“一带一路”制度系统研究

［摘要］进入务实阶段的“一带一路”倡议面临越来越多挑战，创设“一带一路”相关配套制度推进倡议实施成为当前政策重点。但传统借多边谈判达成文本协议的制度创设逻辑是典型的“金字塔”国际等级下独特的制度创设路径，重在解决国际公共物品供给中的集体行动困境。而“一带一路”的基本结构是新型的分布式网络结构，其制度系统的建构重点在于协调参与者行为。在创设“一带一路”配套制度系统时应适当修正传统的国际制度创设路径，推动制度“自下而上”的自然演化。

［关键词］“一带一路”;制度创设;国际结构

随着推进“一带一路”建设的内容被写进了党章，“一带一路”现已升格为新时期下指导我国走出去、建设高水平开放型经济的行动框架，这也标志着“一带一路”倡议步入深耕细作的务实阶段。但当前“一带一路”的深入推进面临诸多挑战。沿线国家内部政局变动造成项目违约停滞的情况时有发生，边局势紧张也会阻滞“一带一路”的建设进程。这显示出以项目为引领的“一带一路”建设在统筹协调上略显不足，亟需构建配套的制度系统以协调倡议推进中的相关问题。在推进国际合作时，习惯性做法是诉诸于构建一套成文制度体系，但“一带一路”的基本结构与传统国际社会的基本结构有所不同，既有的制度创设路径难以满足“一带一路”倡议诉求，应根据“一带一路”的独特结构，创新制度生成路径，以切实推进该倡议的落地实施。

一、传统国际制度创设路径及其问题

传统上，国际制度的创设路径是借多边谈判产生一个有明确目标的协定，用具体文本明文规定参与各方的权利义务及争端解决机制。表面上看，这一制度生成路径是各方合意、自主协商的结果，但实际上，这是一种典型的“金字塔”国际结构下的制度生成模式，其暗藏的前提条件是多边谈判中成员国间的权势不对称。二战结束后，全球范围内的国际合作大多面临同一个难题，即多边合作中参与者的背叛或搭便车行为造成国际公共物品的供给困境。上世纪80年代，学者们就意识到国际社会合作中存在着奥尔森式的集体行动困境。促成国际合作的关键在于是否能有效解决“个体(国家)理性导致集体(国际社会)次优结果”这一问题上。现实主义和新自由制度主义分别从“强制性”和“非集体性激励”两个角度出发阐述合作的推进与制度的产生。现实主义强调在创设国际制度时需要一个主导的霸权国，借助霸权来强制参与各方合作，其精髓是“惩罚背叛者”。而新自由制度主义则认为应采取协商的方式借助“非集体性机理”推动合作，其核心是减少不确定性，而制度则是消弭合作进程中不确定性的一大利器，借助各方合意而产生的制度能有效降低国际合作中某种形式的不确定性。但实际上，这两种范式都自动屏蔽了一个关键问题，即:国家间的权势不对等。在现实主义主导的制度框架下，小国、弱国是否会受到霸权国的剥削、遭遇霸权国背叛，制度规则是否正义不是制度建构的关注重点。同样，新自由制度主义路径下的制度看似是各国理性自发选择的结果，但制度创设的初始推动力从一个霸权国变成多个强势国家组成的群体。虽然后继学者在探讨国际制度创设时，注意到了国家间权势分布不对等及国际制度不公平特性，［1］但大都偏向利用博弈模型来分析国际制度创设中的技术问题，鲜有站在发展中国家角度探讨国际制度的公平正义问题。传统的国际制度创设路径恰恰是建立在这种参与者权势不对等的基本结构之上，强国主动制定制度、弱国被迫遵守，虽然国际制度也可能会在一定程度上对弱国提供收益和保护，但并未从根本上颠覆这一基本逻辑。［2］恰因参与谈判的各方权势不对等，因而存在着一个强国或强国群体构成的“幕后最终裁决人”，正是在其推动下才使国际制度成为广为接受的文本规范。强国或强国集团借助其在“金字塔”结构中的等级优势，先一步按照自身的利益诉求制定有利于自己的规则体系，同时将规则解释权牢牢掌握在自己手中，［3］再配套一系列制度安排来压制其他参与者，以确保其遵守约定，进而推动国际合作中集体行动困境问题的解决。这也是当前诸多发展中国家指责既定国际制度不公平的根本原因。但中国主导的“一带一路”所搭建的基本结构与传统的“金字塔”国际结构存在本质差别，并且，“一带一路”建设中的违约问题并非传统的“集体行动困境”难题。这就导致传统的制度创设路径无法满足“一带一路”的制度建设诉求。

