公共部门人力资源管理论文

一、资源基础理论及其对公共人力资源战略管理的启示

理论认为组织中可持续竞争优势是由内部的资源和能力所决定的，这里的资源和能力既包括有形资源，也包括信息、知识、社会关系等无形资源,其中有价值的资源是组织可持续发展的动力来源。资源基础理论并没有否认外部环境的重要性，相反，外部环境对组织可持续竞争优势有着不可忽视的影响作用，人力资源管理实践过程是在相应的社会环境下开展的，组织能否充分利用内部资源抓住发展机会、突破外部环境发展瓶颈是重中之重。过于依赖外部资源扶持的组织终将会因为外部资源环境的变迁而陷入发展困境，只有明确组织的发展战略、核心价值观、愿景及使命，最大限度地发挥资源的价值和潜能，才是可持续竞争优势的有力保障。Ansof（f1987）在战略管理中形成了一个“资源—战略—绩效”的研究范式，本文将借助于该研究范式对公共部门人力资源管理进行分析。其内在关联及运行机理体现在“人力资源是组织战略制定与规划的内生变量，他的价值性及发展潜力的转变能影响组织绩效的改善；组织战略是公共人事行政范式的灵魂，它决定了公共部门人力资源决策的方向，那些回应了组织战略的人力资源实践产出又通过组织绩效的形式展现出来”。这其中，组织被认为是由一系列不能被轻易模仿的有价值性资源和能力组成的有机体，其中具备发展优势的资源和能力是组织可持续发展的基石。具备发展优势的资源往往具备三方面的条件：即价值性、异质性和非流动性。所谓价值性是指快速识别环境的变化，通过组织学习不断提升自己能力的资源，有助于利用组织环境中的机会，化解成长环境中所面临的威胁。异质性是指组织所拥有的资源和能力不能够被他人轻易模仿，或者说获取到该资源或能力需要付出很大的代价。非流动性是指组织存在组织壁垒使得资源不会轻易流动到其他组织中去。价值性、异质性和非流动性是公共部门人力资源管理与开发过程中应着力提升的基本特性，也是衡量人力资源管理水平的核心要素。人力资源管理发展战略的制定是组织发展战略的一个组成部分，组织战略的制定应该基于人力资源发展战略来制定。公共部门人力资源战略管理应包括组织明确的使命、愿景及核心价值观，充分体现服务公众、追求公众利益最大化的公共部门特性，战略不能单单是政府文件中的相关条款，应该以长期、稳定的战略规划为牵引的动力系统，贯穿于公共部门人力资源管理的过程中，为组织决策、雇员行为选择提供指导意义。以美国联邦人力管理总署为例，它的使命是“招募、保留和奖励服务美国人民的世界一流公务员”，联邦政府为了强化了战略性人力资源管理实践，每个联邦机构都会在年度绩效报告及其他相关文件中总结和公布各自具体做法。政府绩效既包括政府“产出的绩效，即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现；又包括政府‘过程’的绩效，即政府在行使职能过程中的绩效表现”。公共部门作为公共服务及产品的提供者，在财政平衡的情况下能产生更高的公共价值，即政府治理产生更好的效率和效果，则被视为具有可持续性发展优势。从世界各国公共部门人力资源改革历程来看，政府绩效与公共部门人力资源管理实践有极强的正相关性。Laurence和Kenneth（2008）论证了公共部门向高质量高效能的政府治理能力发展的过程中往往伴随着公共部门的人力资源管理变革，公共人力资源管理的管理模式、价值取向、战略管理等方面对公共部门战略发展目标的实现与公共部门绩效的效率与效果有积极的影响作用。综上所述，“资源—战略—绩效”的研究范式对公共部门人力资源开发与管理具有重要的启示作用，优秀的人力资源是公共部门可持续发展的基础，公职人员所提供的“公共服务及产品”是组织绩效的直观体现，其取决于公共部门能否全面地开发人力资源的发展潜力。据此，公共部门应基于人力资源发展现状及外部环境确定人力资源发展战略，明确组织长期发展的战略目标及核心价值观，并将其内化为公职人员的行动，在管理上强化资源效率，使所累积及培养的人力资源优势转化为长期的治理优势。

