财政国库管理制度改革思考

一、当前财政国库管理制度试点改革中存在的主要问题

（一）国库单一账户的体系化设计，导致大量财政资金游离于国库之外。国库单一账户体系不仅包括财政部门在人民银行国库开立的国库单一账户，而且还包括财政部门在商业银行开立的预算外资金财政专户和特殊过渡性专户等财政专户。由于国库单一账户的体系化设计，再加之开设财政专户的“门槛”较低，导致各级财政部门在商业银行开设了大量的财政专户，也使大量的政府预算资金通过设立在商业银行的财政专户流入和流出。在有的地区，各类财政专户的资金余额与同级国库库存余额大体相当，形成了“第二国库”，这不仅偏离了改革的方向，也有悖于财政国库管理制度试点改革的初衷。大量财政资金游离于国库之外，一方面导致人民银行国库无法对财政专户内的政府预算资金收支活动的合法性、真实性和准确性进行有效地审核和把关，加大了国库对政府预算资金收支活动的监管难度。另一方面也导致财政收支信息反馈迟缓，影响财政部门对财政资金的有效管理和全面监督。同时，大量财政资金存放于商业银行，也为权利寻租、挪用财政资金提供了空间和便利条件。

（二）商业银行国库集中支付业务的制度安排，弱化了国库对库款支拨的监督职能。《国家金库条例》规定，国库负责办理国家预算支出的拨付，并监督财政库款的支拨。但自财政国库管理制度试点改革以来，国库集中支付成为政府预算支出的主要形式，即由国库集中支付业务银行先行垫付财政部门和预算单位以财政直接支付和财政授权支付方式所拨付的政府预算支出资金，在当日营业终了前汇总当日支出总金额并与同级财政在国库设立的国库单一账户进行资金清算。在商业银行国库集中支付业务的模式下，由于财政部门和预算单位以财政直接支付和财政授权支付方式拨付的每一笔预算支出业务均由国库集中支付业务银行先行办理，因此国库无法对这些政府预算支出进行逐笔实时的事前审核与监督，最终导致国库监督库款支拨这一法定监管职能被严重削弱。

（三）非税收入缴库环节过多，导致非税收入无法直接缴库。非税收入是政府财政收入的一个重要组成部分。2012年全国非税收入入库1.7万亿1，占全国公共财政收入14.2%；其中，地方级非税收入入库1.4万亿，占地方公共财政收入的22.5%。目前只有个别非税收入可以直接缴入国库，绝大多数非税收入因受非税收入管理方式不统一、执收部门多元化以及非税收入收缴业务系统功能不完善等因素影响还无法实现直达入库。当前非税收入的收缴方式主要有两种。一种方式是征收单位开具缴款书并收款，定期缴入财政部门在商业银行开立的非税收入财政专户或财政汇缴专户内，财政部门定期汇总填制一般缴款书，通过非税收入银行缴入国库；另一种方式是征收单位开具缴款书并将缴款书交给缴款义务人，缴款义务人按规定数额和时限将款项缴入财政部门在商业银行开立的非税收入财政专户或财政汇缴专户内，财政部门定期汇总填制一般缴款书，通过非税收入银行缴入国库。通过上述两种方式收缴非税收入，其入库环节较多，非税收入在商业银行滞留时间较长，入库速度缓慢，资金使用效率较低。

（四）缺少统一的监督管理制度，影响了地方国库集中支付业务的有效监管。虽然，中国人民银行和财政部共同制定了《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》和《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》，但是缺少全国统一的国库集中支付业务管理制度，各地区自行制定的财政国库管理制度试点改革方案或制度办法的内容又不尽相同，因此相关部门只能对本级国库集中支付业务进行监督管理，无法对辖内其它地区的国库集中支付业务进行监督管理，从而导致个别地区的错误做法得不到及时纠正。如：在有的地区，财政部门在办理财政资金拨付时，虽然以国库集中支付形式办理，但却先将资金从国库划入当地财政部门的国库集中收付中心（会计核算中心），再由国库集中收付中心（会计核算中心）通过国库集中支付业务行以财政直接支付或财政授权支付形式将资金拨往商品和劳务的供应者或用款单位。这不仅增加了库款支拨的环节，也背离了财政支出从国库直达商品和劳务的供应者或用款单位的改革目标。

二、对策建议

（一）改革国库单一账户的体系化设计，建立起真正意义上的国库单一账户。将现行的国库单一账户体系改为国库单一账户，即各级财政部门的国库单一账户要开立在同级国库；取消各级财政部门在商业银行开立的各类财政专户，将所有财政性资金全部纳入国库单一账户管理。人民银行和财政部可在全国范围内开展财政专户的专项清理工作，将各级财政部门存储在商业银行财政专户内的财政性资金全部缴入国库单一账户；对确需保留的财政专户，应以法律或国务院公文的形式予以明确，并将需要保留的财政专户开立在同级国库，以此来确保国库对政府预算执行进行全面和有效的监管。同时还应加强相关监督管理的体制和机制建设，实行责任追究和行政问责制，对违规在商业银行开立财政专户的，应对相关责任部门和相关责任人进行严肃处理。

（二）人民银行国库直接办理国库集中支付业务，强化国库对库款支拨的监管职能。改革现行商业银行国库集中支付业务的模式，实行人民银行国库直接办理国库集中支付业务的模式。财政部门和预算单位在人民银行国库开立财政部门零余额账户和预算单位零余额账户，人民银行国库直接办理财政部门和预算单位以财政直接支付和财政授权支付方式拨付的每一笔资金，进而实现国库对每一笔政府预算支出的有效审核和监督，以此来确保国库监督库款支拨款这一法定监管职责的有效行使。对于没有设立人民银行分支机构的地区，其国库集中支付业务可由人民银行的相关分支机构委托当地的商业银行办理。

（三）加强非税收入收缴管理，实现非税收入直达入库。统一非税收入管理方式，对非税收入全部实行预算管理，并全部缴入国库单一账户。整合非税收入执收部门，对于税务机关能够代收的非税收入，可以委托其代收；对于税务机关不能代收的非税收入，可成立专门的非税收入执收部门或者是保留少数几个部门负责非税收入的执收工作。相关部门可研究制定全国统一的非税收入收缴管理系统业务需求和接口技术标准，开发出具有完备功能的非税收入收缴管理系统软件，实现非税收入票证管理使用信息和非税收入收缴数据信息以及资金入库信息在各相关部门之间共享。相关部门可共同研究制定非税收入收缴管理办法，最大限度的简化非税收入收缴环节，规范非税收入执收部门银行结算账户的管理与使用，制定出科学的非税收入收缴业务流程，实行由非税收入执收部门开票、缴款义务人通过非税收入银行网点直接将款项缴入国库的非税收入收缴模式，实现非税收入直达入库。

（四）完善相关管理制度，规范试点改革各项业务工作。相关部门可在《财政国库管理制度改革试点方案》、《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》和《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》的基础上，制定出全国统一的《财政国库管理制度试点改革实施办法》，明确相关部门在试点改革中的职责分工，明确各项业务的处理流程，并以此来规范财政国库管理制度试点改革的各项业务工作，促进试点改革目标的全面实现。

作者：刘立伟工作单位：中国人民银行丹东市中心支行