法治下的乡村生态问题

自然环境对残留农药、化肥进行分解和消除十分漫长，加之常年的累积，进一步加剧了农药、化肥对周围土地污染。农村土地严重污染必将使生长期间的作物污染，导致中国农产品安全得不到保障，农民健康问题令人堪忧。土壤肥力状况下降，对中国农业的可持续发展造成直接影响。另外，田间废弃薄膜由于不能彻底清除，造成了土壤环境的“白色”污染，破坏土壤结构、影响农作物生长以及食品和人身安全。

农村生态环境破坏严重。由于采用传统落后的生产技术对农村自然资源进行破坏性开发，使农村生态环境受到严重损害：植被破坏、水土流失，土地荒漠化严重。根据资料显示，中国森林覆盖率为14%左右，由于过去盲目地采伐树木、开垦农田使不少西部地区森林覆盖率不足10%[6]，生态的退化严重影响了生物多样性。植被的破坏直接导致水土流失、土地荒漠化严重。中国水土流失面积150万公顷，占全国土地总面积的1/6，需要重点治理的为36.1万公顷。中国草地的退化率为15%，草地总面积比20世纪60年代总面积下降了30%~50%。湿地面临摧毁，中国现有湿地375块，其中有114块湿地被改造为耕地和鱼塘，有98快湿地面临环境污染的威胁，有30块湿地被泥沙淤积，有25快湿地面的水资源没有合理利用[7]。

农村大气污染不容忽视。矿产资源特别是小煤矿私自开采超标排放二氧化硫，污染大气环境威胁周边人、畜的健康；乡镇企业未处理的有害废气直接排放，加重农村空气污染；大部分农村地区仍然对秸秆进行焚烧，产生的浓雾对大气造成了严重污染。

农村生态环境问题的法治根源

农村生态环境问题已严重威胁到农村居民的环境权、健康权、生存权、发展权、平等权，不符合和谐社会、新农村建设的要求，究其根源是法治建设缺失的结果。

1.环境权的缺失。（1）立法中环境权的缺失。环境权即“生活在满足尊严和福利要求的环境中，并拥有自由、平等和充足的生活条件，是人类的一项基本权利”。1972年，联合国人类环境会议的《斯哥尔摩宣言》首先提出，现已有40多个国家将环境权明确制定入宪或其他法律，而中国的立法中环境权却一直缺位，公民的环境权变成了“环境义务”，环境维权处于尴尬境地，而农民环境权保护更是无从提起。（2）环保宣传教育落后，农村环保意识淡薄。由于环境权的缺失，中国的环保宣传教育事业落后。很少的生态环境保护知识的宣传普及形式过于简单划一,成效不明显。缺乏环境教育工作人员尤其是高素质专业人员。相关部门对环境教育工作不重视，在实施过程中流于形式、敷衍塞责等，而这种现象在中国农村尤其是落后农村更为明显。造成农村居民的环保意识普遍缺乏，没有生态环境问题及其成因、危害、防治办法等方面知识，导致农村生态环境问题的滋生。

2.平等权的缺失。平等权的缺失表现在城乡二元结构上，由于实行赶超型经济发展战略及其历史惯性，导致城乡发展长期处于断裂的状态，是造成农村污染问题日益严重的深层原因。（1）城乡户籍壁垒使得大量人口被堆积于农村，造成过量的农村人口与有限资源之间关系高度紧张。农村粗放型生产方式，很少顾及生态保护与土地，随着农村人口的持续增长，完全超出了自然资源与环境的供应的能力，扩大了对农村生态环境破坏。（2）二元体制使得农村贫困状态更加突出，农民为生存和发展只有破坏环境，无力顾及生态环境污染控制。农村资金缺乏途径狭窄，只有进行资源消耗型的粗放式生产。加剧水土流失、沙漠化、盐碱化，招商投资使大量重污染的企业进入农村，带来严重的环境污染。（3）二元体制下较为先进，即资金密集和技术密集的企业很难在农村建立起来，乡镇企业无法克服自己的先天不足。教育水平不高，科技知识欠缺，较为先进企业很难在农村立足;本土发展起来的乡镇企业集中度低，技术落后，布局混乱，分散隐蔽，设备简陋，缺乏环保处理设施，污染问题非常突出，成为农村环境的最大污染源。此外，城市生产、生活垃圾也在向农村转移，大批落后污染严重的工业转移到落后的农村，进一步加重了农村的环境污染和生态破坏。（4）二元体制下农村的环境保护被忽视，基础设施、政策和法规体系、环保经费等缺乏，加剧了农村生态环境恶化。农村基础设施远远落后于城市，城市的生活垃圾处理系统、生活污水排放管网日趋完善，而农村的规划缺乏，无人管理，公共卫生设施空白，排水沟是露天明沟，河流自由排污，垃圾随意堆放。

