社区参与公共危机管理路径分析

摘要：近些年，诸如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等公共危机频繁发生，每一次危机的发生，都给经济、政治、社会带来不同程度的损失，所以，对公共危机的有效预防、应对及危机后的恢复与重建就显得非常重要。社区作为公共管理系统的末梢及危机事件的第一现场，在公共危机管理中发挥着重要的作用。本文首先对公共危机管理及社区等概念进行了阐释，接着就社区在公共危机管理中的重要作用做了描述，然后以南充市为例对社区参与公共危机管理的现状进行分析，并提出社区有效参与公共危机管理的路径。

关键词：社区；公共危机管理；路径

一、相关概念的解释

1、公共危机管理。危机，英文单词为crisis，《韦伯词典》对危机的定义是有可能变好或者变坏的转折点或关键时刻。从语言学角度，汉语里，可简单解释为危险和机遇的结合。公共危机是一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成的威胁、损害超出了政府和社会正常状态下的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。公共危机管理指政府公共危机管理机构针对危机的特点，通过组织政府、群众、社会等相关力量，在监测、预警、干预控制、应急处理、评估、恢复以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险化为机会，保护公民的人身和财产安全，从而保障人们正常的生产和生活，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。2、社区。在现代工业化和城市化的进程中，社会结构中出现了一些系列如冷漠、孤独、无助等新的城市问题，社区组织正是在为适应解决这些问题，最早在欧美国家城市中发展起来的。“社区”，英文为community。社区一词源于拉丁语，意思是共同的东西和亲密的伙伴关系。德国社会学家F•滕尼斯在1881年首先使用“社区”这一名词，认为社区是指“由具有共同的习俗和价值观念的同质人口组成的，关系密切的社会团体或共同体”。1887年，滕尼斯著《Commu-nityandSociety》一书。20世纪30年代初，我国著名社会学家费孝通先生将其进行翻译，并将community一词译为社区，后来逐渐被国内许多学者引用并流传下来。1986年，我国民政部首次将“社区”用入城市管理，2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，在该意见中，开篇则指出“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区”。

二、社区在公共危机管理中的积极作用

在公共危机管理各个阶段，社会民众是最直接的参与者，此外，社区作为现代社会生活的基本结构及社会民众生活和联系的基本场所，成为危机事件的第一现场，也是危机影响及应对的基层单位。在西方，社区参与公共危机管理有一系列的实践，如社区睦邻组织运动、邻里守望制度、社区危机反应团队、街区守护者以及辅助警察等。在我国，社区在公共危机管理中，也发挥着越来越重要的作用。第一，在公共危机预防阶段。最成功的危机应对就是防止危机的发生，因此，预防为主，未雨绸缪是公共危机管理的重要原则。这就需要我们做好日常的预防和准备工作，而此时可以充分发挥社区的贴近基层民众、贴近现实生活、贴近危机现场的优势，通过社区进行公共危机的宣传、教育、预防，培养社区的居民的危机意识，建设社区的危机文化，从而提升整个社区的风险意识和防灾能力。同时，危机的发生都会有预兆，社区可以收集相关的信息，并在此基础上展开风险分析和隐患排查，对危机的预防有重要意义。第二，在公共危机发生后，危机应对阶段。危机的发生往往是突如其来，出乎人们的预料，所以会导致措手不及，而留给我们进行危机应对的时间又非常有限，实践表明，危机发生后的72小时是危机应对的关键期，由于危机所造成的破坏如地震中的道路垮塌等，使得作为公共危机应对的主角———政府，可能无法立即赶到危机现场提供救援，此时，社区等基层组织就会成为危机事件的第一应对者。此时社区作为基层组织可以及时地将危机现场的信息传递给危机决策者，并能组织社区居民进行自救或互助来及时应对危机并等待救援，尽量减少生命和财产的损失。早在2003年的非典危机中，上海市政府充分发挥了社区在公共危机管理中的基础作用，组织社区因势利导，将防控工作落实到社区的每一栋楼，每一户家庭。最终，取得了较大成效。在2005年哈尔滨市停水危机中，哈尔滨市区各街道办事处都在下辖各社区宣传栏和单元楼的单元门上市民最关心的信息，如停水时间、来水时间、停水期间的接水点以及恢复供水时间。与此同时，市政府组织了300多个工作组，其中一部分深入到城市各个社区，向居民解释停水的真实原因并告知居民最关心的信息。这一系列的措施使得市民的恐慌情绪得到很大程度的缓解，疯狂抢水的局面得到有效控制。

