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环境监管失职罪立法缺陷与完善

摘要:环保问题严重关切民生,目前已成为全民话题,纵观各类环境犯罪,其往往与相关国家机关工作人员不履行监管职责有关。环境监管失职罪是1997年刑法增设的罪名,在罪状描述与法定刑设置等方面已不能满足当前复杂的社会形势的需要,需要加以完善。

关键词:环境监管失职罪;立法缺陷;完善

根据我国《刑法》第408条的规定,环境监管失职罪是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任,导致发生重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。环境监管失职罪是1997年刑法典规定的罪名,用以规范相关的环境监管行为。近年来,相关的犯罪行为屡有发生,并有着逐年加剧的趋势,这些行为还经常会同污染环境罪以及贪污贿赂犯罪有交集,对我国的生态系统造成了不可估量的破坏。伴随我国经济社会不断向前推进,刑法中规定的环境监管失职罪也面临着立法不足的问题,不利于对环境污染、破坏事件的及时控制和有效解决,亟需予以完善。

一、环境监管失职罪的立法缺陷

(一)罪状描述不全

在当下的刑法中,本罪的罪状描述为:严重不负责任,导致发生重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果。对此,学者有不同的看法。有的认为,法律对该罪行的描述上面出现了一些逻辑误导,在他们看来,造成该罪行的发生是有其条件的。第一,行为一定要构成对环境的严重污染;第二,行为使社会的公共财产遭受了巨大破坏,或者引发了相关人员的伤亡后果,不然就不能算是违法。但是,一般出现环境被严重破坏的时候都会伴随着公共财产与人员伤亡的后果,这样如果再要求导致社会公共财产蒙受巨大损失,甚至引发人员伤亡的重大问题的规定就是多此一举。也有人表示,该罪行在构成过失方面的描述同一般的过失罪是不一致的,因为在一般的过失罪上面,我们所预测的后果跟理应规避的结果是相同的,在罪犯由于自身的过失罪行发生过程中,如果罪犯只能预测到环境污染的重大后果,而未预测到公共财产或者人员的损害,而罪犯者又要对这两种后果进行规避,那就造成了预测结果与真实结果的差异性,无法真正体现法律的公正性。法律理应在该罪行的描述中关于导致社会公共财产蒙受巨大损失,甚至引发人员伤亡的重大问题中,添加相应的情节加重规范。由以上结果可以得知,存在两种意见,其一,认为重大环境污染事故包括人身伤亡事故和公私财产损失,将其作为一个本罪判定点,其二,认为重大环境污染事故与人身伤亡事故和公私财产损失不同,是两个不同的本罪判定点,需要单独作为本罪的基本量刑情节和加重量刑情节。在我国刑法中,都是以造成某种严重后果为前提定义过失犯罪。从两高先后出台的司法解释和司法实践来看,本罪的严重结果是造成了重大环境污染;如果要确定是否造成了重大环境污染事故,就必须通过对人身伤亡事故和公私财产损失情况进行认定。只是阐述“造成重大环境污染事故”是不严谨的。即使行为人的行为造成重大环境污染事故,也不能认定构成环境失职罪。可以看出,本罪的认定关键在于结果,只有行为人的行为造成的后果达到了法定界限,才能认定构成本罪。当前的相关条例在界内还未达成共识,需要进一步的讨论和发展。此外,在刑法判定中,加重处罚的量刑情节常用“情节特别严重”作为量刑情节。从立法者的角度出发,既要面对不同具体的犯罪事实,又要面对不可能描述所有犯罪事实的情况,便有了“情节特别严重”的量刑情节。不能由于“情节特别严重”有一定抽象性,就说明立法规定是粗疏的。往往法律条例越是具体,越是具有更多的问题。因此,“情节特别严重”的量刑规定是有其存在的必要性的。很多时候本罪都是由于玩忽职守所造成的,现行刑法用“情节特别严重”的量刑档次对其作了规定,本罪也可借鉴。

