管理体制论文范文10篇

时间:2023-04-03 16:40:14

管理体制论文

管理体制论文范文篇1

关键词:美国;教授;管理体制

2014年7月,清华大学新一批教师续任、解聘工作已经完成。有的教师已到了“非升即走”的最后期限。有的转岗、有的离开,引起社会各界的关注。教师聘任后本是“铁饭碗”,但如今这“铁饭碗”却破了。这让我们反思当前中国教授管理体制究竟存在什么问题?应该建立起怎样的教授管理体制?哈佛大学校长科南特(JamesB.Conant)曾说过:大学的发展在于一代一代教师的质量。一个学校站得住脚的前提条件是教师一定要出色(李长华,2002)。教授是决定学校教育能力的重要因素,也是提高一个学校的水平与质量的关键性要素。是否能够构建一支水平高超、质量优良的教授队伍,对于一个学校的教育水平、学术含量、人才培养能力起着决定性的影响。同时优秀的教授能够吸引出色的学生、资助以及公众的支持,并能博得国内和国际的承认。美国教育全世界闻名是因为形成自己独特的管理体系。通过对整个管理体系的研究,为我国教授管理提供理论参考和解决措施。

一、美国的教授管理体系内容

美国的教师队伍没有统一的管理体制是因为美国教育的管理是各州政府的职能而不是联邦政府的职能(阿尔巴赫等,2007)。虽然美国各级政府没有对高等学校及其教师队伍出台明确的管理制度,但美国高等教育还是被公认为世界最好的。美国各大高校基本上集中了全世界各领域最好的教师队伍,这是高等教育教学质量得到保障的重要原因。美国高等教育繁荣昌盛的原因是什么?通过资料的收集、比较分析,我们发现从新教师的选拔、录用、培养、考核以及职业保障等方面共同促成美国高校成为全球的标杆。

(一)教授的聘任机制

在美国,教授经常用来指代大学里的老师,在学术界占据重要地位的人。教授的级别主要有“助理教授”,“副教授”和“正教授”三个等级。在美国大学教师的聘任是有严格标准的,按照公平、公开的原则进行,宁缺毋滥。学院评委会进行初选,学校评委会再评审后录用(陈武林,2011),以此保证师资的质量。教师一般都是在该专业领域内取得博士学位或是具备丰富的教学经验以及科研成果。但本校毕业的博士一般不能在本校任职,这在一定程度上防止近亲繁殖,裙带关系的蔓延。美国大学教师的聘用制度主要有两种,即短期合同制和终身制。终身制主要是针对教授而言的,它是对已经聘任的教授在试用期满了之后(即在本校连续工作满七年)的一种再聘任。例如哈佛大学的《人事手册》所言只有正教授才能获得终身教职。

(二)教授的考核机制

美国高校考核教授的指标主要是从教学、科研、服务三方面进行的。在教学上,教授的考核是从教授的自我评价、学生评价、专家评议三方面进行。主要考核教师本学年教授课程的数量、质量。如哈佛大学的专家评估分为课程评估委员会和晋升评估委员会两部分组成。课程评估委员会针对的是日常课程教授的质量和手段进行评价,晋升评估委员会则是对教学、科研及服务三方面进行的总测评。科研要求是考核教授能力的最重要的指标,主要包括申请课题级别与经费、出版学术著作数量等科研成果。服务评价指的是教授为社会经济发展所做的社会公益服务(高文豪和陈超,2013)。如担任政府顾问或是学术机构委员等。通过上述三方面的评估,为教授的职位晋升提供依据。如在哥伦比亚大学,考核副教授能否晋升到教授,除了要评估上述三方面外,该副教授还需要提供具有继续保持或开辟出优秀研究成果的潜力(尹星和朱军文,2003)。

(三)教授的晋升机制

一个学校要想取得更高的地位,途径就是常说的“培养自己的人”。改善选拔资历浅的教师的办法,必将最终提高自身教师队伍的平均水平。主要体现在以下三个方面:助理教授为非终身教职,聘期为三至六年,聘期亦被称之为试用期,在聘期的第六年会被进行严格的考查、进行终身教授的评审工作。该项工作之后,有的会被提升为副教授并拥有终身职位或者被停止雇佣。①助理教授工作几年后,个人就会被晋升委员会进行考核,考虑提升并且授予终身职位。终身职位这一举措通常用来保护教师研究的学术自由。一般而言,根据学校的政策和研究领域的不同,助理教授获得终身职位的概率也不同,多数情况下,大约只有50%的助理教授享有被授予终身职位并成为副教授的机会,但是在顶尖大学的自然科学学院,这个比率有可能低至10%。也有特殊的情况,有的助理教授有可能收到终身任职的资格但还处于助理教授的职位,也有如哈佛人事手册所规定只有教授才能获得终身教职,其他教职都不具备这一待遇。成功收到终身任职协议后,助理教授就会晋升为副教授。其职位晋升的依据是要出版一本或多本书籍、发表了大量科研文章、或者获得研究支持的项目,对所在部门有优秀的教学或服务等大量学术成就,被记录后才会授予该职位,但是在不同的学校或是不同的部门也会有不一样的要求。它的聘期为三至五年。①“终身教授职位主要给那些取得卓越的教学与科研成就的,对学校的发展做出了巨大贡献的、在该学科未来的发展能起领头者角色的研究人员。”①教授想要获得终身教职,就必须长期服务于所在的部门、学院以及学校,达到学校要求取得卓越的学术成就,这样副教授才会被提升为教授(有时也被称为“正教授”)。该职位都为终身任职的。综上所述,正教授这个头衔的获得是指在本领域占据一席之地,已经成为专家级别的人物。助理教授,副教授和正教授都被誉为教授。但它们最根本的不同在于任职年限与学术成就。基本上,刚读完博士课程的学生在大学中任教的都是从助理教授这一职位开始的。他们最初是在科研领域、教学领域慢慢积累经验和科研成果后才能被提升到副教授职位。不断深入,继续在自己的研究领域有所建树,慢慢成为专家的副教授就能升至正教授职位。

(四)教授薪酬管理与福利制度

1.薪酬管理

美国大学教授的基本工资是教授完成9~10个月的教学任务所获得的报酬。实行的是年薪制,分12个月发放。根据2014年美国教授协会官网公布,美国教授的年薪中助理教授年薪约8万美元,副教授的年薪8~10美元,教授在12~18万美元浮动。其次是津贴和补贴。这类津贴和补贴是教授在完成自己的教学任务外承担其他的任务所获得酬金。研究经费是教授收入的另一个来源。一方面鼓励教授进行学术研究,加强学校的竞争力,另一方面增加教授的收入水平。

2.福利

福利是各个高校吸引优秀人才、留住优秀人才重要刺激因子。美国高校教授的福利主要有社会保险、失业救济、工伤事故赔偿、退休金。除此之外,还有休假,享受此待遇的教授必须在所在学校连续工作满六年且不影响其正常的教学工作者,可以享受一次不少于一个学期的学术休假(穆岚,2003)。教授的家庭成员享有医疗保险、提供托儿所或儿童中心照顾教师的小孩。为全体教员本人及他的配偶、小孩提供在本校学习的学费优惠政策。

(五)教授的解聘制度

美国大学教授遭到解聘的原因有两种,一种是出现丑闻行为,即学术不端、教师的不称职或是学术腐败。另一种是“非升即走”制,在聘任期内不能得到提升就必须离校。如宾夕法尼亚大学的丹尼尔教授事件就是一个典型的例子,他未能申请到终身教职而离校(王怀宇,2003)。但每个学校都会依照程序进行。首先是上交书面控告材料,然后是审核材料,最后是举行听证会,允许教授当场进行辩护。在师生关系方面,1984年哈佛大学颁布守则“禁止教授与其所指导的学生发生恋情。”在2003年加州大学的各个分校联合通过守则——禁止师生恋。这一守则的颁布保护了弱者,防止学生受到导师的威胁,屈从于这种不平等的交易。学校不仅有教师守则规定教师行为,另外美国的民事诉讼法规定学生控告教师,不仅教师会被开除,还可能面临倾家荡产的赔偿。这是美国教授规范自身行为的根本原因。通过法律规范教授的行为,遏制教授丑闻事件的发生,营造良好的校园环境。

(六)教授的权利保障机制

当教授的正当权利遭到侵害时,教授可以通过教师申诉制度进行申诉。如哈佛大学规定教师可在事件发生8周内向学校申诉机构提交请求,申诉机构会成立调查小组解决问题。除此之外,教授的权利还可以从以下三方面得到保障:在总的方面,属于国家层面上的有1913年开始创立的美国大学教授协会(TheAssociationofAmericanUniversityProfessors)、美国教育理事会和美国大学与学院董事会协会;地方层面的有学术评议会;在学校里有学院、学系的教授会。这些协会不但是教授权利保障的载体,而且是大学教授权力行使的舞台。离开了这些平台,大学教授的权利也就得不到保障。在机制方面,美国大学建立了完善的大学联合治理机制、教师的非升即走制、教授任职终身制、集体谈判机制。美国大学教授协会、美国教育理事会和美国大学与学院董事会协会于1966年联合一道《关于学院与大学治理的声明》,首次确认大学教师在学术事务方面的第一要责。该声明不仅确认了教师有权利确定课程、选择教学的内容与方式、授予学生学位等;指明教师聘任、续聘、终止续聘、晋升的条件;提出教授的终身职位的授予和解聘方面的要求;制定增加工资的政策与程序;规定在学生的学习生活等方面担负的责任,而且还清晰阐明了学校老师在学校目标的确立、规划、预算以及管理者的遴选等教育决策的参与的重要性(Birnbaum&Robert,2004)。由此,阐明了每一位教师的权力,教师参与咨询和决策的范围改变,由传统的学术领域扩展到大学的财政预算、战略规划、高级行政人员的任命等行政领域。非升即走制使得哈佛的助理教授在聘任期内不能提升为副教授或副教授未能晋升为教授则另谋高就,激励教师们充分发挥自己各方面的能力(王丹丹,2011)。终身教职机制确保了教授的学术自由,同时也使得教师这一职业在经济、医疗、休假等方面的福利得到保障。另外,于1960年产生的集体谈判机制,使教授在薪酬体系和工作条件方面的权利得到保障。在制度建设方面,美国出台了一系列的政策保障教授的权利与学术自由。1915年1月,在哥伦比亚大学成立美国大学教授协会。此次会议将协会的宗旨定义为“促进作为美国高等教育与研究利益监护人的各专业成员在履行其特殊职责过程中更有效的合作;加强对有关高等教育问题更为广泛和系统的讨论;设立学院和大学教师表达其权威性观点的工具;促成集体行动;保持和提高学术职业的水平和理想。”(欧阳光华,2011)在同一年的12月份,该协会了《关于学术自由与学术任期的原则宣言》,重点指出了大学应该提升学术自由的基本原则。在1940年,美国大学教授协会和美国学院协会(AssociationofAmericanCol⁃leges)联合发表了《关于学术自由与终身教职的原则声明》,其目的促进了公众对于学术自由和终身教职的理解和支持(生云龙,2003)。美国大学教授协会协同美国教育理事会、美国大学与学院董事会协会于1966年共同出台《关于学院与大学治理的声明》,直接明了指出大学教师参与大学治理的权力,以明文法规保障教授权利。除此之外,各个大学的内部,也有出台大学教授权利保障的制度。如人事手册、各个大学的校规、大学学术委员会章程等制度。上述的制度在明确大学教授权力、保障大学教授权力方面发挥着关键性的作用,从而保证美国的教授都是优秀的教授,保证他们在世界上一流的教育水平。

二、余论

清华大学“解聘风波”诱发的核心是当前大学教师的人事管理体制问题。争论焦点是“以科研而非教学衡量教师”。这两方面对教师来说至关重要。但目前我国高校重视的是“论文是否发表、发表的数量多少、发表的期刊是什么等级”,考核教师的主体是行政部门,没有教师的自我评价、同行评价与学生评价。因此我国应建立全方位的考核评价体系。以教学、科研、服务三个指标考核,评价主体多样化,让学生成为教师职位晋升的一大评价主体。学生评价教师的好处显而易见,除了可以增强对教师和学校的信任感、归属感外,还可以激发教师主动投入教学的积极性,促使教师提高教育教学水平。在人才成为大学第一优先发展战略的前提下,“留下优秀人才”显然也是学校和学生的共同期待。而给学生评价教师的权利,是“留下优秀人才”的重要策略。多主体参与教师职位晋升评价,可以防止“劣币驱逐良币”现象的发生。有的老师指出从事公共基础课教学的老师应该区别对待,实行特殊政策。因为他们每周的教学任务较为繁重,需要带很多班级的课,完成较多的课时,还有海量的作业要及时批改,根本没有足够的时间和精力去从事科研工作(姜朝晖等,2014)。进行分类管理与评价,全方位、多维度进行教师职称的评审更能挑选出一流的教授队伍。美国教授的“非升即走”的淘汰机制,加速了教授间的竞争与流动,促进新陈代谢,同时也在激励教授不断进行学术研究,创造出新的学术成果。各高校在引进这一举措时行政权力不能过多干预,应该学习美国的教授治校,成立学术委员会,让学术委员会对教授进行综合测评。美国高校教授聘任实行双轨制,终身制与非终身制。这一举措不但保障学术自由,而且可以有效地进行学校改革。但我国教授职位是终身制的,被评上教授只要不犯重大事故不会被辞退、降低职位。缺乏流动机制,出口不畅。解聘制度不够完善,几乎没有涉及维护教授合法权益的申诉机制。这是我国高校应该学习的地方。另外,美国高校对教授的学历条件也有明确规定,必须是该学科领域的最高学历才能当上教授,这与我国的实际情况也是有差距的。通过对美国教授管理体制的分析,对改进我国教授的管理具有很强的借鉴性。从中可以构建更加优秀的教授队伍,培养出更加出色的学生。

作者:陈丽珊 单位:贵州大学

参考文献:

[美]阿尔巴赫,伯巴尔,冈普奥特.2007.世纪美国高等教育:社会、政治、经济的挑战[M].青岛:中国海洋大学出版社,123-124.

陈武林.2011.美国研究型大学教师队伍管理的制度化效用[J].现代教育管理,(11):115-117.

高文豪,陈超.2013.美国研究型大学教师职称晋升权力分治现象[J].教师教育研究,(6):85-86.

姜朝晖,朱四倍,胡乐乐.2014-08-01(02)“.清华解聘风波”是一面多棱镜[N].中国教育报.

李长华.2002.美国高等学校教师管理的新变化及原因探究[J].比较教育研究,(6):52-54.

穆岚.2003.美国高校教师队伍管理微探[J].教育评论,(6):96-97.

欧阳光华.2011.董事、校长与教授:美国大学治理结构研究[M].北京:高等教育出版社,97-102.

生云龙.2003.美国大学教授协会与终身教职[J].清华大学教育研究,(1):78-79.

王丹丹.2011.探索哈佛大学的办学之道[J].教育探索,(19):1-2.