三、南充市社区参与公共危机管理现状

南充市地处四川省东北部、嘉陵江中游，由于处在古充国南部得名。管辖3个区（顺庆区、高坪区、嘉陵区）、5个县（西充县、营山县、南部县、蓬安县、仪陇县），代管1个县级市（阆中市）。全市共有27个街道办事处，391个社区（居委会）。2011年，南充市委、市政府出台了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的实施意见》，从社区设置规划、公益性服务设施和办公用房建设、提高社区公共服务水平、规范社区居民委员会管理、经费保障、社区公共服务准入制度、人员配备和培训计划等方面提出了相应的意见。在此实施意见的指导下，南充市的社区建设取得了较大的发展，尤其是涉及到公共危机管理方面。1、提供相应公共服务南充市各社区基本都按。“一个社区一个站”的原则设立了“一站式”服务大厅，为居民提供社会保障、劳动就业、社会救助、矛盾调解等综合服务。在社区医疗服务方面，每个社区基本都建有社区医疗服务站点，提供包括疾病预防、医疗、保健康复和计划生育等服务。在社区治安方面，建立了以公安派出所———治安纠察队———义务治安巡逻队———社区物业保安———社区治保为基础的群防群治体系，切实维护社区和谐稳定。对社区居民的矛盾，建立了五级矛盾调处机制，对单元、楼栋、居民小组、党小组无法化解的矛盾，社区协调组织公安、司法、妇联等部门在中心集中调解处理。2、建立社区综合治理信访维稳工作站。近年，南充市的城镇化建设发展迅速，2015年，城镇化率达到了43.8%。城镇化建设过程中，取得了不错的成绩，但也出现了很多的矛盾，有些矛盾一旦处理不好，有可能会引发大范围内的公共危机。针对此类情况，南充市社区在便民服务大厅专门设立了信访接待窗口，同时建立社区综合治理信访维稳工作站制度。工作站每周进行排查调处矛盾纠纷和突出治安问题并向街道办报告，对有可能导致公共危机发生的一些不稳定因素、突出矛盾纠纷、集体上访苗头、重大治安灾害事故、重大安全生产事故等信息进行全面收集并上报街道办。同时，对综合治理信访维稳工作进行定期检查考评。3、重视辖区内安全生产。对有可能引起危机的生产方面，定期组织辖区内安全生产检查，对易发事故重点和重大危险隐患采取果断措施，责令相关单位和人员整改并及时上报上级部门。在平时注意安全教育，充分利用墙报、标语、挂图、板报、录像等多种形式进行安全教育。2012年开始，南充市启动安全社区建设。在建设过程中，政府、专家、公众各方共同参与，积极探索和建立健全“政府主导、安办牵头，部门联动、跨界合作，技术支持、专家咨询，公众参与、联合共建”安全社区建设机制。2013年，西南油气田南充公共事务管理中心社区成功创建为“全国安全社区”。截止2015年1月，南充市共成功创建和命名“全国安全社区”1个、“四川省安全社区”29个。

四、南充市社区参与公共危机管理存在的问题

1、社区参与公共危机管理的组织结构较弱。社区作为现代社会生活的基本结构及社会民众生活和联系的基本场所，同时作为现代城市公共治理系统的末梢，几乎承担了上级政府各个部门安排的具体事务。目前，南充市社区担负的工作就主要包括治安、卫生、计生、就业、低保、文化体育等，同时也承担社区禁毒、社区矫正、流动人口管理、社区消防、商业维权、预防青少年违法犯罪、家政服务等任务。这些任务细化下来可谓千头万绪，而社区居委会的成员大多在5-9人，使得社区工作人员往往一人身兼数职，疲于应付街道下达的各项工作任务，更别提就公共危机方面做出系统的安排和管理。2、对社区居民缺乏危机意识的培养，社区居民力量未有效发挥。社会民众是公共危机管理直接的参与者，社区参与公共危机管理离不开社区居民。而根据笔者对南充市部分社区的走访，发现社区在采取有效措施发动社区居民参与公共危机管理方面比较缺乏。由于我国一直以来公民危机意识和危机文化的培养较为落后，很多人对危机的发生抱着侥幸心理，因此社区居民参与公共危机管理方面，普遍缺乏热情。笔者在所在社区居住了近五年时间，基本没有见到社区工作人员到居民中做有关危机预防、危机应对等的宣传。有的社区做了相应的工作，比如请消防大队的人到社区进行消防演练，但由于信息传递不到位，大多数的社区居民对此毫不知情。有的社区也做了相关危机如地震方面的宣传栏，但宣传栏的位置在社区办公地点，通常只有需要到社区办事的人才可能会看到。3、社区参与公共危机管理的资金缺乏。社区参与公共危机管理，包括很多的内容，比如必备设施的建设，专业工作人员的配备，公共危机预防和应对的宣传等，这些都需要有一定的资金做保障。根据南充市委、市政府出台的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的实施意见》（南委办发〔2011〕5号）文件，社区居民委员会工作经费从2011年起，按社区辖区居住人口每人4－6元的标准由财政预算、拨付，并根据社区人口的变化和物价因素，建立财政预算自然增长机制。但这些资金大多用于承担行政性事务，专项用于公共危机管理的资金缺乏。通常是发生了公共危机事件时才临时调配资金，进行相应准备。