3.法治经济的缺失。农村经济增越来越深地融入到社会主义市场经济之中，市场经济必然是法治经济。因此，农村经济需要法治来规范，而与此相关的农村生态环境保护也同样应当列入法制规范的范畴。由于外部性的存在和市场机制不健全，市场机制在环境资源配置上失灵[8]，而农村生态环境保护的专门制度和法律基本处于空白状态。企业为追求自身经济利益破坏生态环境侵害农民生态利益，即使建设了污染治理设备也是空摆设，农民的农业生产和生活污染对农村生态环境的破坏已经到了不容忽视的地步。（1）农村生态环境保护综合性法律的缺失。农村生态特点和生活生产模式有其特殊性，但中国至今没有一部较为系统完整的农村生态环境保护综合性法律，有关的法律规定分散在其他多部法律文件中，且很不全面。“作为综合性环境保护法的《环境保护法》对农业环境虽有涉及，但很简单，而且未能将农业环境与农业自然资源的保护协调起来。”[9]中央立法体系缺少主线，致使地方立法标准不一，地方保护主义容易滋生。（2）一些重要的农村生态环境保护立法空白或立法过于原则。中国环境立法数量很多，但农村生态环境立法所占比重却很小。农产品安全等重要立法一直空白，农田灌溉、农药化肥使用、农村饮用水安全等规范，虽在《水污染防治法》等法律法规的中规定，但大都属原则性，内容简单，缺乏配套实施细则，没有相应的执行制度。另外，有关农村生态立法基本都是确认某项保护中应怎样，却没有规定违反后的惩罚措施，“违法行为”成为“无罚行为”，失去了其应有的约束力和威慑力。（3）中国城市生态环境保护为核心，是伴随工业发展而产生的，而农村生态保护的规定往往处于次要甚至附属的地位。“这是由于传统环境法囿于自然科学格局，存在‘法律役于技术’的偏向，关注的主要是工业污染防治与大中城市的环境利益，很少顾及农村农业生态环境系统的安全性，或至多注意到单项资源或农产品污染问题。”[10]

4.法治政府的缺失。（1）地方政府受经济增长指标的控制往往重经济、轻环保。地方政府官员的政绩考核以经济增长为主要指标，如产值、利税、引进外资的规模，他们升迁通常与辖区经济增长速度直接挂钩。这样层层下压形成引资开发、兴办企业的强大动力，一些设备简单、技术含量低的污染企业比较容易在基层县、乡兴办，而大城市严控也推动这些企业向污染监管比较弱的县、乡镇两级转移，两者一拍即合。这样，政府与企业就成了利益共同体，要求政府规制企业行为就很困难了[11]。而这些企业成为农村环境恶化的重要污染源。（2）有的地方政府人治盛行，甚至制定违反环境保护法律的土政策、土规定，包庇环境违法者。利用各种土政策保护环境违法企业，导致很多企业联片污染，很多违法排污的企业宁愿交罚款也不愿意积极治污，因为罚款额度太低。（3）中国环保机构的设置最基层部门是县一级环保机构，乡镇一级没有相关设置。受各种条件限制，如人员少、资金匮乏、监管手段薄弱，县级环保部门无法对乡镇环保进行有效的管理，因为监管不力致使农村环境污染失察。