管理体制论文范文篇2

1.1完整性要求维护医院档案的完整,可以说是档案管理的基本原则。要达到完整性要求,一方面要保证医院档案数量齐全,成分多样,使应该集中保存的档案不致分散和遗漏,维护全宗和全宗群的完整;另一方面要尽量保持医院档案间的历史联系,不能人为地割裂、分散。

1.2安全性要求医院档案是珍贵的历史记录,往往只有一份孤本,而且年代越久远的档案,其价值往往越大。但由于社会的和自然的原因,档案材料不免遭到损毁。因此,尽可能地延长档案的寿命,保护其安全,避免医院档案中的机密泄露,就成为档案管的基本任务之一。

1.3科学性要求现代的医院档案管理工作,不再是对医院档案的简单出纳和保管,而要采用科学的理论和方法,遵循档案工作的发展规律,把档案管理活动作为一个复杂的系统来进行科学管理使医院档案管理工作向更高水平迈进。

1.4规范性要求规范性要求,也就是医院档案管理的标准化要求。档案管理系统不是孤立的系统,各个档案管理系统之间,档案管理系统和其它文献管理系统之间有着千丝万缕的联系,并正在向网络化方向发展。这就要求统一规划、统一协调,实行档案管理工作的标准化、规范化,使得档案信息资源得以共享。要达到规范性要求,除了要制订各项医院档案管理业务标准和技术标准并贯彻实施外,还可通过法规手段来实现。

1.5经济性要求在医院档案管理过程中应尽可能用最少的投资达到最大的效益,无论采用哪种管理手段,都要考虑它是否经济实用,能否用较少的成本获得较大的经济效益。由于我国大多数档案机构经济条件有限,经济因素往往在档案管理系统运行中起决定作用。

1.6现代化要求医院档案管理现代化已成为一种发展趋势,将各种现代化技术如计算机技术、缩微技术、复制技术、视听技术等应用于档案管理中,可大大提高档案管理工作的效率,提高医院档案现代化管理水平。

2医院档案管理工作的特点

医院档案管理活动与其它文献管理活动一样,包含了信息的输入、存贮、加工、输出这样一个信息传输过程,是一种信息控制系统,主要表现在以下四个方面:

2.1医院档案管理工作对社会的相对封闭性医院档案直接关系到其形成者的切身利益,所以,档案一般自形成之日起,对外有相当一段时间的封闭期,然而医院档案管理的封闭性造成了档案保管和利用的矛盾,这种矛盾贯穿于档案管理的整个过程,并由此推动档案管理工作不断向前发展。

2.2医院档案管理过程的阶段性就医院档案的流转程序而言医院,档案管理过程可分为档案室管理和档案馆管理两个阶段。处于不同阶段的档案所起作用不同,具有不同的价值,服务对象不同,医院档案管理方式也有不少差异。在档案室阶段,档案具有凭证价值,主要为其形成单位控制和使用,为本单位日常工作经常查考,具有过渡性;在档案馆阶段,档案对其形成单位的作用降低,具有历史价值和科学文化价值,进入永久保存时期。这个阶段的档案管理工作不仅仅是为某个单位服务,而是要有意识地开发档案信息资源,主动地提供档案为整个医院的各项工作服务。

2.3医院档案管理活动对档案形成者的依附性医院档案是在其形成者活动过程中产生的,反映了形成者的全部历史及其观点、经验和成果,包含了与其形成者利益密切相关的事实和数据。因此,档案历来为形成者所有与控制,其价值与它的形成者有密切关系。目前普遍采用的在档案整理中保持档案的来源联系的作法就充分说明了这一点。

3医院档案管理工作的新思路

3.1提高档案管理人员的素质,增强人们对档案管理的意识,档案资源是一种潜在的生产力医院的档案管理与医院的医疗、教学、科研是紧密相连的。随着医院管理向科学化、现代化和标准化发展,档案工作已成为医院管理的重要组成部分,医院档案工作人员是医院档案工作的管理者,对医院的档案工作实施全面的管理,在档案管理中起着领导、决策、指导、监督作用。因此,建立一支具有坚定理想信念、掌握现代科技知识和专业技能、胜任本职工作、富有创新能力的档案管理队伍,并使他们充分意识到档案的价值及档案带来的社会效益和经济利益,自觉参与档案管理工作,已经成为我们工作的当务之急。

3.2完善医院档案管理的体制建设和制度建设多数医院原来的档案管理没有独立的机构,造成档案管理没有自主权,工作处于被动状态。医院应通过认真地调查研究,制定相应的改革措施,逐步建立医院档案管理的职能机构,确立档案室在医院中的地位,实现档案管理从分散模式向集中模式的转变,从而有利于档案的保管和档案信息的综合开发。档案管理是一项长期工作,医院各级部门要严格把关,责任到人,建立相应的考核制度。医院应将档案管理工作纳入科室管理责任书之中,与科室主任工作实绩考核奖惩挂钩,明确科室主任对科室档案工作的管理责任,抓好归档材料的收集、整理,促进档案管理的规范化。

3.3实行档案标准化管理是档案管理信息化的根本档案管理现代化不仅是先进设备的配置,还包括管理方式的标准化。医院档案的标准化是指现代化档案管理要符合档案的各项标准化内容、分类、编号及案卷目录,各个项目都要求标准化,符合各标准的规定。档案要做到标准化是指现代化医院档案管理必须有章可循、有法可依,在档案管理的各个环节、各个步骤,从初步收集、整理到最后归档、存入微机,都要做到条理清晰、目的明确,保证档案完整,避免漏失档案的内容。

4结论

档案从几千年来的纸质载体到21世纪的电子载体,从理论到实践,从思想意识到管理模式,从工作手段到工作方法,从工作规范到质量标准等都面临着机遇和挑战。研究知识经济给档案管理带来的机遇和挑战,针对医院档案管理的特点和要求,探索知识经济时代新形势下的医院档案管理对策,提出具体的、针对性的措施,对于提高医院档案管理水平,强化医院的档案管理,丰富医院档案管理的理论内容,促进医院档案管理现代化建设,具有重要的理论意义和应用价值。

参考文献

[1]宋东亮,顾宏革.知识经济时代档案馆的发展策略[J].档案学通讯,2001.3

[2]潘习龙,徐莉,赵茜倩等.医院改革——医改的关键环节[J].国医院管理,2008,28(5)

[3]张新芳.医院档案管理工作现状及对策[J].中国科技信息,2005,(21)

[4]郭祥丽,严晓春.加强医院档案管理工作的对策[J].中国医院管理,2006,26(7)

三、建设大档案管理体制在实践中亟待解决的问题及对策

海南大学实行大档案管理后,全校的档案资源得到有效整合,档案工作为学校改革与发展和社会建设提供服务的功能得到充分保证,同时也为今后学校档案的现代化建设提供了广阔的发展空间。但是大档案管理模式在现行高校管理体制下也遇到亟待解决的新问题。

1.机构设置不科学,弱化了档案部门依法管理行为。《档案法》第七条规定,机关、团体、企事业单位和其他组织的档案机构职责是:“监督、指导所属机构的档案工作。”第八条第一款规定:高校档案机构的管理职责是“贯彻执行国家有关档案工作的法律和方针政策,综合规划学校档案工作。”目前,全国各高校档案管理机构在设置上,一是设立独立档案馆,一般列为学校直属业务单位或与图书馆、学报等单位一并定为教辅单位;二是设立非独立档案馆(室),挂靠校办或其他相关部门。两种设置的档案机构,都被排除在行政管理系列之外。建立了大档案的高校档案管理机构,也没有改变这种现状。准确地讲,档案馆没有行政管理权。有关档案工作文件要通过校办转发,档案工作会议也需要学校出面组织。由此可见,在现行高校档案管理体制下,档案馆本应依法承担的行政管理职能,被不科学的“定位”完全弱化了。

2.职责与权力相分离所带来的困惑。实行大档案管理后,档案馆的业务职责与任务加大数倍,但相应的管理职权却没有发生根本性变化,管理权限仍仅限于对本单位的内部管理。只有职责,没有职权的档案馆,在对学校各立卷部门归档管理及其他文献档案收缴工作中处于一种尴尬境遇。

3.没有相关配套政策而引发出“山寨”收费现象。《办法》首次赋予高校档案服务社会的新功能,同时也明确“用于个人或者商业目的的,可以按照有关规定合理收取费用”;《办法》还规定“高等学校对长期接触有毒有害物质的档案工作人员,可以按照有关规定予以补助。”但是,《办法》已经颁布实施近一年,各地方政府还没有出台针对高校档案管理的相关收费政策和档案人员的补助政策。而建立大档案后,随着高校档案的有效整合,极大扩充和丰富了的信息资源,吸引了众多的利用者。于是,收费问题在没有一个统一规定和标准的情况下,各高校根据各自的政策采取了不同的收费标准。类似现象同样反映在对档案人员的工作补助上。

4.档案重要性被忽视的现象仍较普遍。主要反映在二级学院的一些领导干部身上。由于高校的特殊性,二级学院的主要负责人大多是单位教学、科研骨干,主要精力放在业务上。档案法制观念淡漠,视档案工作可有可无,对本单位的档案工作很少关心过问,档案工作被边缘化。

对策1:机构职能设置不科学和职责与权力相分离的问题,是一个问题的两个方面,只要赋予档案管理机构依法治档的职能,管理权的问题也就落到了实处。建议高校参照地方政府档案局(馆)两块牌子一套A-5的做法,在校机关设置档案处(馆)。这样,档案管理机构就能够承担起对全校档案工作的行政管理职责了。

对策2:行业收费是一个敏感且严肃的问题,必须认真对待。建议由省一级教育行政管理部门牵头,通过调研提出一个收费与补助标准,报送物价部门审批,从根本上解决档案利用收费和档案工作人员补助不统一,不规范问题。

对策3:单位领导的档案意识对档案部门的影响至关重要,要加大档案宣传力度,加强法制教育,提高他们的档案意识。

大档案管理是一个长期、系统、艰巨的工程,除了需要高校自身的努力,还需要政府有关部门和社会的支持与关注。只要坚持科学发展观,从实际出发,把《办法》的各项规定落到实处,才能实现大档案管理目标,把高校档案管理工作推向新的发展阶段。

管理体制论文范文篇3

1.1完整性要求维护医院档案的完整,可以说是档案管理的基本原则。要达到完整性要求,一方面要保证医院档案数量齐全,成分多样,使应该集中保存的档案不致分散和遗漏,维护全宗和全宗群的完整;另一方面要尽量保持医院档案间的历史联系,不能人为地割裂、分散。

1.2安全性要求医院档案是珍贵的历史记录,往往只有一份孤本,而且年代越久远的档案,其价值往往越大。但由于社会的和自然的原因,档案材料不免遭到损毁。因此,尽可能地延长档案的寿命,保护其安全,避免医院档案中的机密泄露,就成为档案管的基本任务之一。

1.3科学性要求现代的医院档案管理工作,不再是对医院档案的简单出纳和保管,而要采用科学的理论和方法,遵循档案工作的发展规律,把档案管理活动作为一个复杂的系统来进行科学管理使医院档案管理工作向更高水平迈进。

1.4规范性要求规范性要求,也就是医院档案管理的标准化要求。档案管理系统不是孤立的系统,各个档案管理系统之间,档案管理系统和其它文献管理系统之间有着千丝万缕的联系,并正在向网络化方向发展。这就要求统一规划、统一协调,实行档案管理工作的标准化、规范化,使得档案信息资源得以共享。要达到规范性要求,除了要制订各项医院档案管理业务标准和技术标准并贯彻实施外,还可通过法规手段来实现。

1.5经济性要求在医院档案管理过程中应尽可能用最少的投资达到最大的效益,无论采用哪种管理手段,都要考虑它是否经济实用,能否用较少的成本获得较大的经济效益。由于我国大多数档案机构经济条件有限,经济因素往往在档案管理系统运行中起决定作用。

1.6现代化要求医院档案管理现代化已成为一种发展趋势,将各种现代化技术如计算机技术、缩微技术、复制技术、视听技术等应用于档案管理中,可大大提高档案管理工作的效率,提高医院档案现代化管理水平。

2医院档案管理工作的特点

医院档案管理活动与其它文献管理活动一样,包含了信息的输入、存贮、加工、输出这样一个信息传输过程,是一种信息控制系统,主要表现在以下四个方面:

2.1医院档案管理工作对社会的相对封闭性医院档案直接关系到其形成者的切身利益,所以,档案一般自形成之日起,对外有相当一段时间的封闭期,然而医院档案管理的封闭性造成了档案保管和利用的矛盾,这种矛盾贯穿于档案管理的整个过程,并由此推动档案管理工作不断向前发展。

2.2医院档案管理过程的阶段性就医院档案的流转程序而言医院,档案管理过程可分为档案室管理和档案馆管理两个阶段。处于不同阶段的档案所起作用不同,具有不同的价值,服务对象不同,医院档案管理方式也有不少差异。在档案室阶段,档案具有凭证价值,主要为其形成单位控制和使用,为本单位日常工作经常查考,具有过渡性;在档案馆阶段,档案对其形成单位的作用降低,具有历史价值和科学文化价值,进入永久保存时期。这个阶段的档案管理工作不仅仅是为某个单位服务,而是要有意识地开发档案信息资源,主动地提供档案为整个医院的各项工作服务。

2.3医院档案管理活动对档案形成者的依附性医院档案是在其形成者活动过程中产生的,反映了形成者的全部历史及其观点、经验和成果,包含了与其形成者利益密切相关的事实和数据。因此,档案历来为形成者所有与控制,其价值与它的形成者有密切关系。目前普遍采用的在档案整理中保持档案的来源联系的作法就充分说明了这一点。

3医院档案管理工作的新思路

3.1提高档案管理人员的素质,增强人们对档案管理的意识,档案资源是一种潜在的生产力医院的档案管理与医院的医疗、教学、科研是紧密相连的。随着医院管理向科学化、现代化和标准化发展,档案工作已成为医院管理的重要组成部分,医院档案工作人员是医院档案工作的管理者,对医院的档案工作实施全面的管理,在档案管理中起着领导、决策、指导、监督作用。因此,建立一支具有坚定理想信念、掌握现代科技知识和专业技能、胜任本职工作、富有创新能力的档案管理队伍,并使他们充分意识到档案的价值及档案带来的社会效益和经济利益,自觉参与档案管理工作,已经成为我们工作的当务之急。

3.2完善医院档案管理的体制建设和制度建设多数医院原来的档案管理没有独立的机构,造成档案管理没有自主权,工作处于被动状态。医院应通过认真地调查研究,制定相应的改革措施,逐步建立医院档案管理的职能机构,确立档案室在医院中的地位,实现档案管理从分散模式向集中模式的转变,从而有利于档案的保管和档案信息的综合开发。档案管理是一项长期工作,医院各级部门要严格把关,责任到人,建立相应的考核制度。医院应将档案管理工作纳入科室管理责任书之中,与科室主任工作实绩考核奖惩挂钩,明确科室主任对科室档案工作的管理责任,抓好归档材料的收集、整理,促进档案管理的规范化。

3.3实行档案标准化管理是档案管理信息化的根本档案管理现代化不仅是先进设备的配置,还包括管理方式的标准化。医院档案的标准化是指现代化档案管理要符合档案的各项标准化内容、分类、编号及案卷目录,各个项目都要求标准化,符合各标准的规定。档案要做到标准化是指现代化医院档案管理必须有章可循、有法可依,在档案管理的各个环节、各个步骤,从初步收集、整理到最后归档、存入微机,都要做到条理清晰、目的明确,保证档案完整,避免漏失档案的内容。

4结论

档案从几千年来的纸质载体到21世纪的电子载体,从理论到实践,从思想意识到管理模式,从工作手段到工作方法,从工作规范到质量标准等都面临着机遇和挑战。研究知识经济给档案管理带来的机遇和挑战,针对医院档案管理的特点和要求,探索知识经济时代新形势下的医院档案管理对策,提出具体的、针对性的措施,对于提高医院档案管理水平,强化医院的档案管理,丰富医院档案管理的理论内容,促进医院档案管理现代化建设,具有重要的理论意义和应用价值。

参考文献

[1]宋东亮,顾宏革.知识经济时代档案馆的发展策略[J].档案学通讯,2001.3

[2]潘习龙,徐莉,赵茜倩等.医院改革——医改的关键环节[J].国医院管理,2008,28(5)

[3]张新芳.医院档案管理工作现状及对策[J].中国科技信息,2005,(21)

[4]郭祥丽,严晓春.加强医院档案管理工作的对策[J].中国医院管理,2006,26(7)三、建设大档案管理体制在实践中亟待解决的问题及对策

海南大学实行大档案管理后,全校的档案资源得到有效整合,档案工作为学校改革与发展和社会建设提供服务的功能得到充分保证,同时也为今后学校档案的现代化建设提供了广阔的发展空间。但是大档案管理模式在现行高校管理体制下也遇到亟待解决的新问题。

1.机构设置不科学,弱化了档案部门依法管理行为。《档案法》第七条规定,机关、团体、企事业单位和其他组织的档案机构职责是:“监督、指导所属机构的档案工作。”第八条第一款规定:高校档案机构的管理职责是“贯彻执行国家有关档案工作的法律和方针政策,综合规划学校档案工作。”目前,全国各高校档案管理机构在设置上,一是设立独立档案馆,一般列为学校直属业务单位或与图书馆、学报等单位一并定为教辅单位;二是设立非独立档案馆(室),挂靠校办或其他相关部门。两种设置的档案机构,都被排除在行政管理系列之外。建立了大档案的高校档案管理机构,也没有改变这种现状。准确地讲,档案馆没有行政管理权。有关档案工作文件要通过校办转发,档案工作会议也需要学校出面组织。由此可见,在现行高校档案管理体制下,档案馆本应依法承担的行政管理职能,被不科学的“定位”完全弱化了。

2.职责与权力相分离所带来的困惑。实行大档案管理后,档案馆的业务职责与任务加大数倍,但相应的管理职权却没有发生根本性变化,管理权限仍仅限于对本单位的内部管理。只有职责,没有职权的档案馆,在对学校各立卷部门归档管理及其他文献档案收缴工作中处于一种尴尬境遇。

