社会管理制度革新思考

一、当前社会管理制度创新的推动力

影响制度变革和创新的动力结构是一个多层的复杂结构。马克思主要是从历史唯物主义的宏观视角分析推动制度变革的不同力量，具体到当前我国的形势，制度创新的推动力则由人的多重需要催生的生产方式的发展进步、人民大众对正当利益的追逐竞争和中国共产党的政治领导力构成。

1．生产方式的变革是推动我国社会管理制度创新的根本动力

“一切历史冲突都根源于生产力和交往形式之间的矛盾。”［3］(P115)马克思从多种意义上阐释过生产方式。他曾经这样表达过生产方式与生产力和生产关系的互动过程:“社会关系和生产力密切相连。随着新生产力的获得，人们改变自己的生产方式，随着生产方式即谋生的方式的改变，人们也就会改变自己的一切社会关系。”［3］(P141－142)从中我们可以把握马克思对生产方式的这样一层理解:生产方式体现为谋生方式，是生产力和生产关系的统一体，本质上“体现着两者在物质资料生产过程中的统一”［4］。通过生产力和生产关系的矛盾运动，生产方式的变革推动制度的变革:物质经济基础及包括生产关系在内的各种关系奠定制度及其变革的土壤;位居其上的是基于全社会共同利益一致的认同、共享的价值观等意识形态;位于最顶端的是各种正式或非正式形态的法律、政策、风俗、习惯、契约等制度形式。随着科技的进步、人口素质的提高等，人和物的因素的发展推动了社会经济基础的巩固，社会意识形态和思想观念随之发生或快或慢的变化，并最终推动作为生产关系本质体现的各种制度的变化和创新。当前我国生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间在基本适应的同时仍存在一定的矛盾。这些矛盾推动了生产方式的变革，并构成社会管理制度创新的根本动力。改革开放解放了压抑已久的生产力，目前我国的经济总量已上升到世界第二位，社会生产力、经济基础、科技实力、人口素质等均发生了巨大变化。与此相应，随着社会的转型，当前我国生产关系的整体结构、局部性状、变化形式愈加复杂。一方面，传统计划经济体制下相配套的大量观念意识、体制机制、组织形式仍根深蒂固;另一方面，与市场经济相适应的新观念、新机制和新型组织又被大量催生出来。新旧力量之间的激烈交锋与生产力的发展之间产生巨大张力。如2011年我国人户分离的人口和流动人口分别为2．71亿人和2．30亿人［5］，2012年分别上升为2．79亿人和2．36亿人［6］。传统的户籍管理制度和以单位制、街居制为主的社会管理模式无法适应迁移社会的发展，认真研究并合理设计针对流动人口的社会管理制度，保障流入地居民和流动人口的社会权利、公平正义等诉求，是摆在我们面前的无法回避、亟待解决的问题。同时，在社会管理重要领域的民间组织管理中，也存在制度剩余与制度匮乏共存、宏观鼓励与微观约束并举的现象。［7］以学前教育为例，目前针对幼儿学前教育机构的法规仅有《幼儿园工作规程》《幼儿园教育指导纲要(试行)》，而对于当前大量出现的以营利为最终目的的各式早教机构则没有相关法律去规范，也没有相应政府机构来进行对口管理。

2．人民大众对正当利益的追求是社会管理制度创新的直接动力

没有需要，就没有生产。而在资源相对稀缺的当下，人的多层次需要导致了个体或群体间的竞争。“至今一切社会的历史都是阶级斗争的历史。”［3］(P272)马克思认为，阶级斗争是推动阶级社会发展的直接动力。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”［8］(P82)。经济利益关系是一切社会关系的基础，是影响人类行为动机的关键因素。“土地占有者与资产阶级之间的斗争，正如资产阶级与无产阶级之间的斗争一样，首先是为了经济利益而进行的，政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”［9］(P250)而经济利益关系与制度形式又密不可分，“这种具有契约形式的(不管这种契约是不是用法律固定下来的)法权关系，是一种反映着经济关系的意志关系。这种法权关系或意志关系的内容是由这种经济关系本身决定的”［10］(P102)。当阶级矛盾或利益集团间的矛盾积聚到在原有制度框架下不可调和的程度，往往会爆发剧烈的正式制度的变迁，即以革命的形式加以解决;如果这些矛盾可以通过原有制度的内部调整而得以缓解，则更有可能以非正式制度或正式制度的渐进变迁即以改革的形式出现。在我国，伴随改革开放形成的不同利益群体和集团间的矛盾，是完全可以并应该通过社会制度内部的自我调整和创新加以缓和与引导的。从这个角度看，不同利益集团或群体之间的利益矛盾和冲突是我国社会管理制度创新的直接动力。随着我国公民自主意识和维权意识的增强，2003年以来，以集体上访、群体性事件等激烈形式维权的事件急剧增加，这就要求社会管理制度创新必须以维护社会公正、保障公民权利为其价值导向。完善健全现代民主重要形式的社会主义民主协商应成为化解社会矛盾、促进社会沟通、防止权力滥用的重要机制。作为协商性民主重要形式之一的参与听证，虽早已在社会基层加以实践，但直至1996年《行政处罚法》的颁布才在法律上得以确认。自此，听证制度已广泛覆盖包括政府决策、环境保护、行政处罚、定价收费等各个领域。这些民主协商的形式更好地保障了社会各界的知情权、表达权，更好地维护了普通大众的社会权利。