二、公共部门人力资源管理的发展优势分析

由上文可知，资源、战略、绩效三者相互关联构成了公共部门人力资源变革的三个核心要素，依据Hans-Gerd（2012）对公共部门人力资源管理分类分析方法的分析，不同价值水平的人力资源与不同水平的人力资源战略的组合，会导致不同的公共部门绩效水平，对公共部门绩效水平的测度选取政府治理效果、治理效率、内部满意度和公众满意度四个指标。有价值的人力资源及高水平的人力资源战略管理有助于形成较高的人力资源产出，进而有助于形成高水平的组织绩效。尽管不同的国家在政府架构、政治制度、文化传统等方面存在诸多差异，但旨在提高公共部门的效率和效果的公共人力资源管理已经成为发达国家和发展中国家共同的实践。在资源基础理论视域下，对公共部门人力资源管理发展优势的分析主要来自两个方面：其一，人力资源胜任力及其管理模式如何应对外部管理环境的衍变；其二，其战略导向是否符合当前政治、经济及社会环境对公众利益的诉求，是否能够为公共部门雇员的行为选择做出指导。联系我国实践，结合资源优势分析模型可以发现目前我国公共部门人力资源管理的发展具有如下优势与挑战。

（一）公共部门人力资源管理的价值体现

中共十八届三中全会的召开明确了全面深化改革的政治方向，涉及经济、政治、生态、文化、党建等各个方面，其改革的成效直接关系到中国至2020年建成全面小康的阶段性目标的实现与否。首先，公共部门的角色从参与者向监管者逐渐过渡，运用科学的宏观调控手段，实现法治化治理。经济体制改革是目前改革的重点，不再以GDP的增长作为经济发展的唯一指标，重点关注政府在资源配置中所发挥的作用，秉承市场在资源配置中起到决定性作用这一基本规律，着力解决政府干预过多和监管不到位的问题。具体来讲，应以国家发展战略和规划为导向，重点加强以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，放手发动企业在法律框架内进行生产活动，激励社会主体参与社会治理。这都对公共部门雇员的公共服务能力提出了严峻的考验，涉及到宏观政策制定能力、项目管理能力以及信息化时代下的数字化管理能力。其次，提高公共服务质量是公共人力资源改革的落脚点。公众日益增长的公共服务诉求与公共部门服务能力不足之间的矛盾日益显现。目前，公共部门所提供的公共服务的服务效率、服务态度及理念、服务过程和服务结果都远远不能达到令公众满意的水平，改善政府的公众满意度将是目前建设服务型政府面临的巨大挑战。在这一点上，中西方皆如是。纵览西方国家经验，政府提升公共服务能力的核心在于打造一支高质量的公务员队伍。以英国为例，近四十年共进行了10次文官制度改革，涉及到文官能力提高的有6次，其中2011年，英国投资1.78亿英镑折合每人425英镑用于文官的培训上；2012年，英国开始了旨在提高文官公共服务能力的一揽子计划，包括领导与变革管理、商业技能与行为、有效提供项目和计划以及数字化管理能力。依据我国国情现状，公共部门在人力资源管理方面的资金投入及资金预算并没有显著增加，加之日益激烈的市场竞争和官僚制管理模式的体制惯性，导致公共部门内部公职人员职业倦怠现象频发，自我满意度较低。这正是建设服务型政府所面临的最大困境，结合国情与现状，必须在公共部门战略规划以及公共价值导向上做出积极引导，在绩效评价、员工激励、教育培训等方面做合理引导。最后，城乡一体化是目前我国急迫需要解决的最大现实问题。由于我国区域社会经济发展水平的差异，从总体上看，不同区域社会治理发展水平差异较大，整体上呈现出东部地区改革现状优于西部地区，经济发达地区改革现状优于经济相对落后地区的趋势。这种现状也体现在公共部门人力资源管理地区差异、层级差异上，从不同层级看，层级越高，公共人力资源管理模式越先进，例如，中共中央组织部已经启动了平衡记分卡的绩效管理项目，而县级部门尚未脱离官僚组织架构的束缚，现代公共人力资源管理还无从谈起。公共人力资源管理体系讲求全国一盘棋，东、中、西部公务员享受同质同等的工作报酬与福利待遇，强调一体化、稳定性要求。从战略统筹规划角度来看，必须分层、分地区研究政府人力资源队伍的结构,对应选择适应不同人力资源管理体系的管理价值和管理途径，缩小从不同地区、不同层级政府部门人力资源管理的差距，将成为未来工作的另一重点。