3.没有相关配套政策而引发出“山寨”收费现象。《办法》首次赋予高校档案服务社会的新功能,同时也明确“用于个人或者商业目的的,可以按照有关规定合理收取费用”;《办法》还规定“高等学校对长期接触有毒有害物质的档案工作人员,可以按照有关规定予以补助。”但是,《办法》已经颁布实施近一年,各地方政府还没有出台针对高校档案管理的相关收费政策和档案人员的补助政策。而建立大档案后,随着高校档案的有效整合,极大扩充和丰富了的信息资源,吸引了众多的利用者。于是,收费问题在没有一个统一规定和标准的情况下,各高校根据各自的政策采取了不同的收费标准。类似现象同样反映在对档案人员的工作补助上。

4.档案重要性被忽视的现象仍较普遍。主要反映在二级学院的一些领导干部身上。由于高校的特殊性,二级学院的主要负责人大多是单位教学、科研骨干,主要精力放在业务上。档案法制观念淡漠,视档案工作可有可无,对本单位的档案工作很少关心过问,档案工作被边缘化。

对策1:机构职能设置不科学和职责与权力相分离的问题,是一个问题的两个方面,只要赋予档案管理机构依法治档的职能,管理权的问题也就落到了实处。建议高校参照地方政府档案局(馆)两块牌子一套A-5的做法,在校机关设置档案处(馆)。这样,档案管理机构就能够承担起对全校档案工作的行政管理职责了。

对策2:行业收费是一个敏感且严肃的问题,必须认真对待。建议由省一级教育行政管理部门牵头,通过调研提出一个收费与补助标准,报送物价部门审批,从根本上解决档案利用收费和档案工作人员补助不统一,不规范问题。

对策3:单位领导的档案意识对档案部门的影响至关重要,要加大档案宣传力度,加强法制教育,提高他们的档案意识。

管理体制论文范文篇4

关键词:消防服务;民营化;合同承包;政府规制

一、引言:问题研究之缘起

晚近三十年来,随着公共事务日趋多样化和复杂化,传统的官僚化政府显得格外迟钝,一场声势浩大的公共行政改革运动几乎同时在西方国家发起。从大的方面来说,这场“重塑政府”的新公共管理运动的主要内容包括“政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等”。[①]在这一过程中,“更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众需求”的民营化(Privatization)方式因为契合了“政府退缩、市场回归”的题旨而备受各国的青睐,进而成为各国公共行政改革的重要举措。民营化并不意味着国家承担公共行政义务和责任的彻底免除(即所谓的“国家除任务化”),它仅仅表明私人部门对某些公共行政事务程度不同的参与。正如民营化大师E?S?萨瓦斯所言:“民营化不仅是一个管理工具,更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念,即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的;目的是更好的政府,更美好的社会。”[②]

在我国,自改革开放以来,伴随着政府管制的不断放松,这种以谋求私人部门参与行政任务履行为旨趣的民营化改革运动同样一路高歌猛进。如今,不仅公用事业领域内特许经营、合同外包等形式的民营化改革举措为世人所熟知,就连传统上涉及国家安全、公共安全等属于国家保留的行政领域,民营化改革的触角仍然依稀可见,“治安有偿承包”、“老板消防队”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出现即是明证。[③]就公共事务的治理而言,这种公私部门之间的合作确实能够直接起到有效缓解政府压力的作用,甚至还可能进一步提升行政任务的履行质量。但是,我国当下的一些公共行政民营化之举普遍都存在规范依据不足、法律位阶过低等问题,甚至很多民营化改革完全是依照行政机关的内部文件进行的。由于法律保障机制的严重匮乏,一些行政领域的民营化改革乱象丛生,政府不负责任的淡出、公共服务质量的下降、私人部门的惟利是图已经成为公众热议的话题。近期发生的民营消防队“见火不救”及其所引发的生存危机事件,则进一步暴露出公共行政民营化过程中的重重困局,也为行政法学界剖析民营化的利弊、时机、方式及后续责任分担等问题提供了难得的个案。

“民营消防队见火不救事件”的大致梗概是:2005年8月5日下午十四时许,吉林省公主岭市范家屯镇尖子村农民修文国的家突起大火。危急时刻村民们数次求救,但范家屯镇民营消防队因该村没有上交防火费而拒绝出火警。众村民眼睁睁地看着修文国的数万元的房产在大火中付之一炬。据悉,范家屯镇民营消防队成立于1999年10月。当初,有关部门同意成立这家民营消防队主要是考虑到公主岭市管辖面积较大,对于一些较远乡镇的火灾,公安消防队无法及时赶到现场实施扑救,就近设立民间性质的消防队正好可以弥补这一不足。范家屯镇民营消防队成立之初的几年,由于镇政府每年代为征收部分防火费,消防队勉强能够支撑。然而,自2003年之后,防火费作为“农民负担”被吉林省有关部门废除。无奈之下,范家屯镇民营消防队不得不逐个村屯签协议,对于没有与其签订协议的村就不能提供服务。时至今日,范家屯镇民营消防队已经名存实亡。[④]

消防队“见火不救”事件经过多家媒体的报道之后引起了社会各界的广泛关注,争议之焦点集中在作为公共物品的消防能否完全由私人部门提供?政府能否因此而放弃相关的责任?进一步言之,公共行政的民营化是否存在禁区或界限?遗憾的是,学界尚未从民营化及政府管制的角度对这一典型社会事件进行认真分析,从而使相关的社会议论仅仅停留于感情层面的争执。笔者认为,抽象而宏观地论述公共行政民营化的界限问题并非易事,为此,本文拟从民营消防队见火不救事件入手,围绕当下中国社会转型的特殊背景,对消防事业的管理能否实行民营化、需要什么形式的民营化以及政府在后民营化阶段需要采取哪些行动等问题进行初步研究,希冀通过这种个案式的分析以点及面地触及公共行政民营化的界限问题,从而为我国当下日益深入的民营化改革提供理论支撑和相应的制度保障,并求教于学界同仁。

二、消防服务民营化之必要性

如同洪水、地震一样,火灾是严重威胁人类生命安全和财产安全的灾害之一,所不同的是:由于火灾的突发性和人为因素,使人类还无法象对待其他灾害一样,对其进行预警。加之现代大工业社会所造成的人口集中和产业稠密,火灾一旦发生,其后果往往不堪设想。正是基于消防服务所具有的非排他性和非竞争性,这种公共物品的无偿提供一直被认为是现代福利国家中政府的份内之责。问题在于,政府提供作为公共物品的消防服务是否就一定意味着必须由政府亲自去执行?也就是说,政府是否应当同时扮演消防服务提供者和消防服务生产者的双重角色?域外有关国家的公共管理实践似乎对此给出了否定的回答。例如,在丹麦,多数城市和一家私人企业福尔克公司签订合同以提供消防服务,大多数人通过这一安排得到了保护。在瑞典,大约有三分之二的居民从私人承包商那里获得消防服务。[⑤]

在理论上,消防事务的管理毕竟涉及公共安全的维护,属于现代政府的“天职”,因而往往被人们认为是当然的国家任务而不能转嫁由私人来承担。[⑥]然而,“某项公共任务是否确属公权力主体的特殊任务,必须依据特定时空下的具体法秩序来决定”,也就是说,“国家可否将某项公共任务视为国家任务纳入管理,或者可否将该公共任务释出由私人负责,首先应解释宪法以及所有合宪法的规范的规定才能决定”。[⑦]根据我国现行《消防法》第二十七条及第三十条的规定,城市人民政府应当按照国家规定的消防站建设标准建立公安消防队、专职消防队,承担火灾扑救工作;镇人民政府可以根据当地经济发展和消防工作的需要,建立专职消防队、义务消防队,承担火灾扑救工作;机关、团体、企业、事业单位以及乡、村可以根据需要,建立由职工或者村民组成的义务消防队。可见,借助多种形式的民间力量参与消防事务的治理非但不为现行法律禁止反而为其所鼓励和提倡。那么,消防事务的民营化在转型时期的当下中国为何具有必要性呢?笔者认为,这种客观必要性主要源自以下三个方面:

第一,城乡二元对立结构基础上的乡村巨变。一切制度的变迁都可归因于社会结构的变迁。就我国当下的消防管理体制变革而言,同样离不开对现实社会结构的考察。改革开放二十多年来,我国整体的社会结构日益呈现出城乡二元对立的格局,城市与乡村之间在各个方面都形成了巨大差距。正是基于城乡二元对立的社会结构,很多行政领域的改革(如医疗、社保等改革)实际上主要都是在城市进行的,或者说改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民。现行消防体制的确立以及消防资源的配置大抵上也是如此。无论是上个世纪八十年代之初颁行的《消防条例》还是九十年代末期颁行的《消防法》,无不将消防资源偏向于广大城市。[⑧]也就是说,城市的消防事务得到了政府的高度关注,政府所提供的消防服务基本上覆盖了城市地区;相比之下,广大农村地区由于人口、产业都没有城市密集,火灾的发生概率及其造成的损失较低,因而所获得的消防资源极少。如此以来,政府所提供的消防服务自然就难以惠及农村和农民。然而,伴随着城市化进程的迅猛推进和农村地区经济的发展,中国传统的乡村面貌已经发生了巨变。特别是在江浙等沿海经济发达地区,农村的企业日益增多,其规模和密集程度甚至超过了一般的城市,火灾发生的几率日益增大,消防服务的需求也随之提升。在这一背景之下,旧有的公共消防管理体制和消防资源分配模式的弊端日渐显露,以行政为主导的城市消防体制面对中国农村的变化表现出强烈的促不及防。旧行政体制的巨大惯性和农村地区对消防服务的巨大需求,为民间力量参与消防服务的供给提供了广阔的空间。特别是伴随着社会主义新农村建设运动的开展,城乡二元对立的紧张格局有望得到及时缓解。于是,消防事务的民营化自然就成了社会发展之需。

第二,消防事务治理结构内在的可分解性。在直观层面上,消防事务的治理逻辑地包含了两个组成部分:“火灾预防”(即“防”)和“灭火救援”(即“消”)。从公共安全维护和社会治理效果的角度上看,火灾预防远比灭火救援更为重要,这也正是现行消防管理贯彻“预防为主、防消结合原则”的原因所在。大体上来说,火灾预防涉及消防规划的编制、消防技术标准的制定、消防设施的配置、消防安全的检查以及火灾隐患的整治等相关事务,宏观性、政策性特点十分明显;相比之下,灭火救援则以尽量减少人员伤亡和财产损失为目标,微观性、单一性特点更为突出。由于火灾预防大多涉及公共政策的制定以及政策落实与否的监管,因而作为现代国家公共政策制定者和监管者的政府无疑应当去“亲历”。至于灭火救援,因其涉及面广、不确定因素多,并不一定完全依赖政府去亲自实施,更多的时候都可以借助民间力量的参与取得更好的救援效果。事实上,现行《消防法》对专职消防队、义务消防队等多种非政府形式的消防组织发展的鼓励,本身就意味着立法者对民间消防力量参与灭火救援的认可。在民营化理论上,这属于典型的“组织民营化”,即行政主体并不解除所担当的公共任务,只是通过私法的组织形态来继续担当。我国山东、深圳等地通过招聘方式录用合同制消防队员弥补公安消防力量在灭火救援方面的不足即为有效的制度尝试。可见,消防事务虽然触及社会公共安全,但由于其自身治理结构的可分解性,对于其中具有执行性质的灭火救援事务完全可以吸收民间力量的参与。

第三,公共部门消防服务供给能力的不足。目前,我国消防机构的设置和消防资源的分配都完全与行政区划、行政级别相吻合,最基层的公安消防机构基本上都设置在区县一级。这种高度行政化的消防管理模式固然能够优先满足城市对消防资源的需求,但对于地处偏僻的广大乡村来说,就难以与城市平等地享有政府所提供的消防服务。由于现有的消防人力、物力资源都集中在城区,即便消防机构在接警之后能够立即赶往乡村火灾现场,也会因为耽搁最佳救火时间而无济于事。事实上,在前文叙及的民营消防队见火不救事件中,村民也曾试图向城区的公安消防队求救,但由于路途遥远,最终也未能成功灭火。虽然伴随着城市化进程的推进,一些近郊的农村地区已经为城市所吞并,但农村地区的彻底消灭永远都无法实现。因此,在现有的消防管理体制之下,公共部门尚无法为广大农村地区供给基本的消防服务。即使将公安消防机构设置的末梢延伸至乡镇一级,也因为财政资金的匮乏、审批程序的繁杂和行政编制的控制而难以实现。可见,面对广大农村地区日益增长的消防需求,公共部门消防服务的供给能力明显不足,只能更多地借助于民间的力量向农村提供应有的消防服务。由此可见,消防事务特别是广大农村地区消防事务的民营化将是我国未来消防体制改革的必由之路。

三、消防服务民营化之模式选择

上文的分析表明:在社会急速转型时期的当下中国,作为公共产品的消防服务的提供虽然依旧是政府的天职,但借助于民间力量的参与却能够进一步扩大消防服务的实际覆盖面,从而使城市与乡村、富人与穷人都能够平等地享有政府所安排的消防服务。然而,这是否意味着消防服务可以随意地选择各种民营化方式呢?在民营消防队见火不救事件中,对于谁交钱就给谁救火、不交钱就不给救火的民营消防队来说,排他性已经十分明显,消防服务的公共产品属性全然不复存在。而原本属于公共产品的消防一旦变成了排他性的私人产品,其供给的公平性也将丧失殆尽。如此以来,纯粹以市场化为取向的改革必将使政府在公共产品供给中的主导地位被削弱、公共责任被规避。很显然,这种所谓的民营化改革不仅无助于消防服务的公平提供,而且还将直接导致政府民主性的丧失。

民营化理论的一个重要创新就在于重新将公共服务的构成要素区分为三个基本的参与者,即消费者、生产者、安排者或提供者。其中,消费者直接获得或接受服务,可以是个人、特定地区的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层或者获得辅助性服务的政府机构;生产者直接组织生产,或者直接向消费者提供服务,可能是政府单位、特别行政区、市民志愿组织、私人企业、非营利机构,有时甚至是消费者自身;服务安排者或提供者指派生产者给消费者,指派消费者给生产者,或选择服务的生产者,通常是政府单位但也有例外。服务“提供或安排”与服务“生产”之间的这一区分构成了整个民营化概念的核心,是政府角色界定的基础。民营化理论从静态分析角度据此归纳出了公共服务的十种不同制度安排(见下表)。[⑨]

公共服务提供的制度安排

生产者安排者(提供者)

公共部门私人部门

公共部门政府服务政府出售

政府间协议

私人部门合同承包自由市场

特许经营志愿服务

补助自我服务

凭单制

值得注意的是,在上述不同的制度安排中,有七种安排的生产者是私人部门,民营化一般运用到其中的若干形式。按照这一制度框架来分析,吉林省范家屯镇的民营消防队可以归入“自由市场”式服务提供模式。在这一制度安排模式之下,生产者是私人部门,消费者自己安排服务、选择生产者并向其支付费用,政府则不加任何干预。问题在于,市场制度所提供的仅仅是最普通的个人物品和可收费物品,而现代社会所需要的消防服务恰恰是一种典型的公益物品,政府不能假借民营化之名放弃其作为公共服务安排者或提供者的责任。正如学者所言:真正的民营化政府责任是不能被转移的,所转移的只是透过民间功能所表现出来的绩效;且真正的民营化并不会造成政府角色的消失,而只是减少而已。因为政府仍要承担政策说服、规划、目标设定、监督标准拟订以及执行、评估及修订导正等功能,因此民营化的成功,是建立在一个健全的政府功能基础上的。[⑩]可见,消防服务的民营化并非没有任何界限可言。

通常地,根据私人部门参与公共事务程度的不同,可以将民营化分为实质民营化和形式民营化两种基本类型。其中,实质民营化指的是特定行政事务的公共属性不变,但国家本身不再负担执行或负担全部执行,而开放由民间部门负责或提供。例如,在城市基础设施的经营上,国家就可以通过特许经营(如BOT模式)等方式吸引民间参与。在特许制下,政府通常授予某一私人组织一种排他性的权利——直接向公众出售其服务和产品,民营部门则往往为此向政府付费,并在政府价格管制之下通过向消费者收费的方式取得投资回报。可见,在实质民营化的过程中,政府与民营部门之间并不存在委托关系,毋宁说是民营部门以自己的名义独立完成行政事务的运营。形式民营化又可称为功能的民营化,指的是特定行政事务仍由国家承担且不放弃自身执行的责任,仅在执行阶段借助于私人部门的力量完成既定的行政任务。功能的民营化主要有行政助手、专家参与、行政委托及合同承包等形式,其中尤以公共服务的合同承包最为典型。“论及传统公共服务的民营化(区别于国有企业和国有资产的民营化)时,‘合同外包''''是最经常提到的方式。”[11]在合同承包下,政府可以通过与营利或非营利性民间组织签订承包合同的形式实现某一公共服务的民营化,即民间部门是生产者,政府是安排者并由其向生产者支付费用。可见,在形式民营化的过程中,政府与民营部门之间实际上存在委托关系,即政府仍然承担公共服务的全部责任,只不过把实际生产活动委托给民营部门实施而已。