(二)法定刑配置的不科学

环境污染和破坏的危害结果往往侵害的法益不是单个的个人财产或人身伤亡,而是危及环境福射下的群体性当前甚至长远的利益,环境监管失职造成的是危害公众的行为,因此我国刑法对本罪的法定刑配置存在不合理,与相关犯罪的法定刑相比较设置偏低,且本罪的刑种设置单一,不符合罪责刑相适应的刑法原贝,不便于司法实践。

1.刑罚规定不合理:本罪的法定刑罚配置为三年以下有期徒刑或者拘役是极不科学的。环境监管失职行为危及的公共安全,而我国对公共安全的危害处罚是较重的,而本罪的罪状描述包括了过失与间接故意的可能,最低档的法定刑配置对于过失犯来说勉强适应,但对于间接故意罪过心态是无法起到评价功能,因此很有必要根据行为人主观恶性的差别评价设置不同的法定刑幅度。其次,渎职罪存在有着深刻的社会根源,如果渎职罪在刑事立法上存在特殊性势必对执法理念造成影响,无法达到环境监管失职罪的立法警示的事前预防功能,且这种较轻的刑事处罚的事后预防性也将被减弱。最后,根据分析渎职犯罪的法律体系,最低的法定刑要求跟整个刑法体系的相关要求是不平衡、不匹配的。因此,我国特意在刑法中为环境监管失职罪制定了相应的独特款项,独立设置罪行名称,以达到加强环境保护治理的目的。然而其法定刑的配置却与单设罪名的立法原意相悼,反而会让法律适用主体进行错误的解读,势必给司法实务一种错误的暗示,从而会产生造成重罪轻判的司法不公现象。

2.法定刑立法技术的不合理:根据法律的立法技术,该罪名的界定匹配条件会让犯罪人员轻易脱离惩处,这对于犯罪实施惩罚以及相应的预防来说都是不利的。《刑法》第八十七条规定,犯罪经过下列期限不再追诉:(一)法定最高刑为不满五年有期徒刑的,经过五年;(二)法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的,经过十年。因为环境犯罪的结果往往具有秘密性、潜伏性等特点,要对其犯罪行为进行判定,一般都要经历一个很长很长的过程。从这一点看来,只要该罪犯引起的危害在经历了5年后还是没有触犯到罪行的判定值,我们就不可以对它进行追诉。于是,单单根据这种毫无层次区别的定刑匹配一定会让这样的犯罪行为人逃脱法律制裁,这样的技术缺陷一定要去进行完善补充。根据《刑法》第七十二条规定,被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子,可以酌情宣告缓刑。也就是说,本罪犯罪分子都是可以宣告缓刑的,这样会给犯罪分子脱离惩处的机会,无法达到该有的预防犯罪的作用。

二、完善环境监管失职罪相关立法建议

(一)扩大“危害后果”的范围

1.造成环境严重破坏:对于环境的破坏,往往在短时间和小范围内无法立即显现出来,因此显得比较的抽象。但是行为人对环境的破坏极其容易,其违法成本又很低,而且在短时间内还不容易被查处,所以环境监管责任人往往有恃无恐,持一种观望放任的态度。而在我国环境刑事违法惩罚方面,没有明确的环境刑事立法,不符合可持续发展的理念要求,对于环境监管行为的刑事法网是一种缺陷和漏洞。因此,有必要增加“环境严重破坏”的危害后果。

2.造成环境资源严重浪费:环境资源属于环境保护的一部分,环境资源包括可再生资源和不可再生资源。随着生产力水平的不断提高,不科学的开采和使用环境资源,从而造成环境资源的严重浪费,也会产生深远的影响。因此,本文认为应当对环境监管失职行为的适用范围进一步扩大,加大环境保护的刑事范围,对环境监管失职造成同样危害性的资源严重浪费追究监管责任人刑事责任。具体到我国相关环境保护法律法规中,如渔政、海洋监督人员对破坏水产资源、污染江河的行为不加制止的;林业监管人员发现大规模的盗伐、滥伐林木行为不及时制止或报告;草原管理人员对大规模破坏草场的行为听之任之,不加制止和报告的;固体废物的审批单位和个人严重不负责任,违反国家标准审批,造成洋垃圾涌入污染国内环境的行为等等,都应当纳入到环境监管失职罪的适用范围内,对此类环境监管失职行为进行定罪处罚。综上所述,本文建议本罪在立法范围上增加“造成环境、资源严重破坏”的情形,以扩大刑法保护环境的力度,真正发挥刑法在环境保护上的效能。