二、“一带一路”结构的独特性

“一带一路”倡议是借基础设施互联互通为主导将沿线国家纳入到一个联通网络中，其底层结构不同于传统的“金字塔”结构，没有明显的等级特征，而是一种分布式网络结构。其基本特征是参与者和网络中的资源流动呈现地理上和规则上的分散特征，但却因共享一个基础设施网络而作为统一的单元发挥功能。［4］在分布式网络结构下，“集体行动困境”中常见的参与者背叛与搭便车行为不再是阻碍合作的重点，因为互联互通网络重塑了一个“流动空间”［5］，所有参与者都是整个网络中的节点之一，一旦出现背叛或搭便车行为，这个节点会自动被其他节点所替代，这就从一开始限制了参与者的搭便车和背叛动机。当网络中有多个决策节点，参与者借助网络的相互支持形成一致的、可预测的行为模式时，制度系统创设的关键就变成了解决信息共享、协调内部冲突等问题，［6］其制度建构遵循一种渐进的、“自下而上”的创设模式，参与各方在长期交往中通过适应性学习推动自发秩序的形成。在分布式网络结构中，阻碍合作的关键问题是“协调”难题，促进成员行为协调应遵循渐进式动态步骤。首先需要借助持续紧密的交流合作建立信任关系，在沟通和信任之上逐步培育规范共识及协作机制的良性循环，随着时间的推移，共识逐步沉淀为共同的价值取向和惯例，最终在一系列成熟的非正式规范中出现了正式的制度。此时网络中起主导作用的组织所发挥的主要功能并非传统的仲裁而是协调，其核心目的在于促进网络成员的相互联系、总结并推广网络中的经验以塑造非正式规范，进而引导制度的渐进式发展。［7］在分布式网络结构下，先一步制定“自上而下”的文本性质的制度规范并非明智之举，网络中对同一问题的处理有多种可能的解决方案，解决方案的高度不确定性会直接冲击既定制度文本的权威性。可行之法是让参与各方根据自身特点制定独特的政策以满足自身需求，在长时间的相互交往学习过程中相互影响彼此决策模式，进而推动制度在网络中的自动浮现。因而，“一带一路”的制度创设逻辑应遵循“自下而上”进化迭代逻辑。先一步允许成员自发进行小规模的决策，经过网络成员反复不断的自主选择，遴选出更为广泛的决策经验构成制度子集，随着时间的推移，各类制度子集逐步汇合、集成，形成整体的制度架构。