由此可见,作为公益物品之一的消防服务的供给事务宜采取合同承包的方式实现民营化。相比较特许经营等实质民营化方式及其他类似政府淡出等更为激进的民营化方式而言,合同承包的优点十分明显。一方面,在合同外包的制度安排下,政府没有放弃作为公共服务提供者的责任,由其向作为生产者的民营部门支付费用本身即是公共服务型政府理念的充分彰显;另一方面,通过委托民间力量生产消防服务,可以大大减轻政府的压力,特别是有效缓解社会日益增长的消防需求与有限行政资源之间的矛盾,从而实现公共产品的公平供给。当然,与目前无偿的公共消防服务尚未覆盖广大农村地区相比,政府将消防服务(尤其是农村地区的消防服务)外包给民营部门之后,势必会引起成本的抬升,甚至还可能加重地方政府的财政负担,但与政府亲自生产相比,外包方式还是能够节约部分费用。有趣的是,根据国外学者对公共服务不同提供机制精细的比较研究,消防服务的合同外包比政府自己生产要节约20%~50%的费用。[12]考虑到我国普遍高昂的行政运行成本,可以预见的是,将部分消防服务外包给民营部门同样能够起到节约行政成本的作用。

四、消防服务民营化之后续政府规制

尽管民营化是在规制缓和(Deregulation)的背景之下得以大力推行的,但是民营化绝不意味着政府的彻底归隐,毋宁说是政府从前台走向幕后、从行政事务的直接执行者转变为决策者和监督者,即“掌舵”而非“划桨”。正如德国联邦议院法律委员会主席鲁佩特·朔尔茨教授所指出的那样:“这一切(指公共行政的民营化——引者注)都不意味着国家和行政机构必须全面从这些职能方面撤退。通过国家监督规定的机制,特别是国家保证有关私人在职业和专业上的可靠性和素质,公共利益完全可以得到充分的保障。我们可以这样说,行政机构从自己执行的责任中撤出越远,就越可通过监督和检查私人和保证专业与职业素质来承担更多的保障责任。”[13]在部分消防服务通过合同外包形式实施民营化之后,政府同样必须加强后续规制,从而保证公民的人身、财产安全以及公共财产安全免遭以私法形式实现公共任务的私人部门的威胁。笔者认为,消防服务民营化之后的政府规制应当着重解决好规制目标和规制手段两个基本问题。

(一)规制目标

作为公共物品的消防服务以合同外包的形式交由民营组织去生产,其根本目的在于借私人部门之手弥补公共部门在提供公共服务能力上的不足,从而更好地向公众提供优质的服务。因此,在部分消防服务民营化之后,政府对民营组织的规制也必须保障服务公共性的实现,避免因私人部门天生的逐利性而损害公共利益。具体而言,消防服务民营化后续政府规制的目标应当是安全和公平。首先,消防安全属于公共安全范畴,无论采取什么方式提供,都必须确保公民人身、财产的安全以及公共财产的安全。特别是对于广大农村地区的居民来说,房屋及家产是其安身立命之本,应当受到格外关注。这不仅是民营消防组织的基本任务和使命,而且更是政府监管所追求的崇高目标。其次,作为公共产品的消防服务的供给必须坚持公平优先的原则,向特定区域的全体社会成员提供普遍的服务。特别是在通过政府付费形式外包消防服务的情况下,民营组织更不能自行选择服务对象实施区别对待,而应当向承包区域内所有的人提供公平的服务,这也当然地成为政府监管的重要目标。

(二)规制手段

在公私部门对立的时代,政府大多习惯性地选择传统的“命令——控制”型规制模式来实现既定的规制目标。但在公共服务民营化时代,公共部门与私人部门之间业已形成了日益亲密的合作关系,因而政府更应当重视通过契约模式来实现社会治理和规制的目标。就消防服务的合同外包来说,规制目标的实现更多地取决于承包合同的签订。笔者以为,消防服务承包合同的主要条款应当包括四个方面:一是消防服务的具体内容,包括服务的对象、服务的事项以及服务的具体要求。这部分条款实际上框定了民营组织的基本任务,也是政府对其实施绩效评估的主要依据。二是政府的付费,包括付费的数额、时间及方式等内容。应该说这部分内容的订立最为关键,一方面,政府必须比较内部机构提供消防服务的成本和该服务由民营组织合同外包的成本,尽可能节约财政支出;另一方面,政府又必须给予民营组织投资参与消防服务生产以必要的回报,从而吸引更多的民间力量以便最终形成相互竞争的局面。总的来说,承包费用应当低于政府机构亲自提供消防服务的成本。至于具体的付费方式,可以采取具有激励性质的“固定价加奖励”的方式,在确保民营组织能够维护正常运行的基础上,根据其绩效情况(如火灾发生率的下降、灭火救援的效果等)进行适当奖励,从而敦促承包者尽可能降低服务成本、提高服务质量。[14]值得注意的是,费用的合理确定是建立在充分掌握行业内相关信息的基础之上的,这对政府的信息收集、整理能力提出了更高的要求。三是违约处罚,包括承包者违约的具体情形及其处罚措施。四是争议处理,包括争议处理的机制以及处理期间不中断服务等。对于政府来说,在消防服务外包合同签订之后,借助于监督、促进合同的履行就能够确保规制目标的实现。当然,在通过契约规制的同时,政府也可以采取一些传统的规制手段对民营消防组织进行控制,其中以行政许可最为重要。根据现行《行政许可法》第12条的规定,“直接关系公共安全、生命财产安全的重要设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范通过检验、检测等方式进行审定的事项”可以设定行政许可。事实上,一些地方(如浙江、广东等地)政府已经根据《消防法》分别就专职消防队和义务消防队的设立条件、标准等进行了规定,从而为民间组织参与消防服务确立了起码的市场准入条件。由此,政府也可以将行政许可作为规制民营消防组织的重要手段之一。此外,鉴于火灾发生的不确定性,民营消防组织参与火灾扑救可能会造成过多损耗,这也需要政府以补贴的方式适当给予扶持。

需要指出的是,发生在吉林的“民营消防队见火不救”事件是我国目前大量民间消防队尴尬处境的真实写照。其间所反映出来的核心问题有二:一是民间消防队的资金缺乏应有的保障,难以更好地发挥其在整个消防体系中应有的补充作用;二是政府面对民间消防队的出现反应较为迟钝,没有通过监管和扶持因势利导。为此,必须通过《消防法》的修改,明确规定政府可以通过缔结外包契约的方式委托民间消防队提供部分消防服务,并通过对政府监管责任的规定保障消防服务民营化的顺利推行。

五、结语:通过民营化破解行政管理体制改革难题

引人关注的是,转变政府职能、改革行政管理体制业已成为我国当下政治体制改革的主要任务。从大的方面来讲,行政管理体制改革所要解决的就是“政府应该做什么”、“政府通过什么样的组织形式以什么样的方式去做”的问题。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求,今后在继续加强经济调节和市场监管职能的同时,更要完善政府的社会管理和公共服务职能,特别是要强化公共服务职能和公共服务意识,逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。事实上,正如有的学者所指出的那样:“过小的政府和过大的政府都不利于社会发展,规模适度、职能适度的政府才是社会发展所需要的。适度的政府取决于两个方面,一是政府职能的范围是有限的,二是政府运作的质量是有效的。有限政府和有效政府是适度政府的两个基本标准。”[15]为此,就必须在公共服务领域引入民间力量的参与,形成多元服务主体的格局。通过“政府瘦身”和“市场回归”,有效克服全能政府的诸多缺陷,从而实现现代福利国家对政府的角色期待。当然,公共服务民营化的改革并不是政府责任的放弃,相反地,通过民营化之后的重新规制(Reregulation),政府的“掌舵”作用更能够充分显现。正如美国学者彼得·德鲁克所言:“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡'''',相反,我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着一个选择,选择一个庞大的但软弱无力的政府,还是选择把我们自己局限于决策和指导从而把’实干''''让给他人去做的强有力的政府。我们需要一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个实行‘实干''''的政府,不是一个’执行''''的政府。这是一个‘治理''''的政府。”[16]就此层面而言,本文有关消防服务民营化的粗略探讨就具有潜在的标本意义,对其他公共服务领域的民营化改革也能产生启示,从而为当下行政管理体制改革难题的化解提供另一种思路。

--------------------------------------------------------------------------------

[①][美]埃莉诺?奥斯特罗姆:《公共事物的治理之道》,余逊达等译,上海三联书店2000年版,译丛总序第1页。

[②][美]E?S?萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,周志忍等译,中国人民大学出版社2002年版,第350页。

[③]参见《农村治安该不该“承包”》,载《报刊文摘》2003年5月28日第一版;戴敦峰:《“老板消防队”涌现瑞安》,载《南方周末》2004年4月1日A3版;沈颖:《海上戒毒》,载《南方周末》2004年10月7日A4版。

[④]参见彭兴庭:《消防队“见火不救”公用事业民营化的困局》,载《检察日报》2005年9月12日第6版。

[⑤][美]E?S?萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,周志忍等译,中国人民大学出版社2002年版,第74页。

[⑥]参见《从民营消防队的困境反思〈消防法〉》,/Articles/2005/08/734159.HTM,2006年6月15日最后访问。

[⑦][台]陈爱娥:《公营事业民营化之合法性与合理性》,载《月旦法学杂志》1998年第5期。

[⑧]参见《中华人民共和国消防条例》第17条及《中华人民共和国消防法》第27条的规定。

[⑨][美]E?S?萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,周志忍等译,中国人民大学出版社2002年版,第70页。

[⑩][台]詹中原:《民营化政策——公共行政理论与实务之分析》,五南图书出版公司1993年版,第10—11页。

[11][美]E?S?萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,周志忍等译,中国人民大学出版社2002年版,第74页。

[12][美]E?S?萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,周志忍等译,中国人民大学出版社2002年版,第160页。

[13][德]鲁佩特·朔尔茨:《法治国家和行政法:连续性和活力》,“法制国家现代化:德国国家行政管理经验及中国的前瞻”研讨会交流论文,2000年3月27—28日,北京。

[14]一般来说,公共服务合同外包的付款有固定价格、固定价加奖励及成本加固定费用等三种具体方式。[美]E?S?萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,周志忍等译,中国人民大学出版社2002年版,第202页。

管理体制论文范文篇5

【摘要题】地域文化

体育管理体制是一定历史时期的政治体制、经济体制与体育发展内在规律相互作用的产物。一个国家或地区的体育体制对该国或地区体育运动的发展有着直接的、决定性的影响。同时也可以从体育管理体制反映出该国或地区的政治、经济、文化、教育等方面的特点,以及体育运动的推展与活动过程。

由于历史的原因,自新中国成立以来,海峡两岸分属于两种不同的社会制度。更由于祖国大陆(以下简称大陆)和台湾地区(以下简称台湾)不同的政治主张与措施,使同宗、同语、同文化的两岸同胞长期处在分裂状态之中,两岸政治、经济、文化、教育的发展存在着较大的差异。而两岸体育分别在这两种不同的社会制度和社会背景下发展,深受其影响。长期以来,两岸形成各自的体育组织管理体系,在体育体制及运行机制上也存在着差异。本文运用文献资料研究、专家访谈和比较分析等研究方法,探讨在两种不同的社会制度与背景下两岸体育管理体制及运行机制的发展状况与特点,力图揭示两岸现行体育管理体制及运行机制的各自优势与不足,为全面推动两岸体育的交流,促进两岸体育的协调发展提供参考。

1大陆体育组织机构概述

1.1政府体育组织机构

大陆政府体育组织机构中,包括国家体育总局、教育部体育卫生与艺术教育司和解放军体育指导委员会。

国家体育总局是全国体育工作的主管行政部门。在1998年3月开始进行的国务院机构改革中,原国家体委改组成国家体育总局,并由国务院组成部门改变为国务院直属机构,负责统一领导、协调和监督全国的体育工作。其职责也产生了一些变化,运行机制也已从政府“办”体育逐步向政府“管”体育转变,主要发挥其领导、协调、监督和服务的功能[1]。

教育部体育卫生与艺术教育司是属于司局级的体育、卫生与艺术教育的管理机构,主要负责全国学校体育、卫生与艺术教育的管理工作。其主要职则是:宏观指导学校体育、卫生健康和艺术教育工作,制定有关体育、卫生、艺术教育教学的指导性文件;协调大中小学校及学生参加国际体育竞赛和艺术教育等交流活动;规划并指导有关的专业教材建设、专业师资培训;指导并协调学校国防教育和学生军训工作。

解放军体育指导委员会是管理军队体育的职能机构。它由军委总参谋部、总政治部、总后勤部联合组成,负责开展军队体育活动,组织运动训练和竞赛,参加国际军事体育大赛等。

1.2社会体育组织机构

大陆社会体育组织机构主要有中国奥林匹克委员会、中华全国体育总会和中国体育科学学会等。

中国奥林匹克委员会,原与中华全国体育总会为同一单位。1954年国际奥委会承认中华体育总会为中国奥委会;1958年大陆退出国际奥委会;1973年在得到亚洲奥委会的承认后,大陆另行成立中国奥委会;1979年10月25日,国际奥委会接受了中国奥委会的提案,在国际奥委会“名古屋”执委会上通过恢复中国在奥委会的合法席位,使中国重新回到国际奥运大家庭[2]。

中国奥委会的最高权力机构为全体委员会会议,执委会之下设秘书处、国际联络部、宣传部、竞赛部、港澳台办公室等;其业务一般由国家体育总局对外联络司兼任。

中华全国体育总会自新中国成立后,在原“中华体育协进会”的基础上改进而成。该会属于群众性的体育组织,是党和政府联系体育工作者的纽带。全国委员会为最高权力机构,委员每届任期5年。目前,中华全国体育总会与国家体育总局是一个机构,两块牌子。中华全国体育总会及其活动,接受其业务主管单位国家体育总局及社团登记管理机关民政部的业务指导和监督管理。

中国体育科学学会是体育科技工作者所组成的学术性群众团体,接受中国科学技术协会、国家体育总局和民政部的三重领导。该会与1980年12月15日成立,最高的权力机构是全国代表大会,5年召开一次,下设有理事会、常务理事会及其分支机构等。

2台湾体育组织机构概述

2.1政府体育组织机构

台湾政府体育组织机构有“行政院体育委员会”、“教育部”体育司和“国军体育总会”。

“行政院体育委员会”(简称体委会)是目前台湾主管体育的最高行政机构。在1997年7月台湾“体委会”成立以前,台湾体育行政权长期由“教育部”体育司行使。1997年6月26日,台湾“行政院”通过“行政院体育委员会暂行组织规程”及“行政院体育委员会组织条例草案”,“体委会”被确立为部会级的体育行政机构。1997年7月16日“体委会”正式挂牌运作,成为台湾有史以来最高体育行政管理机构,改变了以往由“教育部”体育司领导台湾体育工作的格局。奉“行政院”指示及“体委会”与“教育部”体育司两度业务协商结果:全民体育、竞技体育、社会体育及国际体育,由体委会办理。“教育部”体育司专门负责学校体育推广,学生体能检测,以及各级学校运动联赛的规划与执行。“体委会”则全面策划和管理台湾地区的体育事业,包括各级学校的优秀运动选手培养,专任教练调训工作,以及国际体育和两岸体育交流等,在体育法令修改部分,也由其主政,并配合修正[3]。

“体委会”成立以后,负责统筹台湾地区的体育事务,其体育运动的政策是以推展全民运动为基础,以提升竞技化运动水准为目标[4]。“体委会”内设有综合计划处、全民运动处,竞技运动处,国际体育处,运动设施处五个专业管理机构和身心障碍国民运动委员会、法规委员会、诉愿委员会等三个委员会。台湾“体委会”的主要职能是:

