核电监管论文：核电安全监管机制及启发

本文作者：熊文彬朱杰王韶伟李虎伟张厚明工作单位：华北核与辐射安全监督站

俄罗斯核电安全监管体系与美国和我国的异同

俄罗斯核电安全监管体系与美国及我国有许多相同之处,同时也具有其自身的特点。下面主要从核安全法律法规层次、核安全监管组织机构以及核安全监管人力资源等方面对三国核电安全监管状况进行简要分析比较。2.1俄罗斯核电监管体系与美国和我国的比较为了对俄罗斯与美国及我国核电监管进行比较,有必要简要介绍一下美国核电监管状况。目前,美国的核安全法规和标准体系已经比较系统和完善,在核能利用领域美国有原子能法、联邦管理法规10CFR系列、核管理导则RG系列,并拥有ANSI、ANS、ASME、ASTM、IEEE等制定的工业技术标准。美国核管制委员会(NRC)是美国的国家核安全监管机构,设有主席1人,委员4人,这5人均由美国总统任命,国会批准。NRC由总部及地区办公室组成,还设有2个咨询委员会(核安全咨询委员会和核废物咨询委员会),目前NRC拥有约4000名员工。NRC集行政管理、技术审评、现场监督职能为一体,相应职能的行使由下设的各office执行,在美国NRC的技术后援单位被称作/Contractor0,与安全相关的研究项目通常由具有相关资质和设备的大学或国家实验室(即/Contractor0)进行,这类/Contractor0由NRC的RES部门(NRC负责研究工作的专门机构)进行管理。在许可证管理方面美国自20世纪50年代开始执行联邦法规10CFRPart50所规定的/二步法0核电厂许可证管理程序。自1989年颁布了新联邦法规10CFRPart52,规定了进一步降低新建核电厂的投资风险和技术风险的/一步法0核电厂许可证管理程序,并已经在新设计的核电厂如AP1000中使用[9]。俄罗斯核电监管体系与美国和我国监管体系主要比较见表2。从表2中可看出,俄罗斯核安全法律法规体系分为3个层次,而美国的核电法规体系分为5个层次,与俄罗斯相比其核电法规体系划分更加细致,我国在核安全法规体系建设上借鉴了美国的良好经验,目前也为5个层次。与俄罗斯及美国核安全监管法规体系相比,我国5原子能法6或5核安全法6目前暂时空缺。在核安全监管组织机构上俄罗斯采取的是核能与辐射安全局总部、地区管理局加核能与辐射安全科技中心三者各司其职的模式。在组织机构上,俄罗斯核安全监管机构设置与我国的基本一致,而美国NRC则集行政管理、技术审评、现场监督职能为一体,相应职能的行使由下设的各office执行。在监管机构负责人的任命上,俄罗斯与美国均为总统任命,两国监管机构均独立于其他行政部门,而我国目前核安全监管机构目前隶属于环境保护部,暂时还未能独立于其他行政部门。在许可证管理方面,我国自20世纪90年代以来,根据HAF001P01的规定对核设施的许可证管理一直之行/类似于两步法0的许可证管理程序,这一点与俄罗斯核电厂许可证管理有类似之处。另外,在核能行业技术标准上美国、俄罗斯均有着较为完善的自主知识产权的系列标准,而我国目前是多国标准混用。2.2俄罗斯、美国及我国核电监管力量分析比较将俄罗斯、美国与我国核电监管人员及经费进行统计,统计结果见表3。由表3可见,俄罗斯在平均每堆监管人员上要多于我国,在每堆经费预算上与我国相差不大(1346万卢布约合人民币267万,此处数据为俄罗斯核监管当局2010年预算)。美国在核电监管投入上面领先于中、俄两国。

我国现行体系对俄罗斯堆监管的问题

(1)核安全监管高层法律法规缺失与俄罗斯相比,由于历史原因,我国核安全监管高层法律依据缺失,缺少5原子能法6,仅有的一部5放射性污染防治法6,主要针对核能开发、核技术应用、铀(钍)矿及伴生矿物资源开发利用中的废物及贯穿辐射对环境的污染问题。众所周知,核安全涉及到核燃料循环、放射性废物处置、放射性物质运输、核技术应用等诸多方面。5放射性污染防治法6对核安全管理所涉及的不同部门的职责、核设施和核技术应用单位的资质、责任、法人资格、法人变更等重大问题未做出明确规定,也不可能做出明确规定。该法无法强调核安全立法所强调的对核设施营运单位的全方位的审评和监管,并不具备核安全基本法的性质和地位。而俄罗斯最重要的三部法律5原子能利用法6、5居民辐射安全法6、5放射性废物管理法6很好的解决了这一问题。鉴于此,我国有必要也必须加快5原子能法6的立法工作,从国家法律层面解决好核安全监管的问题。(2)国外引进规范、标准的本土化工作滞后我国核电建设经历不同的发展阶段,采用或者参考了多国技术,造成我国核电厂堆型多样化,在核能领域我国目前国家层面自主知识产权的技术标准较少,如在设备采用标准方面田湾核电站主要参考的是俄罗斯的#OST标准。在新堆型引进之初,根据不同的核电技术路线确定相应的规范标准是比较可行的路线。但如何借鉴国外标准,结合我国国情尽快制订我国自己的核电标准并建立相应的标准体系是核安全监管及核工业界均面临的当务之急。目前在田湾VVER型核电厂、中国实验快堆CEFR等俄系反应堆的工程实践中,已经积累了一定的经验。应当结合审评、监督方面的经验,将俄系堆型在我国实践中所取得的宝贵技术经验进一步本土化,做好吸收再创新。在充分借鉴、消化、吸收引进技术先进成果的同时结合我国实际,在保持足够的先进性、确保核电安全的前提下,有计划有目标的逐步建立我国自主知识产权的规范和技术标准体系,为俄系堆型在我国的核安全监管夯实基础。(3)核安全监管队伍力量薄弱俄罗斯核工业有着悠久的历史,其核安全监管队伍结构合理、经验丰富。与其相比,我国的核安全监管队伍还有一定差距,我国核安全监管人员的数量和质量与我国核电发展的速度和规模不相匹配。即使2011年下半年我国国家核安全局扩编后整个核安全监管系统编制达到了1000人,也只是在一定程度上缓解了核电安全监管人手不足的问题。同时,我国现有的核安全监管人员大多来自高校的毕业生,虽具较高学历,但缺乏岗位培训、缺乏实践经验,对核安全审评和监督的质量会有一定的影响,这与核安全监管工作专业性强、技术性高构成一定的矛盾。而且目前国内核安全监管队伍里有俄系反应堆监管经验的人员缺乏。