三、“一带一路”的制度创设路径:渐进式协调

不同于传统多边合作模式下的谈判先行、协定先导模式，“一带一路”以对外基础设施投资为引领塑造的联通网络是一种分布式网络架构，在这种架构下，塑造信任、推广非正式规范及构建协调机制成为制度创设的重点。［8］“一带一路”的制度系统创设应围绕这三个重点分步推进:第一阶段，借助稳定的交往机制在互联互通网络成员间建立广泛联系以培育信任;第二阶段，通过对网络中有效经验的整理、提炼及传播塑造网络中的非正式规范;第三阶段，建立统筹机构对重叠、冲突与矛盾的规范进行协调进而促进制度的自发产生。(一)构建稳定的交往机制以培育信任。“一带一路”倡议提出四年来，我国与沿线国家往来持续深化，一些预料之外的新机遇、新资源、新合作方式以一种“自下而上”的方式自动浮现，完善了“一带一路”倡议的建设内涵。以对外基础设施项目投资为主导的立体互联互通网络逐步完善，当前应继续探索与相关国家间的对外交流交往新模式，以项目推动合作、以合作促进信任。对外基础设施项目建设本身就是一种构建交往、促进信任的协作机制。比如，首秘钢铁进入秘鲁参与矿产开发时就带动中信重工、天水长城电器、西北矿业研究院等多家中企和研究机构扎根秘鲁，在矿产项目合作期间，两国多个单位长时间交叉立体施工，在突破两国技术标准不统一、语言不通等的障碍过程中形成了一套互信机制。但以项目为主导的模式存在的一个难题是:随着项目的完结，以项目构建的相互交往模式就会走向终结。如何将以项目为基础的阶段性交往模式固定下来，形成一种长期交往机制，是现阶段需要重点解决的问题。目前来看，推动稳定持久的合作交往机制有三种主要方式。一是在当地建立平台将项目建设固定化。中资企业在项目所在国投资兴建的工业园就搭建了一种稳定交往平台。以埃塞俄比亚的杜卡姆小镇为例，中方主导建设的东方工业园及中国华坚集团兴建的华坚国际轻工业园在推动中资企业投资的同时解决当地就业问题，借助工业园的长期运营形成了中资企业稳定持久参与当地经济合作的一种机制。二是借助项目软件配套服务将项目长期化。在推动基础设施硬件施工的基础上，配套建设诸如互联网服务网络、税收协定网络等“软性”基础设施项目，围绕运营服务构建一种长期交往机制。可借国内政策引导推动“一带一路”沿线国家的通讯、互联网、物联网、传感器网络等“空天网络”、“虚拟网络”建设，重点扶持一批“信息丝绸之路”、“网上丝绸之路”、“物联网丝绸之路”项目以促进我国与沿线国家的长期经济交往。三是采取项目交叉的方式推动议题嵌套，构建广泛的网络机制来夯实信任关系。比如，2015年，中国宣布设立气候变化南南合作基金，2016年就启动了在发展中国家开展南南气候合作“十百千”项目，2017年更是在基金项目下提供资金援助协助其他发展中国家应对饥荒、难民、气候变化及公共卫生挑战的治理难题，这就是以南南合作援助基金构建了一个广泛的多议题交叉网络来促进参与者之间的相互信任。(二)推广既有成功经验以塑造非正式规范。随着中国与沿线国家相互间信任的加深，可进一步借政策引导有选择性地在“一带一路”沿线推广成功经验，以塑造基于整个网络层面的非正式规范。随着大批工程的建成，试点项目与试点经验的推广、项目的风险防范规范、融资担保模式经验共享等将会成为“一带一路”制度建构第二阶段的重点。在基本信任框架建立之后，就需要在“一带一路”网络中塑造共识。一是积极推广成功的示范项目。可将境外成功的基础设施建设项目、工业园区打造成标志性示范项目，进而将相关成功模式在沿线国家推广，有针对性地增加沿线国家与中国在经济交往过程中的共识。比如可对江苏红豆集团在柬埔寨建设的西哈努克经济港、浙江华立集团在泰国打造的泰中罗勇工业园、新疆中泰集团在哈萨克斯坦合资的农业纺织工业园中的既有成功经验进行总结，进而在沿线国家推广复制，借此培育沿线国家共同的行为规范与共识建构。二是对既有成功协作模式的推广。可有选择性地推广相关制度对接的成功经验。