(1)关于体育政策、制度、法规的综合研拟、推动及协调等事项;(2)关于全民体育运动的发展政策、方针与提升国民体能计划的规划、推动及协调等事项;(3)关于竞技运动发展政策与方针的规划、运动项目的推动及协调事项;(4)关于学校、军中体育及职业运动组织与选手培训的协调、联系及辅助事项。(6)关于奥运会与亚运会竞赛运动选手的选拔、训练、参赛工作的监督、联系、推动及辅助事项;(7)关于国际及两岸体育交流政策与方针的规划、推动及协调事项;(8)关于体育学术、运动科学研究与发展事项。(9)关于运动设施发展政策与方针的规划、推动及协调事项。(10)其它有关体育运动工作相关的事项等[5]。

“教育部”体育司。台湾体育过去长期由“教育部”主政。“教育部”下设国民体育委员会,研拟台湾体育政策,指导台湾的体育活动。1973年“教育部”修改教育基本法,并于同年10月31日成立体育司。体育司内设三个科,分别掌管学校体育、社会体育与全民体育等[3]。省(市)政府教育厅(局)、县(市)政府教育局设体育专管单位,乡(镇、县辖市、区)公所置体育专业人员,负责辖区内国民体育活动的规划辅导及推动事项。“教育部”体育司成立以后,原国民体育委员会依然存在,但其主要任务是体育政策的研拟,体育活动的指导、协调、咨询、研究等事项。1997年7月,台湾“体委会”成立以后,“教育部”国民体育委员会组织条例才由“教育部”报请“行政院”废止。体育司则以发展学校体育与学校卫生为主,一方面落实推展学校运动风气,全面提升学生体能,培育学生终身运动习惯与鉴赏运动能力;另一方面发展学校卫生保健,维护增进学生健康,奠定国民健康基础。

体育司在学校体育管理中的主要任务是:

(1)研究制定学校体育发展的目标与规划事项;(2)研究制定学校体育教学策划、督导与考核事项;(3)研究制定学校课余体育活动的策划、督导与考核事项;(4)研究制定学校课余体育运动训练的策划、督导与考核事项;(5)研究制定体育专业人员培养、进修的策划与辅导事宜;(6)研究制定学校体育的法规、法制建设并监督实施[6]。

“国军体育总会”。台湾“国防部”为增进官兵身心健康,研究发展并协调推进军中体育活动,于1958年成立“国军体育总会”。“国军体育总会”设会长1名,由参谋总长兼任,副会长2名,由副参总谋长(执行官)及主管体育业务的副参总谋长兼任。政策委员6人,有海、陆、空、联勤、海巡各总司令及总政治作战部主任兼任。下设执行委员会,置主任委员1人,由作战参谋次长兼任。总干事1人,由作战参谋次长室主管体育业务的副处长兼任。该会分设计划组和执行组,各设组长1名,干事3-5人。该会的主要职责如下:

(1)研究“国军”体育的改进;(2)发展“国军”各级单位的体育业务;(3)推行“国军”体育活动与竞赛;(4)办理“国军”对社会及国际间的体育活动[7]。

2.2社会体育组织机构

台湾社会体育组织机构主要有中国台北奥委会、“中华民国体育运动总会”,以及其它民间体育社团组织。

中国台北奥委会。1949年,国民党政府迁往台湾后一直沿用“中国奥委会”,1973年被迫改为“中华民国奥林匹克委员会”。1979年10月25日,国际奥委会接受了中国奥委会的提案,在国际奥委会“名古屋”执委会上通过恢复中国大陆在国际奥委会中合法席位的决议。国际奥委会确认以“中国奥委会”的名称承认设在北京的奥林匹克委员会,使用中华人民共和国的国旗、国歌;以“中国台北奥委会”的名称承认设在台北的奥林匹克委员会,条件是中国台北奥委会的旗帜和歌曲都必须有别于他到目前为止所使用的旗和歌。台湾方面在经过一年多的抵制之后,最终在世界潮流的压力下不得不接受国际奥委会决议中规定的条件。1981年3月23日,国际奥委会宣布,台湾奥委会同意改为中国台北奥林匹克委员会,并改变原来使用的旗和徽[1]。

中国台北奥委会以推展全民运动、发扬奥林匹克精神、加强与国际奥委会、祖国大陆,以及其它国外各运动团体联系为宗旨,推展与完成其奥委会职责权限内的各项任务[8]。

“中华民国体育运动总会”。“中华民国体育运动总会”(简称体总)的前身为1924年8月在南京成立的“中华全国体育协进会”,1973年更名为“中华民国体育协进会”,1999年12月更名为“中华民国体育运动总会”。“中华民国体育运动总会”是台湾地区社会体育的领导单位,以推进全民体育、发扬业余运动精神、提高运动技术水平、加强国际体育联系与活动为宗旨。“中华民国体育运动总会”的主要任务是:推展全民体育运动;设置运动训练中心,培养优秀运动选手,提高运动竞技水准,加强国际体育运动竞赛;辅导各会员单位的会务及业务的推展和规划台湾地区运动会,并辅导全民运动联赛等[9]。

台湾其它民间体育社团组织。台湾民间体育团体依台湾地区“人民团体法”的规定,同台湾“内政部”申请成立。民间体育团体的业务活动除了受主管机关“内政部”的指导与监督外,并受目的事业主管机关“行政院体委会”和各级教育行政部门的指导与监督。目前,台湾地区向“内政部”登记的“全国性”民间体育团体有422个。大体上可分为七类,主要有:(1)综合类,如中国台北奥林匹克委员会、“中华民国体育运动总会”、“中华民国大专院校体育总会”和“中华民国高级中等学校体育总会”等。(2)学术类,如“中华民国体育学会”、“中华民国运动医学学会”等。(3)运动类,如“中华民国田径协会”、台北市旅游协会等[7]。

3海峡两岸体育管理体制与运行机制的比较分析

在管理体制方面,由于组织与社会制度的不同,政府与民间组织系统产生性质、内容、结构各异的行政组织体系与管理体制。按照权力和利益的归属,可分为政府管理型、社会管理型和混合管理型等三种类型[7]。

目前,两岸体育体制均属于混合型管理体制,即由政府和社会体育团体共同管理体育事务;但其混合管理体制各有所侧重。同时,由于两岸体育在特定的历史与社会背景下发展,受其政治、经济、文化及教育环境的影响,两岸在体育改革路径、社会基础、意识形态等方面存在着较明显的差异。

3.1大陆体育管理体制与运行机制的分析

新中国成立至十一届三中全会,大陆体育体制实行的是与计划经济相适应的“举国体制”。这种管理体制经过40余年的运作,其基本特征是:政府以计划经济手段配置体育资源,以行政手段管理体育;政府既是“办”体育的主体,也是“管”体育的主体。历史地看,“举国体制”在新中国的形成和发展过程中是必然的,也是合乎规律的,表现出对体育管理目标、管理功能、管理形态等方面的一体化的特征,即“思想一盘棋”、“目标一体化”、“组织一条龙”。“举国体制”体现出强烈而鲜明的国家意志,缺点是缺乏社会自主性和运行机制的灵活性;但在特定的历史时期,它有利于集中有限的人力、财力、物力更快地发展体育运动,特别是竞技体育在国际体坛中更能发挥其优势。大陆竞技体育优于台湾,就是与政府集中管理体制下的特有运作机制有关,如目标明确、单一,局部服从大局,有利于调动社会各方资源。但是长期实行这种由上至下、政府集中式领导的体育管理体制也容易产生种种弊端,如思想过分僵化,权利过分集中,行动过分统一,限制社会对体育的参与和支持,政府体育经费负担过重,群众体育与竞技体育发展比例失调等。大陆改革开放以后,体育事业生存与发展的内外环境发生了重大变化,突出表现在两个方面:一是以市场为取向的经济体制改革使原有体育体制与转型中的经济体制出现异质矛盾,政府包办一切体育事务的管理方式难以为继;二是体育事业规模不断扩大,结构日益复杂,人民群众对体育的需求水平进一步提高,且呈现多样化、差别化的发展态势。这时,旧体制的不适应性开始显露,主要表现为体育事业发展经费不足和体育行政部门管、办矛盾突出两个方面。因此,通过80年代和90年代对旧体制的改革,建立与社会主义市场经济相适应的、符合现代体育发展规律的新型体育体制与运行机制;彻底打破了体委系统独家办体育的集中式组织管理制度,并开始推动体育社会化、科学化、产业化和职业化,籍以促进体育事业的全面发展。在改革过程中,大陆体育体制逐步由政府集中型管理体制向政府与社会结合型管理体制过渡,力图改变原有体制过度强化政府的权利,抑制社会组织参与体育管理和发展体育的积极性,而造成体育社会组织极度萎缩的弊端。大陆在体育改革中,不断进行体育体制创新,积极寻求社会支持的渠道,扩大社会组织对体育管理与发展的参与程度,充分发挥社会办体育的实效。

2001年,在全国体育局长会议上,提出要建立和完善社会主义市场经济条件下的新型“举国体制”,即“举全国之力,集全民之智”的体育事业组织与管理方式,形成政府、社会、个人共同举办,财政和市场双重推动的体育事业运行机制,这是一种着眼于新世纪体育事业可持续发展的体制创新。这一新型“举国体制”的建立与完善对新世纪我国体育事业的发展具有特别重要的理论与现实意义[10]。

就大陆目前的体育运行机制而言,还处在一个两种体制并存的阶段。是一种旧的体制逐渐弱化,一种新的但不完整的体制逐渐诞生、强化的混合时期。在体制转轨时期,旧的运行体制已被打破,过去某些运作机制已不适应现实的要求,而新的运作机制尚未完全建立起来,新旧两种体育运行机制并存交替局面将会持续一个较长的时期。如在“单位制”弱化的同时,开展社会体育的相应组织、机构、制度尚不健全,或处于空白,或整合力度不够,而使社会体育的发展受阻。从管理学的角度看,机制就其本性而言,要求完整。只有完整,其子系统才能通过阈值、传导、自动控制达到协调,整个系统的状态才能优化。如果一旦某一个环节被破坏,很可能整个系统的状态就被破坏。如大陆在竞技体育方面优于台湾,这与集中管理体制下的特有运作机制有关,即在特定的时期,有利于调动社会各方资源,实现竞技体育的发展目标。对社会体育的发展而言,台湾则明显优于大陆,这也与其社会体育组织、机构、制度等方面发展比较成熟有关,而大陆则刚刚起步,尚未建立良好的社会体育管理体制及运行机制。

3.2台湾体育管理体制与运行机制的分析

台湾体育管理体制属于混合型管理体制,此种体制的优点是政府可以发挥主导作用,亦可鼓励社会对体育的参与和支持,缺点是权责不容易划分清楚。台湾早期的管理体制大多采取与民间社会团体分权管理体育,而近年来已开始逐步强化政府的管理职能。其原因是:在台湾早期的体育理念里,体育是教育的一环。在1997年7月台湾“体委会”成立以前,依照当时“国民体育法”的规定,由“教育部”体育司主管台湾体育行政工作,办理台湾体育的规划、辅导与考核事项。因此,台湾体育行政组织隶属于教育行政体系之内。在“教育部”体育司主管台湾体育工作期间,各级政府对学校体育非常重视,将其列为体育工作的首位,其学校体育管理体制也比较健全,使学校体育得到较好的发展。但台湾早期的竞技体育与社会(国民)体育管理体制却不够健全,由于体育主管机关的层级不高,专业工作人员缺乏,政府偏向于与民间社会团体分权管理体育,许多业务由民间体育社团组织。如,台湾竞技运动选手的选、训、赛工作,教育部“体育司”就委托给台湾体育运动总会(原体协)主办。这种“委办”形式在管理上存在一定的缺陷,如操作过程中,“体总”在人力、财力、物力及管理方面都难以得到有力的政策支持和强有力的管理权限,难以解决选、训、赛过程中出现的种种难题,以至台湾地区运动训练与竞赛水平不高,这也是台湾竞技体育发展缓慢的原因之一。据报道,在台湾奥运和亚运体育代表团中有3成以上是中学生选手,这说明了台湾竞技体育人才严重匮乏,究其原因,也是其竞技体育管理体制不完善而造成的。客观地说,中学生选手无论是在其代表资格,或是竞技运动水平上均存在争议,也很难有所作为。在社会体育管理方面,依台湾地区“人民团体法”成立的民间体育团体与组织,是以“内政部”为主管机构,业务则接受体育专业主管机关的指导与监督。“体委会”与台湾各体育社会团体组织之间并无直接隶属关系,只存在财政补助与业务指导、监督方面的关系;各体育社会团体其内部实行民主管理,不受“体委会”的制约。台湾地方政府对社会体育团体组织的管理也是采用立法或经济补贴等方式间接地进行管理,此种多头马车式的领导管理体制给台湾早期社会体育的开展带来诸多不利因素,如政府统筹不够,行政管理效能低,社会体育活动不活跃,体育运动设施利用率不高,造成大量社会体育资源的浪费等,这种尴尬局面直到1997年7月台湾“体委会”成立后才逐渐结束。

就台湾体育运行机制而言,目前也是处在一个新旧两种体制及运行机制并存的阶段。一方面台湾主管体育行政工作的最高机构是“体委会”。但“体委会”在台湾省(市)、县(市)、乡(镇)等地方政府中并无体育管理机构。由于“体委会”缺乏其基层体育管理机构,“中央”、地方与民间体育社会组织均无法直接衔接。因此,其业务仍然依赖教育部门的专职体育管理机构及相关社会体育团体组织推展。另一方面,台湾“全国性”民间体育组织业务重叠性较高,其组织的自主性不足,且社会体育组织的主管机构是“内务部”,而“体委会”与它们之间的关系只是业务指导关系。因此,其业务也难以推展。加上社会体育组织、教育行政机构及体育行政主管单位之间缺乏密切联系,甚至带有浓厚的官方及派系色彩,在执行业务或发挥政府权力时,经常会因为权责、法令、制度、经费预算及人事运作等方面的问题,造成业务中断或政策执行不力,产生不必要的困扰与障碍。所以台湾地区体育行政管理政令不畅,体育运动无法做到有效地推展、监督与管理。这种管理体制与运行机制也使台湾社会体育、学校体育,竞技体育及国际体育等相关组织机构与资源无法得到有效整合。这也是导致台湾地区竞技体育运动水平不高和社会体育人口比例较低的主要原因之一。

4研究结论

两岸分别在两种不同社会制度下发展,所形成的体育管理体制均属于“混合管理型”,但在实际操作中各有所侧重。台湾体育管理体制过去偏向于与社会团体分权管理体育的混合型管理体制,但近几年来却开始逐步强化其政府的管理职能;大陆体育管理体制是由政府集中式管理体制向政府与社会共同管理体育的混合型管理体制过渡,倡导社会组织参与体育管理。目前,这两种体制在各自的社会背景下均发挥了各自的作用,促进了各自体育运动的发展。具体来说,大陆应在竞技体育管理上保持“举国体制”的优势,而在社会体育、体育产业、两岸体育交流等方面应发挥社会组织与民间团体的力量,争取得到社会各界的广泛支持。台湾应该继续加强政府对体育的统筹管理,特别是对政策的制定、法规的推行、运行机制的改革,以及竞技体育管理等方面加强其政府行为。

两岸体育管理体制改革都是采取渐进的方式进行,新旧双重体制并存局面的出现是不可避免的,且新旧两种体育管理体制及运行机制并存交替局面将会持续一个较长的时期。因此,两岸在体育交流中,应做到取长补短,优势互补,在互动过程中,对细节和操作层面上的把握,应注重方法、手段与方式的灵活性,以积极的心态避免泛政治化倾向,淡化意识形态的分歧,积极推动两岸全方位的体育交流合作,不断扩大体育交流层面,并形成良性互动,以促进两岸体育和两岸关系的健康发展。

【参考文献】

[1]任绍祖主编.中华人民共和国体育史(综合卷)[M].北京:中国书籍出版社,1999:421~422.

[2]体育史教材编写组.体育史[M].北京:高等教育出版社,1996:314~316.

[3]体委会主导体育政策,教育部推广学校体育[N].台湾:民生报,体育天地版,1998.3.4.

[4]台湾“体委会”出台跨世纪体育规划[N].台湾:民生报,体育天地版,1997.7.23.

[5]台湾“体育委员会”简介[EB].台湾“体委会”网站资料2002.6

[6]台湾“教育部”体育司简介[EB].台湾“教育部”网站资料2002.6

[7]曾贤亮,王同茂,詹德基,等.我国体育组织制度的现况及发展策略[R].台湾“体委会”委托研究计划,1999.