（二）公共部门人力资源管理价值导向

西方公共部门人力资源管理改革进程中多数强调“师法企业”，在人力资源管理改革进程中过分强调结果而不问过程，重视效率而造成公平性缺失，唐纳德•克林格勒曾提出“公共部门人力资源管理方面的问题与其价值取向有密切的联系”公共部门与私人部门最大的区别在于所承载的社会价值取向不同，公共部门并不为了追求更多的利润而存在，而是更多地为社会价值和政治价值服务，这就决定公共部门不能照搬私人部门人力资源管理的模式与理念。在我国改革开放以后，在以经济建设为中心的价值导向下，过分追求公共部门的政治价值而对社会价值有所忽视，对公用部门所肩负的履行公共责任、维护社会公平与正义、提供公共服务等责任重视不足。一味追求GDP的快速增长，在经济发展过程中一方面调控市场资源，参与经济建设，另一方面作为市场活动的监管者，既当运动员又当裁判员。在这样的背景下，加之受官本位和特权思想的影响，目前公共部门行政伦理失范和公职人员职业操守缺失的现象频发，主要表现为公仆意识和为人民服务意识淡薄；缺乏正确的权力观和金钱观；法律意识和责任意识淡薄。这与建设服务型政府和构建和谐社会等是相悖的，迫使政府部门逐渐由社会管理者的角色向公共服务者的角色转变。要求公共部门真正落实执政为民，公职人员树立全心全意为人民服务的职业操守。从公共服务过程来看，在为公民提供服务时要坚持以人为本、执政为民的思想，以公民的实际需求为出发点，切实解决人民群众关心的问题。但是，公务员追求个体或部门利益最大化的价值取向与公共部门以公共利益为目标的价值取向呈现“二元对立”的趋势，使得公职人员的职业操守转变面临许多困境，进一步转变行政理念仍任重道远。现阶段我国公共部门人力资源管理的价值性主要体现在两个方面：其一，通过明确公共部门的价值观导向及战略发展目标来有效地提升公职人员的社会责任感，规范自身行为，追求公共价值的最大化，为社会良性有序的运转提供可靠性保障，这是最直接的价值体现。其二，促进和提升公共部门应对变革的各项能力，整体优化公共部门雇员的人才梯队，更好地为社会提供公共产品和公共服务，推动社会体制机制改革，实现社会治理的现代化，这是其最终的价值体现。

三、公共部门人力资源管理变革的趋势

为了更好地发挥公共部门的公共价值，我国公共部门人力资源管理的变革迫在眉睫。伴随着政府职能的转变，将逐渐形成“以市场为导向，以能力为本位，以价值观为基础，以绩效为依据”的管理模式。在变革过程中既要有宏观的思维，又要注意改革的细节，宏观来讲，不断完善学习型政府的建立，坚持以人为本的管理理念，建立以价值观为基础的人力资源雇佣制度。在微观层面，不断夯实人力资源管理中有关司法、绩效、薪酬福利方面制度建设，完善公职人员职业生涯管理。

（一）宏观层面

第一，积极应对社会变革的挑战，加快建设学习型政府的步伐。1990年“学习型组织”的构想被提出后，新加坡警察署、美国纽约市政府、澳大利亚税务局等部门成功实现了向学习型政府的转变。在公共部门中，对变革的应对能力与学习型政府的建立密不可分“，工作学习化，学习工作化”的工作氛围是保持公共部门可持续发展优势的基本动力。这要求在政府部门内克服“学习障碍”，营造忠于事实真相的行政氛围，不断练习建设共同愿景的实践活动，培养系统思考的思维模式，实现组织学习的最终目标。这有利于使公职人员的职业发展目标与组织目标、社会发展目标有机结合，有利于将组织及其公职人员的学习行为转化为创造性行为，有利于提升公共部门的工作效率，提升外部适应能力，保持灵活、高效和良性协调的运行状态。

