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上海科技管理体系构建研究

1科技管理标准化对象分析

在进行标准化运作之前,需要对科技行为的范围进行有效界定,研判其标准化对象的内核,仅对共同使用和重复使用的事项进行标准化体系重构。鉴于科技管理具有行政法学意义上的行政行为属性,可借鉴行政行为的分类制度予以研析。

1.1科技行政行为的分类研究

通过对照《行政法》《行政许可法》等关于行政行为的法律法规,结合我国科技管理和服务事务,尤其是针对上海市科学技术委员会的职责和权限,对科技管理与服务行为的分类原则进行研究,分别按照行政相对人是否特定、科技主管部门是否可以主动实施科技管理与服务行为、法律是否对科技管理与服务行为严格拘束、行为结果是否对行政相对人有利等4项维度对科技行政行为进行切分。在与标准化对象对接的过程中,按照行政相对人是否特定为标准可将科技行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为,这种分类方式一方面符合行政法的要求,迎合职能部门的工作习惯,使构建的标准框架可有效融入已经建立的法律体系和制度体系;另一方面也尽可能穷尽科技管理行为,保证标准体系的全覆盖,最终形成上海市科委科技管理与服务行为结构图(如图1所示)。

1.2科技行政行为的标准化对接

根据“标准化对象”的定义,“科技管理标准化对象”可以理解为“科技管理领域需要标准化的主题”,是科技管理领域共同使用的和重复使用的事物或活动。通过对科技管理领域重复性事物或活动制定标准,作为指导科技管理实践的依据,促使科技管理活动实现最佳秩序。可见,标准化对象并非涵盖上述科技行政行为的所有事项,具体分析如下。(1)科技行政立法建议及制定科技管理规范性文件等事项有《立法法》等相关法律、法规、规章和方针、政策予以规范和指引,要求和程序相对比较成熟,不需要另外制定相关标准。(2)科技规划及战略发展研究等内容具有时效性和创新性,难以形成成熟的路径和经验,难以用标准予以固化和优化。(3)其他具体行政行为,尽管有《行政许可法》《行政处罚法》等予以规范,但部分行为(尤其是科技服务行为)仍处于空白或灰色地带,急需标准进一步承接和细化。(4)除了上述行政行为,还有科技主管部门的内部管理行为,例如物质保障、评价考核等内容,作为标准化工作的一部分,也应该纳入标准体系。综上,在科技行为分类的研究基础上,结合标准化对象的理念,明确了科技管理标准体系的范围和内涵,为构建标准体系提供了有效输入,确保标准体系的完整性和实用性。

2科技管理标准体系构建

2.1标准体系定位

2.1.1顶层设计,覆盖科技管理整体工作

标准体系具有系统性、前瞻性等要求,需要和业务职能有效对接和弥合,科技管理部门应当从提升科技管理效能为着手点,按照综合标准化思路进行一体化体系构建,从系统、结构和功能3个方面建立内在联系,横向上兼顾科技管理、科技服务、内部运维等工作职能;纵向上考虑项目立项、评审、验收、转化等流程,有利于更加清晰地划分科技管理的工作条线,为分步实施标准化工作提供依据。

2.1.2体系下沉,充分发挥标准的可操作性

科技管理标准并非运营在上海市科委一层,而是将末端延伸至具体操作部门的每一位工作人员,直接下沉到人员管理、硬件配置、信息化建设、工作流程、评价改进等层面。标准一方面作为上级对下级的考核指标,一方面也是下级履行上级工作安排的操作手册,同时也是人流、物流和信息流的交互作用下的产物,标准的细致程度要求标准体系必须满足基层实际需求。

2.1.3扩展升级,不断适应工作发展需求

科技管理具有很强的科学性和时效性,须顺应科技发展的趋势和市场的价值取向,为了保证标准体系的生命力和可持续性,一是体系的开放性,在整合科技管理、科技服务等主要工作职能的同时为其他工作条线预留接口和空间;二是结构的灵活性,体系的框架、构成、位置和内在联系不是固定一成不变的,可根据工作的轻重缓急进行调整;三是体系的扩展性,在每一个业务条块中都可以根据工作需要增添标准,有效对接新标准的接入;四是内容的前瞻性,标准内容不应囿于当下的工作流程,对现有的工作进行固化,而应在体系设计和标准制定时考虑标准的引领性,有效预见未来的发展趋势。

2.2标准体系构建依据

2.2.1标准体系常用模式说明

标准体系并无完全固定的格式和要求,按照不同的工作目标、适用主体和业务内容,标准体系可大致分为集成模式、板块模式、简易模式和作业序列模式四类,前三类分别由GB/T13017《企业标准体系表编制指南》、GB/T15496~15498《企业标准体系》予以规范,适用于大规模工业企业、实施过专业管理体系的组织及传统制造业企业;作业序列模式由GB/T24421.1~24421.4《服务业组织标准化工作指南》予以规范,适用于各类型、各行业服务组织。