[8]中国台北奥林匹克委员会简介[EB].台湾奥委会网站资料2002.7(网址http//).

[9]“中华民国体育运动总会”简介[EB].“中华民国体育运动总会”网站资料2002.8(网址http//www.ncpfs.gov.tw).

管理体制论文范文篇6

【论文摘要】党的十一届三中全会以来,我国对农村乡(镇)村管理体制进行了大的调整。由过去的”政社合一”的公社、生产大队、生产小队高度集中的垂直管理体制改变为“政社分设”的乡、村、组的相对独立和集中的管理体制。改变了过去政企不分的状况.自治权力在基层政权体系中的比重日益增加,农村基层政权建设也得到了加强。随着农村改革的深化,社会主义市场经济体制的逐步建立。农村经济一体化要求日益突出。但目前我国实行的条块分割、相互封闭的乡(镇)村管理体制,客观上制约了农村大市场的统一管理和规划,人国地阻碍了区域之间、乡镇之间、村与村之间的横向联系和紧密协作,严重影响了农村经济的协调、健康、迅速发展。因此,探讨我国目前乡(镇)村管理体制中存在的问题,改革和完善乡(镇)村管理体制,以适应农村经济发展的要求.具有重要的意义。

一、我国乡镇行政管理体制的发展和存在的问题

1.乡镇一级“条条”与“块块”互相分割,政府利益与部门利益的冲突日益加剧。条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。乡镇政府.作为国家在农村最基层的一级政权,承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的乡镇管理体制。乡镇政权的职能受到了严重的削弱。行政管理很难实现高效运作。

2.乡镇一级政府的“事权”与“财权”严重失衡。解体后。乡村两级组织仍然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能。如兴办农村教育、修建乡村公路、优待军烈属、供养五保老人、兴办农林水基础设施等等。此外,还有落实计划生育国策、征收农业税费和“三提五统”。调整农业生产结构、发展乡镇企业和小城镇、保护生态环境、维护社会治安、调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间文化娱乐活动等项工作。乡镇一级“小政府”与“大服务”“强政府”与“弱财政”长期并存的格局。造成乡镇主要领导想方设法增加乡镇财政收入,必然成为乡镇政府的第一要务。

3.乡镇一级“党政企不分”与“村民自治”之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺,有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在.少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。总的来看.乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织.仍未摆脱体制的影响,实际是党政混合运作的一体性机构.具体表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系.习惯于直接指挥和控制,不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制,而且“村民自治也始终处于行政和财政双重压力下的‘紧约束’运行状态。”这是我国新时期的农民负担不断加重、社会秩序混乱、党群干群关系日趋紧张的政治根源所在。

4.乡镇行政机构缺少监督系统。行政监督是权力构成的一个重要组成部分,是减少政府行政失误,确保政府管理畅达,高效运行的必要环节。从某种程度上说,目前我国农村乡镇政权建设中,却缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督体系延伸到乡镇出现了“断层”。中央、省、地(市)、县都设有政府的监察机关,负责对同级国家权力机关的监督,到乡镇基层政府,却没有设置监察机构。二是缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何。必须接受人民群众的监督。人民是主人,干部是公仆,公仆必须接受主人的监督。但由于耳前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督,使主人对公仆的监督难以落到实处。

二、如何建构21世纪的现代乡镇行政管理体制

1.应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。在中国乡镇既是国家最基层的政治权力中心,又是满足农民各种需要的经济文化中心和社区服务中心。当前我国乡镇政府改革的实质是把它所拥有的行政权力规范到合理的空间,逐步形成一种“国家、社会、农民”三者良性互动、密切合作的关系。而其核心是解决过去在传统计划体制下所形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉.“国家行政权”与“村民自治”互相渗透。“条条”与“块块”互相分割,“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题。无论怎么改革,“乡镇”作为一种地方基层行政建制.应当保持其行政地域的完整性,人口规模的适度性。管理层级的有序性,职能定位的科学性,机构设置的合理性,人员编制的法律约束性,政权名称的固定性和运行程序的规范性。只有这样,才能使之逐渐成为直接面向9亿农民的法制型、公共服务型政府。

2.坚持党对农村工作的领导核心地位,不断加强和改进党的领导方式。多年来,我国农村政治体制改革尤其是乡镇政府体制改革遇到的最棘手问题是如何处理党政关系。坚持党对农村工作的领导,不断巩固和完善党在农村的组织体系,是由中国的特殊国情决定的,是历史的必然选择,是不能轻易改变的。乡镇党委是农村各种组织的领导核心,是作好农村各项工作的“前沿指挥部”,与乡镇其他各种组织是领导与被领导的关系。同时,实行村民自治,扩大农村基层民主,也要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行,充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用。不断改善乡村基层党组织的领导方式和工作方法,重塑乡镇一级的”政府形象“,使之逐渐形成一种整合的、协调互动的社会政治力量,共同为建设社会主义新农村而奋斗。

管理体制论文范文篇7

产品的竞争力除了技术、比较优势之外,还取决于政府的资源配置,现在农村经济管理体制存在的问题主要包括农业管理机构的设置、农业政策、流通体制三个方面。

目前政府对农业管理机构的设置是沿袭过去的计划经济管理方式,存在着管理真空,并形成部门分割、行业垄断的缺陷,使农业资源不能有效配置。在经营权上,外贸部门没有内贸权,内贸部门没有外贸权,一个产品经过几个部门,参与国际竞争的成本就高了。过去由于我们的人多地少,粮食安全有很大的压力,所以我们对农业的管理采取的是一种分段式的管理。比如某一个省,粮食生产由一个省长负责,粮食生产出来以后,就由另外一个省长负责仓储,粮食要加工,可能是第三个省长,而粮食出口可能是管外贸的省长。从管理部门看,目前在中央一级有8-9个部委是涉农部门。农业局或者农业部管农业生产、农业科研推广;粮食生产出来后,给粮食部门,棉花给供销公司,还有轻工食品等等其它部门;如果要出口,得给外贸部门。这种部门分割、行业垄断,再加上地区封锁,每个地方都有自己的利益,形成地方保护主义;内贸外贸脱节,产供销脱节。这种管理方式解决过去的短缺问题是很有效的,但今后的管理体制设计要以国际化为定位,以提升全民产业竞争力设置管理机构。

大多数发达国家不管农业有没有优势,都是实行从田间到餐桌的一体化的管理体制。也就是农业部门的管理,是从农产品生产的田间开始,最后配送到消费者的餐桌。像中国这样一种分散的农业管理体制,要与对农业进行综合管理的体制竞争,显然是没办法抗衡的。

农业政策存在巨大的效益损失

现在的农业政策也是按照过去那样一种计划经济的设计,也就是解决短缺问题,动用一切资源搞农业生产。我们的农业补贴,实际上是给了中间部门、流通环节。比如国家对粮食的补贴,不可能到粮食生产者的手上,而是通过国家订购制度、保护价制度等等,补给了粮食企业、粮食流通部门,对农业的支持和补贴实际上是不到位的。

生产政策与销售政策不配套,与进出口政策也不配套,在这种互相隔离的情况下,政府在政策上支持的效果与初衷是不一致的。农业政策目标实质是针对生产者的,但农民得不到好处,都被消耗到中间环节,实际上存在巨大的政策效益损失。

过去的农业政策设计,主要是考虑解决粮食供给问题,没有考虑农产品的品质,也没有考虑到参与国际市场竞争。现在考虑加入世贸组织后的应对问题,要提高竞争能力,感觉在政策上缺的东西太多。比如欧洲的疯牛病出来以后,腾出很大的牛肉市场空间,按道理我们有丰富的畜牧生产资源,我们的畜产品应该是具有优势的,但是就是因为长期以来,我们的畜产品标准、我们的整个市场体系都是按照国内市场与需求设计的,没有考虑到欧洲市场的需要,也没有考虑其他国家市场的需要,因此在这样的关键时刻,我们没有任何政策手段能够动员资源,拿出具有竞争能力的、符合要求的牛肉进军欧洲市场。今后我国农业政策的设计,要考虑如何提升中国农业的竞争能力问题,要由过去解决短缺问题,向解决质量问题、解决竞争能力问题转变,现在到了必须大规模调整农业政策的时候。

没有全国大市场流通体制弊端暴露

流通体制最大的缺陷是,至今为止,我们还没有形成竞争有序、全国统一的农产品大市场,这也意味着失去农产品的价格权力。

从技术角度看,目前流通体制还存在下述问题:第一,市场的基础设施比较薄弱,批发市场、期货市场发育不健全,影响了农产品进入市场的机会,农产品没有一个充分竞争的环境,虽然是粮食主要需求方,由于市场的隔离,定价权等于交给了外方,如果不能预先掌控价格变化,对营销就缺乏一个制高点。我们开放程度较高的产品都应进入期货交易,不能进行期货交易的可进入批发市场。第二,没有健全的质量标准体系。农产品到目前为止,往往是无标上市,无标流通。农民生产的时候,根本不知道市场究竟需要什么样的农产品。对于农产品来讲,没有健全的质量标准体系的约束,怎能进入国际市场?怎么能符合人家的要求呢?第三,缺乏一个比较完备的、系统的信息体系。也就是农民种粮食或者是种蔬菜、水果,往往是马路信息、邻里信息,没有办法得到真实的市场反应与信号。不完备的农产品市场信息体系极大制约了农业竞争能力的提高。

改革开放以来,凡是开放时间比较早的农产品,市场化程度比较高的农产品,现在竞争能力已经开始形成。凡是国家管得比较死的农产品,现在面临巨大挑战。而且现在流通体系缺乏市场化的特征。所以在国内的市场全面开放以后,要抓紧时间进行调整,真正的让它市场化、商业化,不能由政府管死。

政府不是竞争主体

以往政府管理的力量非常强大,在经济中参与的程度比较深,但政府不是市场竞争主体。政府最多是提供一个竞争的环境,公平竞争的环境是政府该争取的,竞争主体应是企业。靠农民是不行的,但是我们又有多少企业能够参与挑战呢?所以我觉得,在目前分散的农户家庭经营制度下,面对越来越激烈的国际市场竞争,有一个制度上的缺陷,那就是我们没有真正的农业的市场竞争主体。我们现在没有大的粮商,也没有大的油商、畜牧商,也没有什么果商,我们这么多柑橘,但是似乎没有一个柑橘协会,没有一个组织来把这个行业组织起来。

在这种分散的农户和激烈竞争的大市场之间,应该有一个制度创新。创新的重点是:一要培育我们的龙头企业,尤其要培养我们的航空母舰。二要把农民组织起来,成立行业协会。

没有好产品也谈不上竞争

产品是竞争的起点,也是竞争的终点。市场全面开放后,对农业的冲击,最可怕的是来自国外企业的竞争,我们不怕美国的大豆、小麦到中国市场,而是怕它的跨国公司来分配和垄断中国农产品市场,所以我们需要通过制度创新来解决竞争主体问题。但是如果我们有了企业,没有好的产品也是不行,今后的农产品应该包含四个基本的竞争要素:

第一,品质。要实现农产品的规格化和标准化,像做工业品一样来做农产品。就像日本市场上的大葱,不同的长度、不同的规格,有不同的价格,我们应该培养农民有这样一个意识。

第二,安全性。现在全球都对农产品的安全性提出怀疑,对农产品有信任危机,不敢吃。像欧洲出现疯牛病以后,在欧洲吃牛排是很困难的。这意味着,今后中国农产品要参与国际竞争,首先得让全世界的消费者信任我们的农产品和食品。因此,我们必须抓好农产品的安全体系建设,不管是政府部门,还是企业、行业,以及我们的农民,应该树立这个安全观,要让全世界的消费者对中国的产品放心。我们不仅要让国内的消费者、城市的消费者放心,更重要的要让全世界的消费者对中国的农产品放心。

第三,外观和风味。既好看,又好吃,这是农产品竞争的最基本因素。

第四,均衡供应,通过技术手段分散上市。农产品是靠天吃饭的,农产品供应就有季节性,不均衡供应,比如说到收获季节,是集中上市的,到淡季就没有了。这样,价格就有波动性特征,对农产品稳定的供给就产生一些风险。如果通过技术、设施能够熨平这种波动的话,很显然,这个农产品就能够保持市场的稳定供给,相应就可以稳定市场份额。

突破壁垒,让

中国的农产品走出国门

中国农产品进入国际市场首先要考虑是否符合国际市场的标准和要求。比如说禽肉,中国本来具有优势,在国际市场中,价格上的优势也比较大。为什么现在我们的禽肉进入不了欧洲等市场或者进入的很少呢?就是因为我们国内的很多禽肉生产的厂家,过去没有考虑欧洲等国际市场的要求或者说它不知道欧洲市场、美国市场有何规定,而欧洲、日本、美国市场的技术壁垒也令人望而却步。所以,一方面,我们的产品可能不符合这些市场的要求;另一方面,也很难突破这些市场的技术壁垒,由此就难以进入欧洲等国际市场。他说,进入欧洲市场时,国内企业在商业运作时,要考虑与欧洲的营销商合作,通过欧洲卫生检疫部门的认可。一般欧洲官方会对养鸡厂周围的环境,水的质量,包括鸡舍条件、饲料、残留等等,都要进行检查,如果符合它的标准,就意味着你可以得到进入欧洲市场的“通行证”。

由于农产品贸易保护主义在欧洲、日本非常盛行,因此,具有竞争优势的农产品,也不一定能够进入他们的市场。政府应在多边、双边贸易谈判中发挥巨大作用。某一个国家市场对你的某种产品不一定是开放的,我们的企业、行业组织就应向政府提出要求,让政府积极谈判,这样才使产品出口成为可能。比如说禽肉,欧盟于1996年8月1日停止了中国产品进入其市场,经过双方政府的艰苦谈判,到今年5月份才仅仅开放了上海和山东地区的市场,对北京市场和其他市场还没有开放。要想打开所有市场,还需经过政府部门艰苦的谈判。

受不了冲击该怎么办

按照世贸组织的规定,我们可采取的贸易政策主要是以下三种类型:

第一,对于中国的农产品来讲,可以使用关税政策的产品,但不能采取比承诺条件更高的关税。世贸组织也有一些配套的保障措施,如反倾销、反补贴条款等。WTO《农业协定》对关税化农产品还设置了“特殊保障条款”。日本限制我们三种农产品的时候就打了这个旗号。日本是没有道理的,但是这提醒我们,如果今后的某一个产品或者某一个产业遇到国外产品冲击时,应该考虑动用世贸组织的这些保障措施。

第二,关税配额管理。关税配额管理不是对所有农产品,对中国来说,主要针对粮棉油糖毛,这些所谓关系到国计民生的重点农产品。这种管理办法最主要的特点就是为农产品设置了一个进口配额,配额内的进口是低关税,超过配额采取高关税。所以在管理方式上,按照世贸组织的规则来搞一些管理办法,尽量把可能的漏洞堵住。

第三个,技术性的贸易壁垒(TBT)。主要是包括像动植物检疫(SPS)、质量标准等措施。如果别国的产品不符合我们的标准,我们就不允许进入市场。现在争论比较多的就是转基因农产品问题,现在美国、加拿大,还有一些南美国家,支持搞转基因产品。而欧盟、日本等国家,对转基因产品有限制。这实际上是技术加政治问题。欧盟、日本就利用转基因问题,限制美国的玉米、大豆进入其市场。TBT是非常复杂的贸易政策问题,要综合使用,前提是必须在世贸组织的框架之内,不能超越世贸组织的框架,否则就会引起人家的起诉。

加入世贸后农民怎么办?这是一个难以回答的战略问题。对我们的农民来讲,要提高科学种田水平,生产出消费者满意的,甚至是全世界消费者满意的农产品。尽可能的走出土地,转向其他部门。对于基层政府来讲,在我们的农业组织制度还不健全的情况下,能够担起保护农民利益的重任,目前最紧要的就是减少强加给农民身上的一些负担。

过渡期内的主要对策建议

应对加入WTO给我国农业带来的严峻挑战,最根本的措施是加大支持力度,全面提升我国农业的竞争能力。与此同时,要抓紧建立农业产业安全保障体系,采取措施减少市场开放所带来的冲击。

1.深化农业管理体制改革。要抓紧改革目前部门分割、行业垄断、地方保护主义严重,农产品生产、加工、流通与内外贸脱节,管理部门职能重叠、管理环节过多的农业管理体制,针对加入WTO后我国扩大对外开放、国际竞争更趋激烈的新形势,统一设计和部署农业管理体制。要在明确界定政府职能的基础上,加强中央统筹协调和宏观调控的职能,逐步形成农产品生产、加工、销售、对外贸易一体化管理体制。

