行的政策法规对工业遗产建筑保护和再利用的指导性不强，约束力较弱，使得不少有保护价值的工业建筑由于缺乏法制的保护而面临破坏和被拆除的危险，亟需在现有法规体系的基础上完善工业遗产建筑的保护内容。

1.2管理部门审批协调困难工业遗产建筑的审批涉及发改委、规划、国土、建设、消防、绿化、文物、房管等众多管理部门，管理上的条块分割加上缺乏相应的管理规定，增加了项目审批过程中部门之间协调的难度，造成审批流程的不畅和行政服务的低效。

1.3保护名录认定程序缺失由于国家尚未有专门关于工业遗产建筑保护名录认定和审批程序，部分城市是以个案的形式，通过专家论证进行认定。这种方式灵活性大，但由于不是法定程序，其改变或撤销的随意性大，对建筑的保护约束力不强，保护规划难以落实。

1.4规划用地性质难以界定通常建设项目都是按规划审批确定的用地性质进行建设，而工业遗产地块是建筑已经存在，功能调整后如何确定它的规划用地性质，这是现行的政策法规、规范难以解决的问题。规划编制无法明确界定工业遗产的用地性质，带来后续的规划管理以及与国土等部门的审批衔接等一系列问题。另外，工业遗产的再利用过程中由于建设主体和使用功能的不确定性，按照现行的《城市用地分类与规划建设用地标准》，不能明确表达涉及工业遗产建筑用地的规划要求，对项目的审批和实施难以进行有效的控制和管理。

1.5规划地块指标难以设定工业遗产建筑一般具有大空间、大跨度的空间环境特点，空间使用具有很大灵活性，地块的容积率、建筑密度等指标若按一般建设项目指标进行控制，则既不符合实际又限制了工业遗产建筑的保护和再利用。如何设定地块指标是规划管理中面临的一大难题。

2工业遗产建筑规划管理政策体系构建

工业遗产建筑不同于新建项目，无法完全按照目前已有的建设项目规划审批程序进行管理。结合一般建设项目的规划审批流程和工业遗产建筑的特点，杭州市从保护名录认定、保护规划编制、规划审批、用地审批、建筑审批等方面构建工业遗产建筑的规划管理机制框架。

2.1审批管理主体工业遗产建筑按历史、艺术、科学等价值的不同可分为文物建筑、历史建筑和其他工业遗产建筑。文物建筑和历史建筑都已有完善的政策法规体系和相应的审批管理主体，其他工业遗产建筑的审批管理，重点是对其再利用改造的管理，往往涉及遗产建筑所在地块规划指标的变动，主要的审批权限属于城乡规划主管部门，考虑到工业遗产建筑涉及管理部门较多，杭州市采取城乡规划主管部门牵头、多部门联合审批的方式，组织发改委、规划、国土、建设、文物、房管、消防、绿化等有关行政主管部门进行联合审查。

2.2保护名录认定程序“每一国家或地区都需要鉴定、记录并保护那些需要为后代保存的工业遗存。”①杭州市于2008年对全市的工业遗产进行了全面的普查登记，随后编制了《杭州市区工业遗产(建筑)保护规划》，规划中推荐了一批工业遗产保护名单，经相关部门和专家咨询论证、公示并经市政府批准，建立了工业遗产建筑保护的基本名录。为了使后续发现的工业遗产能够及时得到保护，杭州市通过增补名录的方式，建立了一套动态的保护名录认定程序(图1)。

2.3工业遗产建筑的使用功能与用地性质

工业遗产地块用地性质的确定是规划审批过程中的一大难点。在确定用地性质之前首先应明确建筑的使用功能。规划管理需要对工业厂房再利用的使用功能进行规定和引导，旨在既有利于保护，又能发挥其大跨度、大空间、易分隔等优势，实现工业遗产保护和再利用的双赢。

2.3.1建筑使用功能工业遗产再利用的类型主要有：用作博物馆和展览馆；发展文化创意产业；将大跨度厂房改建成大型超市等商业用途，多层厂房改造成公寓、旅馆和办公楼；用于社区配套等。

2.3.2用地性质结合当前国内一些城市工业遗产的再利用形式，与《城市用地分类与规划建设用地标准》相衔接，杭州市创新了用地分类，将工业遗产的用地性质分为2大类、7中类、11小类。为了在审批过程中便于将工业遗产用地与其他建设用地区分开，在土地使用性质尾部加注“GY”。同时对工业遗产建筑使用功能与相应的土地使用性质作了规定，原则上都应符合表1的规定，允许适度兼容。

2.4工业遗产建筑的规划编制

2.4.1规划编制体系杭州市目前已经形成了较为完善的保护规划编制体系。工业遗产建筑的规划编制应该与已批准的法定规划相衔接，在城市总体规划和历史文化名城保护规划中明确工业遗产保护要求，在控制性详细规划中落实工业遗产保护图则的相关内容，增加保护规划的刚性和可操作性。为了在空间上协调保护建筑和新建建筑之间的关系，杭州市的经验是在编制控规之前对工业遗产地块先进行城市设计，通过城市设计的论证来划定合理的保护范围，同时使得控制性详细规划设定的工业遗产地块的控制指标更具合理性。