加强法治建设，保护农村生态环境

1.明确公民的环境权。（1）应在宪法中明确规定公民的环境权，把环境权法定为公民一项基本权利。从宪法的高度加以保护。在环境基本法中明确环境权的内容，如宁静权，日照权，眺望权，通风权，清洁水权，清洁空气权，优美环境享受权，环境知情权，环境管理参与权，监督、检举、控告权等。在民法、行政法、刑法、诉讼法中为环境权提供救济，如环境权侵权赔偿、城乡排污总量比例控制、恶意严重污染行为入罪、环境公益诉讼特别程序等。（2）加强农村生态环境保护的宣传教育。根据农村文化习俗和生产生活特点，利用村民学校、“三下乡”、“五下乡”等各类宣传教育活动，以电视、广播、报纸、宣传单等一切形式，合声、光、影、画等各种手段，将生态环境保护的有关知识编成小品、快板、顺口溜等群众喜闻乐见的文艺形式大力宣传，在农村中小学校广进行生态环境保护教育，通过学生带动家长影响社会。加强对农民的科技文化教育，把绿色食品、有机食品的标准、技术、环保知识作为农技培训、“绿色证书”培训的重要内容，促进农民从落后的耕作方式向现代高效农业转变。

2.给予农民应有的平等权。（1）破除城乡二元户籍制度，建立统一的以身份证管理为核心的人口流动制度和户籍管理制度。加快城市化发展，进行城乡一体化建设。提高农民收入，完善农村经济体制，提高农业生产经营组织化程度，健全农业社会化服务体系、国家农业支持保护体系。（2）增加技术和人才投入，设立乡镇工业发展区，优化乡镇企业的产业和产品结构，转变经济增长方式，建立低消耗、高效益的经济结构，并禁止污染企业向农村转移。（3）均衡城乡基础设施一体化，推动农村环境保护科技创新，大力研究、开发和推广适合农村环保实用技术。对技术上成熟、经济上可行的新技术，政府要加大扶持力度，加快推广应用。加强农村小型环保基础设施建设，找到适应农村简便易行的污水和垃圾排放处理系统。（4）制定农村生态环境补偿机制政策，对损害生态环境的进行收费，对保护生态环境的进行补偿奖励，对因生态环境问题受到损害的人进行补偿，降低农民的损失、减少破坏生态保护生态环境。（5）加大对环保资金的财政投入，要加强中央和地方各级政府的财政投入，要完善相关的法律法规，杜绝投环保资金被挤占、被挪用。同时加大社会投入的力度，遵照“谁投资，谁经营，谁受益”的原则，鼓励各类投资主体积极投入，

3.建设法治经济。（1）尽快制定一部农村生态环境综合保护法，转变生态环境立法的城市中心主义。综合设计城乡的生态涵养计划，设定城乡排污比例下限，保护农村弱势群体，防止城市的侵害。（2）针对农村新情况，尤其是原来没有出现或影响甚微的生态环境问题，及时制定新的政策、法律、法规，弥补真空。对现行生态环境保护和污染防治立法进行修改完善。建立是农村市场经济发展的法治保障，保证经济发展的同时，实现有效的生态环境保护。

4.建设法治政府。（1）建立以环保为重要内容的干部绩效考核制度[12]，把生态环境保护作为“政绩”之一，实行“环境保护一票否决制”。对环保投入完成程度、项目资金使用效率、生态保护指标等进行量化，并提高其权重，根据地区的不同、责任的不同、条件的不同，对政府官员、基层干部，制定出不同等级的考核标准。（2）建立严格的环保问责制度。对环保违法甚至滥用职权，使致农村环境恶化、生态质量明显下降、重大污染事故频发，要严格追究相关领导和责任人的法律责任。严惩玩忽职守、失职渎职行为者。（3）完善农村环境执法机构建设，各级环保管理机关中都要设立农村环境管理机构，专门负责农村环境的检测、研究、治理和统筹规划工作，尤其是乡镇政府要设立专门农村环境管理机构，明确职责职权给足编制，确保人力，进行培训，提高素质。

作者：何强单位：信阳师范学院政法学院