2.加强农业国内支持政策,从根本上提高农业的国际竞争力。

第一,加大对农产品科研、推广、病虫害防治、市场信息服务、基建等“绿箱政策”的支持力度。应设立专项育种科研支持基金,加快农产品优质品种选育,缩小与国外农产品的品质差距。加强农产品质量标准体系、质量检测检验体系、市场信息体系、病虫害防疫防治体系建设,全面提升农产品竞争能力。

第二,对进口敏感农产品及具有出口潜力的农产品,根据WTO“微量允许标准”建立价格支持制度,保护农民生产积极性。但应调整补贴结构,由现在补贴流通环节,转向补贴农产品生产者。

3.尽快建立农业产业安全保障体系,采取措施减少市场开放所带来的冲击。

建立农产品进口监测与产业损害预警系统和快速反应机制;有效利用WTO反倾销、反补贴和保障措施机制,加强主要敏感农产品的进口管理,提高海关监管水平与效率,坚决打击和防范农产品走私。

4.积极发展农业产业化经营。加快农产品加工企业的重组与技术改造,重点扶持和培育农业龙头企业,改革农产品流通体制,建立农产品生产、加工和销售一体化的产业化经营体系。要鼓励建立几个大粮商、畜牧商等农产品大企业,控制国内市场分配,参与国际竞争。

5.鼓励组建农业产业行业协会,促进农产品生产、流通、加工及外贸一体化管理。农产品行业协会主要负责:提供农产品国际国内市场信息、政策法规咨询服务;农产品技术研发与服务;国际市场开拓;行业准入管理;国内市场价格及进出口价格协调与管理;反倾销反补贴调查、应诉,行业损害调查,贸易纠纷处理等。

6.实施农产品出口促进政策。

完善农产品出口退税制度,实现出口农产品的“零”税率;提供农产品国外市场拓展国际博览会、交易会参展费、装修费,市场调查、广告促销等;对企业开拓新市场提供保险支持;资助企业的研究开发活动。

管理体制论文范文篇8

[关键词]企业档案知识管理管理体制生命周期

一、新时期企业档案管理体制、模式的建构背景

随着数字化、网络化的不断深入档案本身也发生了转变。首先档案本身在数字化的冲击下其形式由原先可视记录识别型转变依赖机器识别的代码型(电子档案)。档案管理模式也从传统手工模式不断发展,历经单机数据管理模式、网络信息管理模式到知识管理模式,并且随着管理模式的不断变化其管理流程、手段等也发生了相应的变化。以前基于手工的档案管理流程需要针对电子档案管理特点相应调整。20世纪对档案管理理论影响最大的就是档案生命周期理论的产生和发展。档案生命周期理论将档案形成到销毁或转化为档案看做是一个整体过程、档案整体运动过程由于档案价值形态的变化可划分为若干个阶段、不同阶段的档案与服务对象、保存场所和管理方式之间具有内在的对应关系。档案生命周期理论为档案的阶段管理奠定了理论基础,档案生命周期理论准确揭示了档案运动阶段的前后衔接和相互影响,为实现档案一体化管理、为前端控制提供了理论依据。

二、新时期企业档案管理体制模式——信息一体化管理模式

1.信息一体化管理

信息一体化管理,其实就是指企业的档案工作、情报工作、图书工作的一体化。在企业,这种综合性信息管理机构一般称为信息中心。信息中心在为企业服务的过程中,既要注意提供历史的信息和现时的信息,又要注重超前性、预测性信息的采集、筛选、提供。一方面可以利用档案史料中的信息编写反映企业发展历程、企业文化、科技成果等编研成果,为展现企业的辉煌历史、提高企业的市场信誉和增强企业的社会效益提供详实、可靠、生动的凭证;另一方面,还可以依托现代信息技术和网络技术,在网上采集与企业业务有关的信息,并进行筛选、汇编,为企业的科学决策和管理提供含量较高的有价值的信息。这种图、情、档一体化管理模式主要适用于一些信息技术基础较好的大型企业,在原有图书机构、档案机构或情报机构的基础上构建统一的信息管理实体机构。这种管理模式便于建立计算机管理系统,实行现代化管理,同时也有利于实现对信息资源的联合开发利用。

2.档案一体化管理

档案一体化是我国文件和档案工作发展的内在要求。文件、档案一体化管理是以文件生命周期理论为基础,借助计算机和网络技术,从系统论的角度出发,对文件工作和档案工作进行统筹规划和科学管理,使之实现系统化和规范化,从而发挥各自以及总体的最大效能,确保从企业现行文件到档案管理的高效和优化。具体来说主要包含以下几个方面:

(1)档案一体化的目标

实现从现行文件到档案整个运动过程的全面控制和科学管理。科学的档案一体化管理是以文件生命周期理论为基础,在文件从产生到最终转化为档案的过程中,既加强企业内部文件、档案工作的一体化,也注重各个不同文件职能机构的业务衔接,从而使文件到档案全过程都得到有效控制。

(2)档案一体化的原则

在实行信息一体化管理的过程中,必须要遵循以下原则:全程管理原则,电子文件环境中,文件、档案界限不再显而易见,文件和档案工作人员界限也日趋模糊,文件与档案工作实行全程管理,将可以大大提高信息共享,提高效率;前端控制原则,前端控制原则是以文件生命周期为基础,将文件从形成到永久保存或销毁的不同阶段看作是一个完整的过程。在这个过程中,文件形成是前端,处理、鉴定等是中端,永久保存或销毁是末端。前端控制是对整个管理过程的目标、要求和规则进行系统分析和科学整合;集成管理原则,集成管理是对管理要素的科学重组,是全程管理思想的延伸和深化。集成管理可以增加管理体系的功能度,因精密组合而减少疏漏,提高可靠性,增加相关作业密度,减少重复而降低功耗,提高管理效率。

(3)文件、档案一体化管理的具体内容

文件、档案一体化管理的具体内容包括文件、档案生成控制的一体化、流程管理的一体化和信息利用的一体化。文件、档案生成控制的一体化指在文件最初生成阶段、对电子文件就是在系统设计阶段,就应当树立档案管理意识,确保生成文件符合档案管理功能要求;流程管理的一体化指对档案运动流程实施统筹规划、全面控制和综合管理。信息利用的一体化指对文件、档案信息进行合理协调,使文件、档案都能发挥最大的效用。

(4)文件、档案一体化管理的技术保障

文件、档案一体化管理的技术保障是计算机和网络技术为代表的信息技术。档案一体化管理不只是理论上设想的一种管理思路和模式,更多是实践中需要实施的一种管理方法和手段,它需要强大的技术支持。首先,数字化技术的应用和推广简化了文件、档案管理的工作程序、提高了文件、档案管理的工作效率,并且也改变了文件的生成方式和载体性质。其次,网络技术的出现改变了文件运转的的方式和特点。这些都使得文件、档案一体化管理有了实现的技术基础。

参考文献:

管理体制论文范文篇9

关键词:街道办事处城市管理体制改革

城市管理体制,是由城市管理机构、管理权限、管理方式、管理队伍及管理约束机制诸多要素组合构成的相对稳定的体系,是整个国家管理体制的不可分割的重要组成部分。它需要通过城市政府行为进行统一领导、分工负责、分级管理、以块为主、条块结合、整体联动,建立起集指挥、协调、管理于一体的超越部门利益的综合管理体制和运作机制。城市管理本身是一个复杂的系统工程,其管理体制亦是一个复杂的体系。这个体系的机制是否健全、机构之间是否协调和其运作状态的优劣,将直接影响着城市的管理水平,关系着城市管理的效能和城市功能的发挥。因此,科学地建立城市管理体制也就成了各级城市政府的重大任务。

就我国而言,谈城市管理体制就不能不提到街道办事处,二者之间存在着紧密的联系。为此,本文将以街道办事处为切入点和焦点来分析时下我国城市管理体制的现状、问题,接着着力分析几种城市管理体制改革的方案,进而提出自己的改革进言。

一、对街道办事处的分析

(一)法律规范分析

目前,我国关于街道办事处的法律有三部。1954年12月31日第一届全国人大常委会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》第一条规定:为了加强城市的居民工作,密切政府和居民的联系,市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处,作为它的派出机关。第四条规定:街道办事处的任务如下:(一)办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项;(二)指导居民委员会的工作;(三)反映居民的意见和要求。当时建立街道办事处的出发点是巩固政权,主旨是为了加强城市的居民工作,密切政府和居民的联系,而不是为了让街道办事处直接从事更多的城市管理事务,这可以从条例对街道办任务的规定得知。其他条款还简要规定了街道办事处的设立、管辖区域、组织人事和办公费用的解决问题。总体而言,该条例由于处于特定的时期,所以篇幅简短、内容简单,总共只有七条。由于条例的规定十分简单,使得街道办事处的职能和在制度实践层面都还有很多的不确定性。但就目前为止,不能否认它依然是我国有关街道办事处的专门的法律规范。因为我国《宪法》里面没有关于街道办事处的条款,而1979年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和1989年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》也都只是简略地提及街道办事处。前者第68条规定“市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。”后者第2条则概要地规定了街道办事处与居民委员会的关系为指导与被指导、协助与被协助的关系。倘若将其与相对完整的居委会组织法体系相比,应该承认街道办事处组织法体系明显缺乏作为组织法基石的宪法依据,也缺少作为“基本法”的街道办事处组织法。

(二)历史与现实的运行状况

在建国初期,街道办事处承担的任务还基本符合组织条例规定的那几项。然而,随着社会经济的发展,城市居民结构的变化以及城市化过程中必然出现的社会问题的增加,街道办事处所承担的工作任务已不仅仅停留在居民工作这一块上了。

1956年生产资料的社会主义改造完成之后,它承担的任务日益增多,有上级政府下达的大量工作,还有自身所做的很多与居民联系很密切的工作。而在和化运动期间,被改为城市的街道的机构和职能大大增加,成为承担大量政府职能的行政性机构,甚至是一种“准政府”的组织。而在“”中,变成了革命委员会的街道办事处工作范围进一步扩大,不仅行使政府职能,甚至行使政权职能,俨然一级基层政权。[1]改革开放以来,我国的政治、社会环境发生了翻天覆地的变化,在这种背景之下,作为城市基层政府派出机关的街道办事处所处的社会历史条件也发生了巨大变化,城市社会公共事务剧增。由于政府对这些方面的宏观管理机制尚不完善,而且政府职能也面临转换,这些新增事务尚无相应的机制来承担,于是问题自然而然向城市的基层社会沉淀,并且最终回落到最为基层的政府机构街道办事处身上。基层政府职能大量地被推向了街道办事处,致使其行政事务越来越多,街道办事处的行政职能也日趋庞大,职能机构也越来越成规模,实际上已经具有一级政府的规模,实际上在发挥着一级政府的作用了。由此导致很多城市的街道办事处都出现了名不符实的状况,即街道办事处法律名义上不是一级政府,却在实际上承担着一级政府的职能,逐渐形成了“准政府”的角色地位,甚至在一些地方街道办所行使的职权都超过了一级政府的职权。这一点,业内人士并不讳言。目前,街道办事处在实践中承担着城市管理、社区服务、发展经济、优抚救济、社会治安、文教卫生、计划生育、司法调解、群众生活等数十大类的任务。根据一项调查资料显示:北京市石景山区八宝街道办事处目前承担各类工作达168项,其中党群工作和人大街工委工作计49项,街道内部事务性工作23项,行政管理和居民服务类工作96项。[2]其他地方街道办事处的工作任务也大都相仿地拓展到了很多方面。难怪有人形象地说街道办事处“上管天(环保)、下管地(环境卫生)、既管老(老龄工作)、又管小(托幼)、管生(计划生育)、管死(殡葬改革)、管救济,还管教育和安置”。另外,街道办事处的人员编制也早已大大超出了1954年条例的规定,其组织机构也已经“科室化”。

由此可见,街道办可以说是个“大管家”,所做的工作呈现多、杂、小的特点,而且由于处于城市的基层,由此就难免与城市基层自治组织居民委员会发生十分密切的关系。《中华人民共和国宪法》第111条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第2条规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”从法律规定我们可以看出居民委员会作为基层群众性自治组织,并不是街道办事处领导的下属机构。然而,一如前述,改革开放以来街道办事处的各项管理工作大幅度增加,但是由于其人力有限和其他缘由,便把这些工作中的大部分事务性工作下派给了居民委员会,并进行全程式的督促和与居委会干部个人利益相关的考评,这使得居民委员会在完成这些下达的任务时不敢懈怠,形成了“上面千条线,下面一根针,条条线线都往里穿”的局面,即政府的大多管理职能都延伸到居民委员会,像千条线一样,居民委员会则像一根针似的,把这些行政职能穿起来了。长期以来形成的这种城市基层管理体制直接造成了作为群众性自治组织的居民委员会功能的退化和萎缩,居民委员会的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能日益退化,基本上与法律规定的性质丝毫不沾边。其本来应发挥的功能在很大程度上被街道办事处和其他组织所覆盖。尽管居民委员会按法律规定是居民自治组织,但在实际生活中却受街道办事处领导,成为在城市中行政管理的终端延伸,二者之间的关系也严重背离了法律规范。如今,现实中的居民委员会无论是在工作内容上,还是工作方式上都带有十分浓厚的行政化色彩。“街道办是政府的腿,居委会是街道办的腿,居委会干的活主要是学舌跑腿”,这是居民们常用来形容城市基层管理状况的一句话。

对照《街道办事处组织条例》对街道办任务的规定可以很明显地看出,现实中的街道办承担的任务与工作和其充当的角色已经大大地超越了法律规定的范围,因此在法律上难以找到依据。造成这种情形的原因很多,既有外部原因,同时也有内部原因。[3]看看现实中街道办在如许多的任务下的运转状况,再联系我国时下建设社会主义法治国家的大背景就可以知道,城市管理体制改革已是“剑在弦上,不可不发”了。实际上,各地在20世纪90年代就已经对此进行了改革,采取了一些相关的措施。最有影响的应该数上海市率先尝试的“两级政府、三级管理”的社区管理体制,下面就让我们来看看该种体制的情形。

(三)“两级政府、三级管理”的管理体制

1995年上海市开始“两级政府,三级管理”的试点,其特点是将权力重心下移至街道,强化街道办事处的权限和职能,旨在充实、强化街道办事处的管理职能,减轻市、区级政府的城市管理任务。当时探索建立该种体制的客观背景是经济体制改革所带来的各种社会性问题下移与城市管理体制不协调之间的矛盾愈来愈突出。此后,街道办事处被授予部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等四项权限,并采取了清理‘条’‘块’关系、建立综合执法队、扩充街道和居委会编制、完善财力机制等一系列措施,对这些权限进行落实。所谓两级政府是指市级政府和区级政府,街道办事处是区级政府的派出机关,内含于“两级政府”之中,它既是政府各项政策的具体执行者,又是调节社区政治、经济、文化等活动的中枢;三级管理是指市级政府、区级政府、街道办事处三者自上而下的管理模式。街道办事处管理着居委会,并通过它来处理大部分具体的社区事务。该种体制自实施以来有比较大的收效,产生了重大影响,全国各地有很多大、中城市纷纷效仿,争建这种管理体制。

但是,这种管理体制并非没有法律上的难点和操作层面的缺点。[4]首先,容易导向与我国根本政治制度——全国人民代表大会制度不符。根据人民代表大会制度的原理,人民代表大会是国家权力机关,行使或委托其他机关(如行政机关、司法机关)行使国家的权力,所有的权力均自其身出。任何一级政府都必须由同级人大依据法定程序产生(同时即意味着从同级人大那里获得了有关国家行政权力的委托)。而且,各级政府必须执行同级人大的决议,对同级人大负责,受同级人大监督。只有认真贯彻这一制度,才能切实保证各级政府的权力来自人民、服务人民,巩固我国的根本政治制度。然而,对我国相关的法律规范进行分析后却发现,在人大对行政机关、审判机关、检察机及其派出机关的直接监督序列中,人大对街道办处等的监督却是一个“断层”。因为依照法律,县级以上人民代表大会常务委员会监督同级人民政府、人民法院、人民检察院的工作;依照地方性法规,省、自治区人大常委会监督地区行政公署、地区中级法院、地区检察分院的工作。所以从法律层面来说,人大是不能直接监督街道办事处的。由于派出机关(含行政公署、街道办事处和区公所)按照法律规定均不是一级政府,故无须由人大产生,从而也就无须向人大负责,而只需由派出它的那级政府所任命的人员组成,对派出它的那级政府负责。既然是派出机关,其权限就必须严格限定在明显小于一级政府权限的范围内。而现实中的很多街道办事处已然在充当着一级政府的角色,于是就难以逃避这样的质问:它的权力从哪里而来?是人大授予还是上级政府的委托?如何根据我国人大制度原理来监督、控制它的权力?如果说街道办事处是政府的一级管理,区级人大理应履行起监督的责任,可以规定街道办事处的负责人由区长提名、区级人大任命和罢免,街道办事处对区人民政府和区人民代表大会负责,受区人民政府和区人民代表大会监督,这也是我国人民代表大会制度的当然之义。