3．中国共产党的领导力是社会管理制度创新的组织保障

中国共产党作为社会主义国家的领导核心，不仅承担着“全能型”政治组织的责任和功能，还一度包揽了社会组织的职能，包括意识形态的引导、社会秩序的维护、社会福利的安排、经济发展的推动等。在封闭与开放、官僚与责任、统治与发展、支配与领导这些相对的属性中，中国共产党不断践行并锤炼其作为开放型、责任型、发展型、领导型政党应有的品质。究其原因，有学者认为中国共产党自身所拥有的创新力与修复力是其发展的重要原因。“对经典原则的捍卫构成了中国共产党的修复力，对新兴要素的吸收构成了中国共产党的创新力，由此构成了中国政治发展进程中非常独特的动力机制和修复机制。”［11］其中，创新力是指突破观念性、体制性、心理性等传统约束，吸收新型要素的能力;修复力是指面临复杂困境和挑战时，能坚守根本思想原则和价值追求而不偏离原初轨道的能力。修复力为创新力提供稳定基石和明确边界，创新力为修复力开拓发展空间和生命活力。正因为具备这两种互为补充、互相依存的力量，我们才能坚定地“既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路”［1］。2007年对全国群众的安全感调查显示，人民群众最关注的社会问题依次为医疗、社会风气、社会治安、教育、就业失业、腐败、工资待遇、环保、住房等问题。而当家人遇到矛盾和纠纷时，选择找社区协调组织的占76．8%，选择找政府有关部门和政法机关的，分别占8.9%和7.6%。［12］之所以出现这种状况，其深层原因在于改革开放以来，虽然经济社会发展水平在不断提高，但社会的不公平程度也在加深。新媒体技术的普及使得一些政府部门或半官方组织更易曝光在社会监督之下，更易加剧其公信力的流失。关于这一点，从雅安芦山地震的慈善捐款中，民众对红十字会与壹基金的募捐回应的巨大反差中可见一斑。党的十八大报告中明确提出“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”［1］，即是对社会管理新环境和新问题的回应。其中，坚持党的领导可保障我国现代社会管理体制的社会主义方向，坚持社会协同、公众参与和法治保障是确保我国现代社会管理体制成功构建的新兴要素。这是党在新的实践中其修复力和创新力综合运用的具体体现。

二、当前社会管理制度创新的阻力

当前我国社会管理制度创新面临重重阻力。其中，既得利益集团、建立在计划经济基础上的传统体制和传统观念的影响，构成其主要阻力。

1．既得利益集团是社会管理制度创新的首要阻力

“在经济关系要求自由和平等权力的地方，政治制度却每一步都以行会束缚和各种特权同它对抗。”［9］(P696)从既有制度中获益的利益集团为维护其政治权力和经济利益，总会千方百计地阻碍任何危及其政治统治地位或权力份额的改革。当然，为了实现政治和经济制度的顺利变迁，政治统治者也会自愿约束权力或让渡部分权力。正是由于制度变迁具有重要的利益分配意义，因此，围绕社会制度的调整和创新必定存在冲突。在我国，市场经济的发展催生了从利益格局的变动中首先获益的既得利益集团。从既有体制中掌握更多权力和资源的既得利益者，往往构成新体制成长的阻碍力量。十年前，著名经济学家吴敬琏在谈到中国改革前途时就曾担心改革可能会误入歧途。他说:“搞得不好会出现一个拉锯战的过程，可能会发展成‘裙带资本主义’或者‘亲朋好友资本主义’，其实这就是老一点的中国人都很熟悉的官僚资本主义，即‘封建的、买办的、国家垄断资本主义’。中国在这方面的苗头已经相当明显了。”［13］如针对城乡规划建设、环保、治安等社会关切问题的地方法规、条款常带有强烈的部门利益倾向，养老金双轨制、高考政策的地域差异、改革的“割肉论”等，无一不投射着当前社会管理制度创新的阻力。由于社会管理制度的改革创新是自我改革和自我发展的过程，其主体和对象是统一的，因此必须从全局和战略的高度推进此项改革，下决心调整和规制某些不合理的利益关系和利益群体。