(二)合理设置刑罚

环境问题已经是全球话题,我国在发展过程中环境问题日益严峻,从目前的环境监管失职罪的法定刑配置为最低档的三年以下明显是与我国的刑法体系以及该罪名的社会危害后果是不相称的,不论单从环境犯罪,还是从渎职侵权犯罪来看,或者从立法者将环境监管失职罪作为特殊罪名单设的意图来看,或是从环境保护法的可持续发展的角度来说,其中所包含的环境保护问题和政治体制问题是不合适的。

1.增加财产刑:环境监管失职罪的犯罪动机多为追逐经济利益而甘愿沦为不法环境破坏者的“保护伞”,应当适用财产刑(罚金或没收财产)。因为采取财产刑不仅可以起到惩治与教育的效应,还能够剥夺罪犯进行这些犯罪活动的经济条件。对于一些情节较重的贪利性犯罪分子,如果只处以自由刑根本不足以减少其再犯的可能性,但是附加财产刑则可以剥夺其所得,让其无法进行再犯或贪欲减灭;而对于情节较轻的贪利性犯罪人,单处财产刑会让其无利可图,得不偿失,故可以发挥刑罚的特色预防功能。

2.增加资格刑:我国的资格刑主要根据《刑法》第七条规定的剥夺政治权利,剥夺政治权利作为一种资格刑,既可以附加适用也可以独立判处。而环境监管失职罪的失职行为的严重性和危害结果轻重有着较大的幅度,针对那些性质严重或危害性大的环境监管失职行为则可以实施附加刑,而针对那些行为影响较少、危害较低的犯罪行为则可以实施一般性的惩处。在国外对环境监管不力的行为采取的定刑策略已经得到了广泛应用,我国应予借鉴。我们应当从两个方面入手,根据犯罪的情节和危害后果确定独立适用还是附加适用;抑或将资格刑分档,具体可以分为3年以下,3年以上10年以下,终身剥夺。如此正好体现刑法的罪刑法定原则和宽严相济的刑罚政策。

3.科学设置自由刑幅度:环境监管失职罪仅单独设定“处三年以下有期徒刑或者拘役”,这与渎职犯罪的刑罚体系以及环境监管失职罪本身的危害性不相称,鉴于此,应科学设置自由刑的幅度,根据“不负责任”和造成“危害后果”的轻重设置为“三年以下、三年以上七年以下,七年以上有期徒刑”,并辅以财产刑或资格刑作为附加刑。科学设置自由刑的幅度,能够更好的打击违法犯罪,体现罪责刑相适应的原则,维护我国刑法法律的统一性。

三、结语

开展环境监管执法,在减少环境破坏犯罪行为方面有着非同一般的意义。当前我国面临着环境监管不力以及渎职犯罪泛滥的不利形势,许多的问题还需要慢慢解决,刑法具有最严苛的法律效力,应合理利用,为生态系统的保护提供有力保障,进而有力支持我国的生态文明建设。

作者:刘文燕 吕建磊 单位:东北林业大学文法学院

参考文献:

[1]张明楷.刑法学.北京:法律出版社.2011.

[2]敬大力.渎职罪.北京:中国人民公安大学出版社.2003.

[3]蒋兰香.环境刑法.北京:中国林业出版社.2004.

[4]刘仁文.环境资源保护与环境资源犯罪.北京:中信出版社.2003.

[5]吕欣.环境刑法之立法反思与完善.北京:法律出版社.2012.

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