比如我国税务总局与哈萨克斯坦税务系统签订先关协定之后，中国企业原本需要缴纳的15%的税后净利润可以降低到5%，分配股息时10%的税率也可降到5%。这种制度性双边合作成功经验的推广就有助于塑造“一带一路”网络中的统一规范。三是在试点经验推广过程中完善既有的非正式规范。对已有样板工程经验的复制与推广有助于在网络中培育一致性的非正式规范，但同时也会促进非正式规范的进化。比如我国在东南亚投资的高铁项目面临融资难、征地难等问题，但从非洲基础设施中汲取的成功经验就有助于解决东南亚高铁项目建设中存在的问题，与东南亚地区项目建设之间的经验互通反过来还会对原有非洲地区习得的经验实现优化。在经验推广过程中，逐步形成了模式化的问题解决路径，一些基本原则也不断被提炼出来并成为之后项目建设的遵守标准与规范。(三)在非正式规范基础上构建多边协调机制。在“一带一路”联通网络中出现广泛的非正式规范之后，第三阶段的重点就是构建可被参与各方接纳认可的多边协调机制，以推动非正式规范的制度化进程。“一带一路”一开始虽然缺乏完善的制度，但参与各方零敲碎打推出适合某项目、某区域、某范围内的非正式规范，随着长时间的相互交往与博弈，一些能够解决共同难题的非正式规范浮出水面，此时就需要建立稳定的组织机构，有意识地对这类具有广泛适应性的非正式规范进行引导，将其塑造成固定制度。在非正式规范上升为制度的过程中需要解决的核心问题就是解决规范之间的交叉、重叠与冲突，这同样是一个动态演进过程。一是要持续完善既有的双边规范。“一带一路”项目建设初始阶段以双边协定为主，主要谋求解决单一领域的问题。比如中泰签订的《中泰铁路合作备忘录》是专门针对在泰国建造首条标准轨铁路而设置的规则;中俄签署的《中俄石油领域合作政府间协议》是专门用来规范中国石油和俄罗斯管道运输公司的协议;《中俄东线供气购销合同》同样是解决中俄天然气买卖的单一问题。当前应继续深化这类双边协定，只有储备足够的双边规范才能促进双边规范向多边规范扩容。二是推动双边规则向多边规则扩容。随着交往合作从双边上升到多边乃至整个“一带一路”网络层面，多层面、多问题领域有重叠交叉的双边协定就会相互融合形成统一的多边规范。中欧班列网络中的规范就开始从初始的渝新欧、郑新欧单一专线上的陆路运输规则逐步向中欧班列多边运输规则进化。此时，就需要有组织对相关规则进行协调。在中欧班列规则的扩容过程中，亚洲相互协作与信任措施会议就承担了部分协调中欧班列规则的功能，亚信会议曾专门筹集资金推进中欧班列国际段的市场化运营调整制度。又比如随着跨境电子商务的发展，原本建立在单一电商平台上的规则也出现了融合，目前已经出现了“一带一路”沿线跨境电子商务通行制度的雏形。“一带一路”推进初期十分重视基础设施项目建设，在项目的持续推进中形成了合作方的相互信任，随着信任的加深，非正式规范自动浮现，而当非正式规范积累到一定程度时，借助正式组织的协调引导，“一带一路”整体网络层面的制度便渐次成型。这便是“一带一路”分布式网络架构下制度系统创设所应遵循的基本路径。

四、总结

随着“一带一路”建设进入务实阶段，项目违约、国家间战略对接推动不力等挑战不断浮现，构建“一带一路”配套制度系统的紧迫性被提上议事日程。既有研究多遵循传统国际制度创设路径，认为应以多边谈判形成多边协定的方式来构建一套明确的制度系统，以使“一带一路”沿线的合作有章可循。但这种传统的制度创设路径是“金字塔”国际结构下的独特产物，其目的在于解决多边合作过程中的国际公共物品供给难题。但“一带一路”联通网络本质上是一个分布式网络结构，在这一结构下，合作面临的挑战是协调问题而非集体行动困境难题。因而“一带一路”的配套制度系统设计应遵循分布式网络的结构特征，以协调为核心，围绕培育信任、构建非正式规范与促进协调机制为重点来创设制度系统，在保留“一带一路”原有项目主导模式所具备的灵活性优势的同时有效解决“一带一路”网络中的不合作难题。

作者:苏瑞娜 单位:中共南京市委党校政治学与法学教研部