2．建立在计划经济基础上的传统体制是社会管理制度创新的深层阻力

马克思强调人类是在现实条件和主观意志的双重作用下改造现实的:“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”［3］(P585)这里的“条件”自然包括既有的政治、经济、文化制度安排。社会管理制度创新是扬弃传统制度安排、建立适合中国国情和需要的新制度的过程。建立在计划经济基础上的传统体制与当前经济社会发展的实际已不相适应，从而构成了社会管理制度创新的深层阻力。传统体制对制度创新的阻碍主要体现在以下方面:一是我国传统政治体制的深层影响。围绕高度集权的君主专制制度，古代中国建立了庞大的行政管理系统、严密的户籍制度、严格的赋税制度、深厚的政治文化，将社会纳入君主的管辖和控制范围。新中国成立后，推行的依然是高度集权的政治体制。随着社会主义市场经济的发展，建立在计划经济基础上的传统体制已严重阻碍社会管理制度的改革创新。二是体制改革的整体性特点使得改革难度增大。历经了一百多年，至今中国的全面转型尚未结束。从经济体制到政治体制，中国在国内外复杂多变的背景下进行着深刻而全面的社会变革。这种“牵一发而动全身”的整体性特点决定了社会管理制度改革创新的复杂性、艰巨性。如，从静态维稳到动态维稳的转型牵涉到对领导干部的任免、升迁等干部人事制度改革，社会组织的发展壮大牵涉到行政体制改革等。可以说，社会管理制度任何一方面的创新都与其他领域的传统体制改革息息相关，传统体制构成了创新的阻力。

3．传统观念的影响是社会管理制度创新的隐性阻力

除了既有的体制影响外，人们还要受到传统经验和知识结构，即“那些萦回于人们头脑中的传统”［9］(P696)的影响。一个新的社会制度的形成和发展，既依赖于既有的经济、政治、社会客观现实，还要受到当时意识形态、文化习俗等传统观念的影响。个体、组织乃至社会已走过的道路无疑会对未来的选择和发展产生影响，这种路径依赖往往会成为阻碍和牵制前进步伐的重要因素。就中国社会而言，几千年流传下来的既有价值观念、传统习俗、知识结构构成了一个巨大无比的文化传统。几千年历史传统的存量和最近几百年来风云激荡的新记忆共同构成了当前制度创新的厚重基础，这既提供了无比丰富的宝贵财富，又构成诱使我们产生路径依赖的牵制力量。传统观念对社会管理制度创新的牵制力主要体现在两个方面。一是僵化的管理理念的牵制。作为一个社会主义国家，我国对国家的政治统治与政治管理两种职能的认识和实践历经曲折、不断摸索，其过程大致分为两个阶段。第一阶段是1949—1979年间，以政治统治为主导的时期。此间，“革命”始终保持着最高的政治权威和政治标准的地位，也成为解决一切问题、判断一切是非的法宝。当革命型的领导人发现国家建设不如人意，“继续革命”这一在路径依赖的思维惯性影响下的指导思想的提出就不足为奇。在该阶段，政治统治成为国家社会生活的主要内容，有限的政治管理职能也带有浓厚的政治统治的色彩。第二阶段是1979至今，以政治管理为主要目标的时期。党的十一届三中会后，我们党重新回到党的八大对我国主要矛盾的正确判断上，将工作重心从以阶级斗争为主要内容的政治统治转移到以国家建设为主要内容的政治管理上来，不断深化对社会管理的认识，不断出台社会管理的相关政策和法规。但由于受传统观念的影响，相关职能部门对于社会管理的认识和方式仍带有计划经济时代的色彩，在管理理念上体现为我“管”你“服”，在管理方式上表现为“以罚代管”、“野蛮执法”，甚至违法违规等。二是传统“官本位”政治文化的牵制。两千多年的君主专制统治中形成的“官本位”、人治重于法治、重血缘、裙带关系等观念和家长制、终身制、个人集权和崇拜等习惯根深蒂固，传统政治文化的深层心理因素尚未成功转型。一旦政府的现代科层化治理与中国的“官本位”传统同市场规则中的强调效率、忽视公平和责任的特质相融合，犹如硬性的制度设置和软性的制度认同心理土壤的结合，必然背离公共领域的社会价值。这些构成了现代社会管理制度创新道路上的又一道阻碍。