五、社区参与公共危机管理的路径探析———以南充市为例

1、强化社区参与公共危机管理的组织建设。我国公共危机管理大量的理论和实践研究成果基本都是从2003年“非典”爆发后才开始涌现的。目前，我国的公共危机管理工作主要围绕“一案三制”开展，“一案”指公共危机应急预案，“三制”指公共危机管理的体制、法制和机制。在公共危机管理的体制建设中，组织结构是其基本内容之一。所以，要让社区有效地参与公共危机管理，就应当完善相应的组织结构。根据前面分析，结合南充市社区的实际情况，可以借鉴上海市社区参与公共危机管理的经验，在社区成立专门的公共危机管理小组，并配备专门的工作人员，使公共危机管理工作可以步入日常工作轨道，常态化进行。同时，将街道办、社区居委会、小区楼组长联合起来，形成一个多元网络，共同应对公共危机。2、强化社区居民危机意识，充分发挥社区居民力量。在成立了专门的公共危机管理小组的基础上，社区可以采取多种方式深入到社区居民中进行危机相关知识的宣传和培训，比如可以请市消防大队进社区、进小区进行消防演练，在此过程中，要采取有效的方式将相关信息传达给社区居民，让居民都能真正参与进来。还可以印制关于公共危机如地震等的宣传资料，分发到每家每户，利用小区的宣传栏以及单元楼进行广泛宣传。另外，还可以请相关人员开展公共危机方面的知识讲座，让社区居民对公共危机的预防及应对有一定程度的了解。在公共危机管理方面，社区应调动居民参与积极性和主动性，积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，支持社会组织和社区志愿者参与社区危机管理和服务。在笔者走访的社区中，其实很多的社区居民是愿意参与到公共危机管理中来的，只是没有人组织，所以，社区可以成立志愿者队伍，充分发挥志愿者队伍的作用。如笔者所在学校的B社区利用毗邻高校的优势，发动了学生、“五老”、低保户等成立了6支志愿服务队，有专兼职志愿者300余人。社区可以利用这些志愿者收集相关的信息并及时处理，将对危机的预防和应对方面起到很大的作用。比如笔者所在的小区，应急通道经常被小区业主停的车堵住，小区的楼道也经常被自行车、摩托车堵得行人过路都成问题，如果一旦发生危机事故，后果将不堪设想，所以小区志愿者如果发现这些问题，可以立即向社区报告，社区可以及时地进行安全隐患的排查。3、多方筹措资金，为公共危机管理做好保障。目前，南充市社区建设资金基本依靠财政拨付，拨付的资金非常有限，企事业单位和个人的捐款等社会性筹资非常少，而社区事务繁杂，能用于公共危机管理的资金非常缺乏，这会限制社区参与公共危机管理的作用，所以要多方筹措资金，为社区参与公共危机管理提供必要的保障。首先，政府要加大对社区的支持力度，加大拨款并针对公共危机管理设立专款，政府可以将社区辖区范围内企业所交税收以一定比例返还给社区。其次，社区可以积极发动辖区范围内的企业和个人进行捐款，现在的大多企业社会责任感在增强，也非常愿意参与到公共危机管理中来。

作者:王娟 单位:西华师范大学

参考文献

[1]张成福、唐钧、谢一帆：公共危机管理理论与实务[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[2]张永理：公共危机管理[M].武汉：武汉大学出版社，2015.

[3]胡税根、余潇枫、何文炯、米红：公共危机管理通论[M].杭州：浙江大学出版社，2009.

[4]姜萍、贾洁萍、孔庆兵：公共危机管理与突发事件应对[M].北京：红旗出版社，2011.

[5]王宏伟：公共危机管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2016.

[6]丁烈云：中国转型期的社会风险及公共危机管理研究[M].北京：经济科学出版社，2012.

[7]蔡葳：危机管理中的社区功能探析———以上海市黑山社区参与抗“非典”为例[D].上海：复旦大学，2009.

[8]张丽红：公共治理视阈中社区危机管理的路径选择[J].云南大学学报（社会科学版），2012（1）.

[9]闵兢、华学成：公共治理视域下的社区应急准备[J].学海，2011（4）.

[10]唐文睿、石路：新疆城市危机管理中的社区参与探究[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2012（5）.

[11]李园丽、雷霆：乌鲁木齐市公共危机管理中的社区参与问题研究[J].新疆大学学报，2012（9）.

[12]石枚鑫：新疆社区危机管理的现状、问题及对策研究———以乌鲁木齐市为例[J].重庆电子工程职业学院学报，2016（5）.

[13]黎桃桃：政府培育城市社区公共危机应对能力研究[D].南宁：广西大学，2014.

[14]李菲菲：基于治理理论的城市社区应急管理研究———以广州市X街道为例[D].广州：暨南大学，2015.