(1)加强核安全立法,尽快出台原子能法核安全是核工业企、事业单位总的安全管理体系的最重要的组成。不仅仅要遵循通用的安全管理法规、制度和技术标准,更加必须的是遵循核安全领域专业性和技术性更强的特殊法规和标准。而作为核安全监管母法的原子能法的缺失将无法解决诸多基本问题,导致我国整个核安全法律体系存在缺陷。因此,需要建立这一顶层的法律,一部核能领域的基本法来统领现有的法律法规和部门规章制度。只有具备了一部从内容和形式上规定了组织体系与职责、使用范围、监督管理体制、监督管理程序或步骤、核事故应急、法律责任、补偿与赔偿、法规建设等的原子能利用基本法,才能从根本上保障强有的核安全监管。(2)加速完善我国核电相关技术标准、规范随着田湾核电站VVER堆型的并网发电及将来BN-800型钠冷快堆技术的引进,相应堆型的技术监管标准也需要不断的改进和完善。并且国际上,钠冷快堆电站正处于商用示范阶段。美国、法国和俄罗斯等国家都各自采用自成体系的法规标准。钠冷快堆在安全特性、纵深防御、安全功能实现、运行工况、堆芯、反应性控制、冷却剂系统、燃料装卸和贮存系统、包容系统等方面与热堆核电站有较大差别,我国现有的核安全法规、技术标准、规范有对其不适用的情况。因此,加强和俄罗斯当监管当局的沟通和联系,引进相关管理技术规范,借鉴其成熟经验,及时完善相应的监管技术标准对今后此类电厂的监管工作不无裨益。(3)进一步加强核安全监管队伍建设从核安全监管经验看,做好核安全监管工作必须有一支相对独立、技术精良、人员适中、组织严谨的队伍。加强人才培训,派遣更多的核安全监管人员到核电厂进行实践交流,加强技术学习,通过与国际核技术监管国家进行互访、交流等形式,逐步积累经验,同时深化核安全文化,争取在较短时间内培养出一批合格的核安全监管人员。5结语核安全监管是核工业与核技术利用持续、稳定发展的前提和保障,核安全是核电产业良性发展的生命线,对于核电发展而言,安全就是第一生产力,只有从根本上确保核工业的安全生产,创造良好的安全环境及秩序,才能取得良好的经济和社会效益。世界核电发展史上相继出现了美国三里岛、前苏联切尔诺贝利以及日本福岛三大核事故,给核电安全发展敲响了警钟,每次核事故在推动核能技术发展的同时,也必然带来核能安全监管的进步。后福岛时代,核能的发展对我国核安全监管部门监管能力提出了更高的要求,核安全监管当局面临的考验更加严峻,核安全监管从业人员肩上的担子更加沉重。在核电监管上我国始终保持对核安全的高度重视,采取了/严之又严0的技术措施和行政管理手段,防止一切核安全事故。目前,我国的核安全监管已经着手从核设施安全监管能力、放射性废物安全处置监管能力以及核技术利用监管能力等方面开始进一步加强核安全监管技术能力支撑体系建设。在加强建设、做好顶层设计的同时开始了资源整合、优化配置,在充分借助现有核工业部门、研究院所以及高校的能力基础上已经初步建立了相对独立和较为完整的核与辐射安全技术支撑体系。但在后福岛时代,我国应当加快出台核安全基本法,优化并完善适合中国国情的核安全监管法规、技术体系,健全核电领域国家标准及规范,保证核安全监督管理的科学化、程序化、系统化和标准化。加强核安全监管的组织体系和专业能力建设,加强核安全监管人力资源和队伍建设,强化培训机制,建立长期有效的培训体系,培养一支人员适中、技术过硬、相对独立的高素质、专业化的核安全监管队伍。进一步强化核安全监管当局的独立性、权威性,彻底打破多头管理体制做到由国家核安全局统一独立监管。