三、当前社会管理制度创新合力生成路径

马克思在论述社会生产及其发展规律时曾谈到社会生产合力的问题。他指出:“许多人在同一生产过程中，或在不同的但互相联系的生产过程中，有计划地一起协同劳动，这种劳动形式叫做协作。”［10］(P362)“协作直接创造了一种生产力，这种生产力实质上是集体力。”［14］这种集体力的实质是一种高于单个力量简单相加的“合力”，它来源于分工基础上人们之间的协作。协作又可分为简单协作和复杂协作。现代社会多以复杂协作为主，复杂协作的程度取决于生产力发展水平，其性状取决于生产关系的性质。从这个角度理解，现代社会管理追求的目标应是通过组织、协调，完善人们之间的各种复杂协作(即高度复杂的生产关系)，以形成最大的“集体力”。本文所论述的社会管理制度创新合力生成路径，便是强化社会管理制度创新动力、转化阻力、优化合力的途径。

1．坚持在制度公平的基础上追求制度效率，以形成社会管理制度创新的价值合力

马克思对资本主义制度的批判与对共产主义制度的向往和探索，实际上就是对制度效率和制度公平问题的思考和探求。通过对民主制与君主制的比较，他指出，“在君主制中是国家制度的人民;在民主制中则是人民的国家制度”［8］(P281)。体现在法律方面，“在民主制中，不是人为法律而存在，而是法律为人而存在;在这里人的存在就是法律……民主制的基本特点就是这样”［8］(P281)。制度公平关系到每个人的切身利益，影响到社会关系总体状态，是马克思制度分析理论的价值诉求。如何把握好制度公平与制度效率的关系是制度创新过程不可回避的主题。国内外的社会管理经验证明，只有社会公平才能保障社会的稳定和凝聚力，才能促进社会效率的提升。目前，我国正在向风险社会、迁移社会、多元社会转型，以GDP至上、“效率优先、兼顾公平”为特征的只顾经济的单一化发展而不考虑社会共同福祉的观念和做法，显然已无法满足社会稳定发展的现实需要和国家全面发展的长期目标。因此我们要在社会管理制度创新中把握好制度公平与制度效率的关系问题，形成社会管理制度创新的价值合力。首先我们要更新现代社会管理理念，重视制度公平。相对于传统的社会管理中重社会控制、轻社会权利的理念和实践，杨雪冬［15］认为现代社会管理的核心是如何在维护社会权利的前提下实现对社会的有效控制，这就要求在社会管理中建立公平正义的利益分配机制和风险共担机制。全社会尤其是政府相关部门应及时更新社会管理理念，真正将维护和保障制度公平置于首位。其次要坚持付诸实践，践行制度公平。以制度公平价值诉求为方向，调整现有社会管理制度中的不合理成分，创新社会管理思路和格局，将制度公平付诸实践。再次要坚守理想信念，保障制度公平。社会管理主导部门要有坚持改革创新、破除各种阻力的勇气和信念，为确保制度公平做好科学规划与合理设计。以作为提供和维护社会权利、保障社会公平重要途径的社会福利制度为例，长期以来受我国经济社会发展水平和管理观念的制约，在2007年以前仍属于差别化、低水平的补缺型社会福利类型。由于这种社会福利资源在城乡之间、部门之间分配的不平等，从而扩大了社会不公的程度，加剧了社会矛盾。2007年，民政部提出了中国社会福利制度转型的目标，即由补缺型转向适度普惠型，某些经济发达地区率先提出相应的地区战略规划，从一个侧面反映了我国社会管理制度在价值理念上的创新和转型已然向着积极方面启动。