2.2.2科技管理标准体系模式

构建科技管理标准体系,主要考虑以下几点:一是科技管理工作的性质、权属、职能等决定了它的社会管理属性,其工作要点、目标、运行管理模式与制造业企业存在明显差异,不适宜从技术、管理和工作这样的维度进行体系构建;二是出于强化管理和服务的工作需求,按照GB/T13016-2009《标准体系表编制原则和要求》,构建由基础标准(导则、术语、分类及代码)与专用标准(科技管理、科技服务、科技支撑系统及监督与改进)组成的标准体系,满足目标明确、全面成套、层次适当、划分清楚的体系要求;三是不拘泥于标准体系的现有架构,可以根据实际业务和工作需要进行调整和升级,例如在开展标准化试点时可结合GB/T24421系列标准的要求予以变形和适用。

2.3科技管理标准体系分析

在对科技行政行为进行分类以及科技管理标准化对象、内涵及其特征进行研究分析的基础上,结合上海市科技管理与服务的特点,构建了上海科技管理标准体系框架(如图2所示)。上海科技管理标准体系框架由科技管理相关法律法规及规范性文件和科技管理标准共同构成,二者相互补充、相辅相成。图2中最上层所列的“科技管理相关法律法规及规范性文件”对科技管理标准体系具有指导关系。标准框架分为基础标准、专用标准两个层次。

2.3.1基础标准

基础标准是科技管理工作实践中应遵循的一些通用性的标准,包括导则、术语、分类及代码3个部分。

2.3.2专用标准

专用标准对科技管理、科技服务、科技支撑系统、监督与改进等4个部分科技管理标准化对象提出具体的标准化要求,实现程序性和管理性要求。

3科技管理标准体系构建的若干思考

3.1标准体系与法律体系的关系

标准体系有GB/T13016、GB/T13017、GB/T15496~15498、GB/T24421.1~24421.4等一系列专门的标准予以引导,体系本身和内部子体系乃至各项标准之间有非常丰富且科学的联结,体系自我修复和提升的空间较大;而法律体系由于法律位阶、内容侧重、制定程序等因素,具有极强的稳定性,较难适应科技飞速发展的趋势。其次,标准体系在法律体系的框架下运作,本身满足了法律法规的各项要求,在追求最佳秩序和效益的同时补充法律体系的空白,反哺法律体系追求公平、正义的价值体现。最后,科技管理涉及管理程序和步骤等方面的塑造和引导,单凭法律法规很难将其固化,科技管理需要标准和法律法规的共同支撑。例如科技评价方面,国家科技部于2000年发布了《科技评估管理暂行办法》,2009年我国发布了GB/T22900-2009《科学技术研究项目评价通则》国家标准,二者共同对科技评价的开展提供了依据和支撑。科技管理标准是集科学性、技术性和经验性于一身的柔性规则,在遵守法律法规的前提下,可借助标准化手段,从技术和操作层面对科技管理进行细化和拓展。

3.2标准体系与制度建设的关系

关于科技管理工作,科委等相关部门已经建立起了较为全面和详细的规范和制度(包括内部适用的制度、手册等),经过书面研究和实地调研,发现制度建设过程中存在以下若干问题:一是制度建设和组织建设同时开展,制度体系的构建依赖于职能部门的划分,与部门条线相重合,没有以业务工作为主体,割裂了工作的流程设置;二是制度体系颗粒度不均,部分制度细小而琐碎,部分制度却“大而全”,包含了若干事项,涉及众多部门和人员,需要进行拆分和梳理。标准体系从顶层设计出发,按照工作内容为主线,打破了职能处室的划分,避免工作中出现推诿、空缺或重叠等情况;另外,由于标准遵循“一事一议”的研制规则,保证其体量和颗粒度的均衡,在实际工作中更具有可操作性,也利于考核评估工作的具体开展。

3.3标准体系构建的方法和技巧

标准体系构建除了按照上述相关标准的要求,还应结合标准化主体的属性和工作特征,例如:上海市科委在开展标准化工作时,明确了以科技管理和科技服务为主要标准化对象的工作思路,以标准化手段促进工作效能的提升,充分发挥科技管理部门科技引领的保障和示范作用。故在标准体系的边界做了大量研究,结合法学、管理学和标准化学科的研究思路,保证标准体系满足顶层设计的需求,也符合基层工作实际操作的要求;与此同时,标准体系更强调“小而精”的实用精神,摈弃了以往“大而全”的体系构建思路,标准体系和现有的法律体系及制度体系相融合,提升了组织开展标准化工作的接受程度,也为今后标准明细表的编制及标准的实施奠定了“一张皮、一层网”的指导思想。

作者:韩晶 晏绍庆 康俊生 单位:上海市质量和标准化研究院

参考文献

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