第二，全面落实“以人为本”的管理理念。“以人为本”是现代公共人力资源管理的核心理念，也是建设服务型政府的基本理念。为此，必须着力满足公务员个体合理的物质需要和精神需要，明确公务员个体的合法利益，有效激励公务员的工作积极性。具体而言，在选聘与晋升环节上应建立以胜任力为核心的公务员人才识别体系；在激励环节上从公务员的个人实际需求出发，最大限度满足其合理需求；在培训环节上以培训者为中心，以提升公职人员执政能力、提高执法素质为目的；建立“责任多样、民主参与”的公务员业绩考核和评估制度，基于工作实绩及责任履行情况作为奖惩依据，坚持民主评议与民意测评。

第三，建立以价值观为基础的人力资源雇佣制度。在组织内部共享价值观的作用体现在：

（1）有助于指导管理层的决策和行动；

（2）有助于塑造公共部门雇员的行为；

（3）影响政府治理效果；

（4）有助于提升雇员满意度。我国国家政权性质和公共部门发展历程及职能本质决定了各级政府是人民的政府，国家公务员是人民公仆，这一点有别于西方国家及私人部门。在人力资源管理过程中以谋求公共利益最大化为目标，重视公共责任分担，在招聘、培训、绩效考核等环节上重视价值观认同，使公务员个体在实现自己职业理想的同时，更好地实现个体服务于公众的社会价值。

（二）微观层面

第一，公共部门及其人员的绩效管理将由封闭转向开放式管理。公共部门绩效管理的一大功能就是区分功能，将从以机构内部的绩效评价标准转向以使人民满意为主要目的外部绩效评估标准转变。借鉴发达国家的发展经验，公共部门绩效评估工作将经历三个转变。一是评估主体由单一化向多元化发展，尤其是直接受益的群众的参与评估显得尤为重要。美国20世纪50年代开始改革绩效考评制度，废弃了以往上级主管担任考评员的模式而改用结果为导向的开放式评估，评估结果直接与职位晋升和加薪挂钩。二是评估的内容由以GDP等经济指标为导向转向注重公共服务。三是评估的过程由封闭式评估转向外部开放化评估。以英国与韩国为例，建立直接由最高负责人领导的独立机构，例如英国的公务员事务委员会、韩国的经营诊断委员会，统一负责开发各部门的绩效测定指标，并在对各部门工作评估的基础上提出相关建议。

第二，探索建立科学的公务员分类管理制度。依据2006年的《公务员法》，公务员管理采取领导职务和非领导职务两大序列以及综合管理、行政执法和专业技术三种分类方式相结合的分类管理方式，但仍存在诸多弊端，如职务分类并非按照职务的不同而划分；专业技术类和行政执法类的管理人员晋升通道狭窄等。探索建立科学的公务员分类管理制度，完善专业技术类和行政执法类人员配套制度；坚持“政事分开”的管理理念，总结适合国情的政务类公职人员和事务类公职人员分类管理的管理模式，使公务员管理更加专业化；借鉴英美经验，进一步推进公务员聘任制改革，通过合同的形式与雇员建立聘任关系，有利于形成更为灵活的治理模式，提升治理效率。

第三，广泛开展公务员的职业生涯管理活动。近十年，职业生涯管理已经作为一个重要工具为私人部门接纳并广泛应用，但在公共部门还是一个新生事物，对于“80后”、“90后”公务员有着很强的吸引力，必将是将来公共人力资源管理的重点方向之一。在新加坡，对被认为有发展潜力的公务员，政府对其有一系列的职业生涯设计，包括政府将安排适当的培训机会、发展机会并据此策划所在机构的继任计划，据此形成了年轻化的高级公务员队伍。在我国具体实践中，应该科学设计公务员职业发展阶梯，开展职业生涯发展评估，实现公务员自身价值与组织发展目标相统一。另外，在社会保障制度上要做好制度衔接，打破公共部门社会保障“双轨制”运营模式，完善公务员退出机制，避免公务员在离职后无法续借享受应有的社会保障制度的窘境。

作者:张再生刘明瑶单位:天津大学