2.4.2规划指标控制工业遗产地块内的各项规划指标的控制应以保护为前提，根据保护的要求，在测算现状指标的基础上，进行适当改善。对工业遗产建设用地内的保留建筑，在尊重现状、满足保护要求和符合城市设计的基础上，经相关职能部门审查同意，在规划控制指标上可适当放宽要求，对建筑退让、建筑间距、建筑密度、绿地率、停车配建等指标采取适度弹性的控制原则。杭州市通过大量个案的研究，形成了一套非常有针对性的具体操作规程。

2.5工业遗产建筑保护实施主体

国外在实施工业遗产的保护方面主要有两种模式：由开发公司主导实施的再利用模式和公私合作的项目开发管理模式。前者由于难以对私人投资与建设进行有效的监管，容易造成对工业遗产的破坏性再开发；后者发挥政府对工业遗产保护的引导作用，采取企业投入、市民参与的方式引导工业遗产用地的良性开发，既保证政府对开发主体的建设活动能进行有效的监管，又不至于影响开发主体的主动性和积极性。借鉴国内外的成功经验，工业遗产建筑保护应在充分发挥政府主导作用的基础上，采用多种途径的保护方式，积极引导企业参与，减轻政府在工业遗产保护资金上的压力，形成政府部门、市场投资开发主体、工业遗产所属企业三力合一的保护态势，实现工业遗产的可持续发展。

2.6工业遗产用地开发模式

工业遗产项目按实施主体不同可分为政府投资项目、社会投资项目、政府与社会联合投资项目三类，相应的用地开发模式有行政划拨模式、公开出让模式和功能更新模式三种方式。

2.6.1行政划拨模式工业遗产建筑用于非营利性教育设施、公益性科研机构、非营利性体育设施以及非营利性公共文化设施的，建设单位可以按照行政划拨方式取得建设用地使用权。图2为采用行政划拨模式由原杭州市土特产有限公司桥西仓库改建成的中国刀剪剑博物馆和中国伞博物馆。

2.6.2公开出让模式工业遗产建筑用于经营性用途的,建设单位必须通过公开出让方式取得建设用地使用权。大部分的工业遗产用地都将以公开出让模式进行开发。工业遗产地块的出让不宜采用价高者得的拍卖方式，事实证明这种方式不利于工业遗产的保护，建议采取招标或挂牌的方式，根据报价和方案综合评标办法确定中标者。图3为采用公开出让模式，利用原杭州市重型机械厂工业遗产建筑开发的杭州创新创业新天地项目。

2.6.3功能更新模式功能更新模式指工业遗产建筑在保持现有土地权属和土地用途不变的前提下，临时改变建筑物使用功能，发展文化创意产业等。此种情况，建设项目须经论证并批准，且按规定缴纳土地收益或土地年租金。图4为采用功能更新模式改建的凤凰国际创意产业园区。

2.7工业遗产的建筑管理对工业建筑进行保护和改造再利用，可以避免能源浪费并有助于实现可持续发展。保护和改造应尽可能地着眼于维护原有的状态，同时应具有可逆性，并且对其本身的影响应保持在

最小限度内。

2.7.1建筑物内部空间的改变为了鼓励开发主体做好工业遗产的保护，提高开发利用的积极性，在审批管理上应该适度政策倾斜，允许企业通过提高厂房内部空间的利用率来增加经济收益。大部分工业遗产建筑原先是作为厂房或仓库等用途，具有大开间、层高较高的特征。在符合结构安全、消防、卫生、环保等规范的前提下，可根据使用需要对内部空间进行适当分隔或通过夹层、加层、加建、加固等改造方法，实现工业建构筑物的适宜性再利用。但产权不允许分割，也不允许分割出售，以确保工业遗产的完整性。

2.7.2结构、外观和立面的保护在对工业遗产建筑内部进行改造时，一条重要的原则是不能影响或改变旧建筑的主体结构，即使是加固措施也不能损害旧建筑的原有结构。另外，在再利用过程中使新旧结构清晰可辨，通过材料和技术方法上的对比，还可以表现一种独特的审美情趣，同时也烙上了当代的印记，延续了历史，“使历史的每个时代都清晰可了解”③。工业建筑的外观和立面是其区别于其他建筑的主要特征，具有很强的识别性。对于保护价值较高但损坏严重、影响再利用的工业遗产建筑，应在保留建筑结构和式样的基础上，尽量利用原有的材料、装饰构件等进行修缮。对于遗产价值不是很突出的工业建筑，可对原建筑物进行加层或立面装饰，但应尽可能保留建筑结构和式样的主要特征。任何对工业遗产建筑外观的改变，都须通过工业遗产建筑方案的论证来确定。在规划管理中，这些可以作为指导性的规划要求。

3结语

工业遗产建筑的保护和再利用是一个新课题，涉及到包括规划管理在内的多方面内容，本文探讨的只是其中的一个主要方面。通过发挥政府的主导作用，制定一系列的优惠政策和保障扶持措施，鼓励社会公众的参与，是实现工业遗产建筑可持续发展的有效途径。杭州市结合保护和利用的具体实践，出台了相应的管理规定，使工业遗产建筑的规划管理走上法制化的轨道，以期更好地促进工业遗产建筑的保护和再利用。

作者：刘晓东杨毅栋舒渊王学雄江凯达徐雁飞单位：杭州市规划局杭州市城市规划设计研究院杭州市规划局建筑管理处杭州市规划局用地处