2．促进社会管理主体间的互动合作，以优化社会管理制度创新的主体合力

马克思在谈及无产阶级夺取政权时，曾设想通过大规模采用合作生产的方式实现生产资料由国家所有向社会占有的转化。这里的“合作”不仅体现在物质资料的生产过程中，还体现在良好社会秩序和社会关系的生成过程中，即各项社会管理和社会服务领域里。当前我国的社会管理主体，包括作为主体的党和政府以及作为协同性主体的社会组织和社会成员，这表明社会组织和社会成员的阶层结构已开始朝更加多元、更加精细化的方向发展。因此，这种仍在发展中的社会阶层结构不仅意味着社会管理制度创新的关键在于协调、完善国家和社会之间的关系，还要求包括社会内部各阶层在内的管理主体间的互动合作，以实现某种程度的“阶层共治式”治理模式［16］，最终形成对社会管理制度创新的主体合力的优化。首先，强化政府公共服务职能，转变政府社会管理理念。党和政府是社会管理的主体，是推动社会管理制度创新的关键力量。应将公共服务性的职能置于更加重要的位置，加快推进思路、政策、资金分配、工作方式的转变。在社会管理中，一方面应强化政府公共服务职能，包括加强就业、社会保障等基础民生方面的服务，教育、医疗等公共事业性服务，社会、消费、生产之类的公共安全服务等;另一方面应有计划有步骤地释放更多权力于社会，赋予更多权利于公民。要通过加大相关媒体宣传、思想教育、公共基础设施建设等，大力培育社会的公共服务意识，通过提供资金、人力、制度环境等支持性与约束性并举的相关政策，培育发展社会组织和社会公众的自我管理和社会管理力量等。其次，发挥社会协同管理作用，发展社会自我管理模式。社会作为社会管理的协同性主体与实现社会管理制度创新的根本力量，决定了要发挥社会自我管理的能力，要重点抓好以下3个方面:一是抓好各类新型社会组织建设。要抓好社会组织的自我建设，不仅要加强其财务审计、信息透明等内部管理，而且还要重视其知名度、美誉度等品牌建设;既要抓好社会组织的社会管理能力，又要提高其社会服务品质、反映诉求水平和规范行为的能力。二是抓好社区组织建设。充分发挥社区党组织、自治组织和其他中介组织的合力，将社区经济、政治、人文、环境、治安等纳入社区管理内容，实现社区安全有序、人际和谐、合作互助的管理目标。三是通过社会组织和社区组织等新阵地的建设和发展，以及对单位等传统社会组织在社会管理功能上的发展创新，在全社会培育全员参与公共服务和社会管理的意识。

3．确立社会管理制度创新的法治依据，完善社会管理制度创新的规制合力

同法治化水平相对较高的经济管理领域相比，我国社会管理领域的法治水平相对较低，法制很不完善，局部带有强烈的部门利益。因此社会管理制度创新必须遵循现代法治观念、符合现代法治精神，并通过立法建制来进一步规范、明确各主体在社会管理中的定位。不仅依法强调党和政府在社会管理中的主导性地位，还要建立健全社会组织和社会公民等其他社会管理主体自治、自律和自我发展的法律法规。这是摆在所有社会管理主体面前的一道难题。为此，首先应严格规制政府权力。一要推动政府法治理念的更新和转型，使之符合依法管理、服务型管理、合作型管理的现代管理精神。二要利用法律合理规制政府的社会管理权力，保障社会管理的公正透明。要制定如行政组织法、行政程序法、政府信息公开法、问责法等法律，以法律的形式约束政府权力。三要加快转变单一化的传统管理方式，倡导“刚柔并济”的“组合拳”。一方面要摈弃传统的由政府主导的“运动式”社会管理模式，对某些落后的、简单的管理方式进行法律规制，如严格限制行政强制、行政处罚等简单粗暴的管理方式;另一方面要结合具体情况，实现管理方式和手段的软硬结合。面对一般的社会纠纷和矛盾，多运用谈判协商、积极疏导等柔性方法，而面对违法作恶、欺压人民的一切恶人恶事，要果断打击，真正做人民的“保护伞”。其次要维护社会权利。一方面要加快推动以维护社会权利为导向的公共政策体系建设，保障社会基本权利和自由，消除社会矛盾和社会排斥的制度性根源，推动社会互信和社会融合;另一方面要完善社会参与、社会管理的法律依据，加快消除社会参与过程中人为设置的各种隐性障碍，并建立不同管理主体间社会合作的机制，兼顾各方利益，以保障社会管理政策设计的合理性和实施的有效性。

四、结语

作为国家与社会关系嬗变的晴雨表，社会管理制度的变革和创新问题早已成为理论界和社会生活中的热点问题。当前，施加于我国社会管理制度创新的各种力量成分多样、性质复杂、利弊参半。在国家和社会全面深刻转型的历史背景下，在法治、自由和民主成为我们一致的价值诉求时，如何整合各方要素以实现社会管理制度创新的要素集聚、路径生成和功能优化是摆在我们面前的重要问题，迫切需要我们给予及时和切题的理论与实践回应。（本文来自于《郑州轻工业学院学报.社会科学版》杂志。《郑州轻工业学院学报.社会科学版》杂志简介详见.）

作者：龚世星工作单位：安徽大学马克思主义研究院