其次,与现行法律的有关规定不符。1954年《街道办事处组织条例》和1979年的《地方组织法》都明文规定了街道办事处是派出机关,而非一级政府。“二级政府、三级管理”乍一看似乎没有突破相关法律规范,然而,稍加分析便不难发现,其在客观上已隐含着“街道办事处是一级政府”的涵义在其中了。在逻辑上,能够行使国家一级管理权能的主体,只能是一级政府,这也就意味着派出机关是不能行使一级管理权能的。而既然各地实践中明目张胆地将街道办事处作为一级管理权能的承担者来对待,则必定意味着街道办事处是作为国家一级政府而存在的,故“三级管理”必然蕴涵着“三级政府”的含义在里面。而在实践中,各地在争相效仿这种体制的时候,有很多都是将街道办事处作为一级政府管理的实体加以强化的。看一下现实中街道办事处所承担的工作有任务可知,其甚至已经完全超出了国家一级管理政府所承担的工作。

第三,不利于居民委员会自治功能的发挥。该种体制的重心在于加强街道办事处的管理职权与地位,实现政府管理的重心下移。而居民自治的培育与发展则要求减少街道办的干预,为居民自治留下一个适宜的空间,因此二者间毫无疑问就存在着一种张力。加强街道办事处的权能,则必定要损害居民委员会自治的空间。现实中间的街道办事处与基层自治组织(含村民委员会)的关系严重背离法律规范,自然与此难以脱离干系。按照这种体制,基层自治组织的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能终将不复存在。

第四,这种体制具有结构性缺陷,在实践中的运作弊端非常突出,基层政府的职能和角色错位严重:一方面,传统的行政全能主义色彩十分严重,社会职能有限的政府仍在扮演无限政府的角色,越位包揽了许多不该管也难以管好的事务;而从反面来说,政府职能的缺位现象却也十分突出,如本该由政府直接承担的征兵、计划生育、社会治安等职能却又不见基层政府的身影。这就使得政府在社区事务中同时扮演着政策的制定者、组织服务项目的提供者和问题的裁判者等多重相互矛盾的角色。[5]

可见,“二级政府、三级管理”的体制严格说来是逾越了法律规范的界限、违背我国政治建设的原理的,因此大力提倡与宣传并不适宜。

二、改革选择方案及可行性分析

(一)几种改革方案

正如前面所述,城市管理体制已经到了必须改革的地步。从各种改革方案的主张及其实践可以看出,其基本上是围绕着街道办事处的“实”与“虚”两个维度展开。“实街”主张的是要健全街道对辖区的综合管理权,加强街道的独立管理职能,使街道成为城市行政体系的一级实体;“虚街”主张的则是强调城市第三部门建设和基层社会自治组织发育,加强基层社会自治,使之逐步置换街道的行政权力。如果按照从“实”到“虚”的“光谱”排列,那么具有代表性的观点大致可以概括如下:[6]

一是变现有的管理体制为“三级政府、三级管理”体制。[7]即由国家权力机关依法定程序修改《宪法》和《地方组织法》的有关条文,规定设立街道权力机关(街道人大),由其产生街道政府,从而改变街道办事处的法律地位,使之成为市、区政府下辖的一级政府。

二是重构后的“两级政府、两级管理”的体制。[8]在不改变我国城市两级政府设置的前提下,考虑到作为城市基层政府的区政府与广大居民“距离”比较远,行政幅度也过大,致使其联系不够紧密,为此对现有两级管理体制予以重构,即将现有的街道适当合并,扩大区域后设立一级政府,适当扩大其行政职能;而将现有的区政府改为市政府的派出机关,代表市政府负责指导、联系、监督各街道政府,适当减少其行政职能,即实行“虚区实街”的管理体制。

三是取消街道办事处,直接由区政府和城市基层打交道,同时积极营造第三部门发展所需的环境,促使基层自治组织的自治功能的正常发挥。

[9]把属于社会性、群众性的——政府不该管、也管不了的——工作,按照“费随事转,权随责走”的原则,转交给有关的社会组织操作,政府该退出的领域就必须退出。

四是主张对于城市管理体制不能一刀切,要根据各个城市的具体情形而采取具体的的管理方式,允许多元化的管理体制存在。

(二)对几种方案的可行性分析

对于第一种方案,增加设立街道办事处为一级政府从而建立“三级政府、三级管理”的建议实际上早在上个世纪90年代就已出现,但也一直是个争议较大的话题。持反对立场的理由大致如下:城区管理的特点决定了行政权力不宜过于分散,市政府可以向区政府下放的权力就是有限的,如果区下面再设立一级政权,由于其辖境更窄,将会有更多的事务不能由其来承担;街道所辖人口一般相当于一个小城市,但面积太小,一般仅2、3平方公里,在这样小的面积上,建立一级政权,是难以承担应尽的职责的。[10]而且2002年的党的《十六大报告》明确要求继续推进政府机构改革,切实解决(纵向)机构层次过多的问题。综观世界上比较有代表性的城市,大都设置两级政府,有些大城市甚至只有一级政府也照样管理得井井有条。目前,减少政府层次基本上是主流的观点,但是对于如何减少则认识并不统一。

对于第二种方案,从国际上大城市的治理模式与经验来看,符合国际治理的趋势。国际上的特大城市一般都是设立二级政府——如巴黎和伦敦就是市与行政区(伦敦称都市自治区)两级政府管理模式——以减少管理层次,提高行政效率。而日本东京自1979年以来开展的五次行政改革的一个主要特点“从机构设置和职能划分的改革趋势来看,就是机构设置扁平化,治理层级简约化,职能配置整合化”,[11]其目前也是实行都、区两级政府管理体制。东京都区制度的精炼且专业化的机构设置,清晰明确的职能分工等方面的经验对于我国城市管理问题的解决,无疑具有重要的参考意义。中国行政管理体制改革的一个重要内容就是要切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题,因此简化并整合现行城市政府的结构设置和职能划分,通过改革来盘活城市管理体制,是提高我国城市管理效率和效益的重要途径。该种方案操作起来首先需要在法律规范的层面予以修改:规定区级政府为市级政府的派出机关,街道办事处为市级政府直接下辖的一级政府,同时考虑将街道办事处的辖区重新划分,适当地增加区域面积。当然,在修改法律之后,还是有比较多的后续工作要做,在组织建设上,要设立街道政府一级的权力机关,将原来的区级人大予以撤消或者并入街道一级人大。同时要大力培育社会中介组织等第三部门,将众多可以交由社会去完成的工作放开,以期形成南京市白下区淮海路街道的那种“小政府、大社会”之管理体制和运行机制。从整体上看,国外城市两级政府的管理职能均较为有限,相当一部分事务被推向市场与社会,转由第三部门承担。而作为第三部门的典型代表之一的NPO(非营利组织)目前在部分沿海城市社区较成功的运作——如上海浦东罗山市民会馆和广州文昌地区慈善会——表明:在适宜的制度环境下,社会力量应该能够参与城市公共事务的管理,弥补政府自上而下调控的不足,国家行政系统不可能也不应该全面包办基层的事务。当然要注意的是,从纵向行政来看,白下区是索性撤消了街道办事处,上面只有市、区级政府在行使管理职能,从而减少了行政层次。但是这与笔者主张的“虚区实街”制也并非完全对立,在控制甚或减少行政层次方面是基本一致的,只是笔者没有白下区的实践走的那么远而已。另外,还要着力促使居民委员会的自治功能的发挥,为其营造良好的发展环境。当然,应该承认该种方案虽然依旧保持了我国原有的城市“二级政府”的管理体制,但是在管理体制的内部则是“颠覆性”地重构了法律规定的政府体制,动作多少还是有些过大。因此倘若按此方案予以改革,在操作过程当中尚须谨慎慢行,可以考虑先在个别较为成熟的地方试点,然后再渐次推开,以免出现震荡局面。

第三种方案表面上看起来与第二种方案具有较强的“家族相似”性(借用维特根斯坦的概念)——都主张减少行政层次以期提高行政效率,似乎比较可行。但实际上,由于我国长期的计划管理体制遗风的影响——甚至直到今天我们也没有完全脱离该种体制,还依然处于改革的“深水区”,造成我国的民间社会组织生存环境狭小,先天不足,而且在后来的发展中又缺少完善的制度保障,故其能否很好地承担撤消街道办事处后而结余下来的工作,还须打个问号。因此,将街道办事处直接撤消后的真空由谁来填补的问题则还需要认真对待。这种方案与第二种方案存在着旨趣之别:后者还是由街道办事处在行使着城市基层的权能,而且一如前述,各地街道办事处实际上很多已经事实上在充当着一级政府的角色,因此将其升级为一级政府后的工作职能的承接(甚至很多根本就不用承接,因为其已经是在承担着那些行政事务)应该会是比较稳妥的,一般不会出现大的城市管理的空白地带;而前者则需面对直接撤消街道办事处后的管理“空虚”问题——区政府如何能够及时有效地承接原来街道办事处的在规范层面的工作,第三部门又如何能够及时有效地接过本来不应由街道办所从事的非规范层面的工作?这些问题都是需要认真对待的,否则,“我等到花儿也谢了”的局面也并非不可能发生。

第四种改革方案,鉴于一个国家的管理一般要求整齐、有序与划一,这样利于整个国家从宏观上对各地进行管理,更便于国内各城市之间各项工作的联合开展。倘若各个城市的机关设置、管理权限、管理方式、管理队伍及管理约束机制等呈现“百家争鸣、百花齐放”的局面,似乎总不那么符合一个管理有序的国家的形象。从世界范围内来看,各国的城市管理也基本上都没有采用那种比较嘈杂混乱的管理体制。

三、结语

我国的城市管理体制改革究竟选择哪种方案,很可能是个见仁见智的问题,也正因为此,才会有众多的改革主张。依笔者陋见,重构后的“两级政府、两级管理”的体制——也即“虚区实街”体制——似乎更能符合城市管理的要求,使得城市管理的效能和城市功能得以有效的发挥。当然,即便是在这种体制下,依然要十分注意上级政府与街道政府之间的权限、职能的划分,街道政府与居民委员会的权限范围的划分,同时还要理顺条与块之间的关系,要使城市管理体制能做到统而不死、活而不乱。倘能如此,则善莫大焉。

1.周平.街道办事处的定位:城市社区政治的一个根本问题[J].政治学研究,2001,(2)

2.北京市石景山区社区办.对街道现行体制的一个调查[J].社区,2004,(10)

3.北京市石景山区社区办.对街道现行体制的一个调查[J].社区,2004,(10)

4.浦兴祖.特大城市城区管理体制的改革走向[J].公共行政,1999,(1)

5.徐永祥.城市社区建设的体制创新与社会工作[J].探索与争鸣,2004,(12)

6.徐君.从社群主义视角谈街政社会化的深层意涵[J].首都师范大学学报,2004,(2)

7.李荣娟,朱光喜.将街道办事处建成一级政府的依据和构想[J].江汉大学学报,2004,(3)

8.卢为民,刘君德.上海城市管理体制改革中的问题及对策[J].改革与战略,2000,(6)

9.刘君德.新时期中国城市型政区改革的思路[J].中国行政管理.2003,(7)

管理体制论文范文篇10

目前政府对农业管理机构的设置是沿袭过去的计划经济管理方式,存在着管理真空,并形成部门分割、行业垄断的缺陷,使农业资源不能有效配置。在经营权上,外贸部门没有内贸权,内贸部门没有外贸权,一个产品经过几个部门,参与国际竞争的成本就高了。过去由于我们的人多地少,粮食安全有很大的压力,所以我们对农业的管理采取的是一种分段式的管理。比如某一个省,粮食生产由一个省长负责,粮食生产出来以后,就由另外一个省长负责仓储,粮食要加工,可能是第三个省长,而粮食出口可能是管外贸的省长。从管理部门看,目前在中央一级有8-9个部委是涉农部门。农业局或者农业部管农业生产、农业科研推广;粮食生产出来后,给粮食部门,棉花给供销公司,还有轻工食品等等其它部门;如果要出口,得给外贸部门。这种部门分割、行业垄断,再加上地区封锁,每个地方都有自己的利益,形成地方保护主义;内贸外贸脱节,产供销脱节。这种管理方式解决过去的短缺问题是很有效的,但今后的管理体制设计要以国际化为定位,以提升全民产业竞争力设置管理机构。

大多数发达国家不管农业有没有优势,都是实行从田间到餐桌的一体化的管理体制。也就是农业部门的管理,是从农产品生产的田间开始,最后配送到消费者的餐桌。像中国这样一种分散的农业管理体制,要与对农业进行综合管理的体制竞争,显然是没办法抗衡的。

农业政策存在巨大的效益损失

现在的农业政策也是按照过去那样一种计划经济的设计,也就是解决短缺问题,动用一切资源搞农业生产。我们的农业补贴,实际上是给了中间部门、流通环节。比如国家对粮食的补贴,不可能到粮食生产者的手上,而是通过国家订购制度、保护价制度等等,补给了粮食企业、粮食流通部门,对农业的支持和补贴实际上是不到位的。

生产政策与销售政策不配套,与进出口政策也不配套,在这种互相隔离的情况下,政府在政策上支持的效果与初衷是不一致的。农业政策目标实质是针对生产者的,但农民得不到好处,都被消耗到中间环节,实际上存在巨大的政策效益损失。

过去的农业政策设计,主要是考虑解决粮食供给问题,没有考虑农产品的品质,也没有考虑到参与国际市场竞争。现在考虑加入世贸组织后的应对问题,要提高竞争能力,感觉在政策上缺的东西太多。比如欧洲的疯牛病出来以后,腾出很大的牛肉市场空间,按道理我们有丰富的畜牧生产资源,我们的畜产品应该是具有优势的,但是就是因为长期以来,我们的畜产品标准、我们的整个市场体系都是按照国内市场与需求设计的,没有考虑到欧洲市场的需要,也没有考虑其他国家市场的需要,因此在这样的关键时刻,我们没有任何政策手段能够动员资源,拿出具有竞争能力的、符合要求的牛肉进军欧洲市场。今后我国农业政策的设计,要考虑如何提升中国农业的竞争能力问题,要由过去解决短缺问题,向解决质量问题、解决竞争能力问题转变,现在到了必须大规模调整农业政策的时候。

没有全国大市场流通体制弊端暴露

流通体制最大的缺陷是,至今为止,我们还没有形成竞争有序、全国统一的农产品大市场,这也意味着失去农产品的价格权力。

从技术角度看,目前流通体制还存在下述问题:第一,市场的基础设施比较薄弱,批发市场、期货市场发育不健全,影响了农产品进入市场的机会,农产品没有一个充分竞争的环境,虽然是粮食主要需求方,由于市场的隔离,定价权等于交给了外方,如果不能预先掌控价格变化,对营销就缺乏一个制高点。我们开放程度较高的产品都应进入期货交易,不能进行期货交易的可进入批发市场。第二,没有健全的质量标准体系。农产品到目前为止,往往是无标上市,无标流通。农民生产的时候,根本不知道市场究竟需要什么样的农产品。对于农产品来讲,没有健全的质量标准体系的约束,怎能进入国际市场?怎么能符合人家的要求呢?第三,缺乏一个比较完备的、系统的信息体系。也就是农民种粮食或者是种蔬菜、水果,往往是马路信息、邻里信息,没有办法得到真实的市场反应与信号。不完备的农产品市场信息体系极大制约了农业竞争能力的提高。

改革开放以来,凡是开放时间比较早的农产品,市场化程度比较高的农产品,现在竞争能力已经开始形成。凡是国家管得比较死的农产品,现在面临巨大挑战。而且现在流通体系缺乏市场化的特征。所以在国内的市场全面开放以后,要抓紧时间进行调整,真正的让它市场化、商业化,不能由政府管死。

政府不是竞争主体

以往政府管理的力量非常强大,在经济中参与的程度比较深,但政府不是市场竞争主体。政府最多是提供一个竞争的环境,公平竞争的环境是政府该争取的,竞争主体应是企业。靠农民是不行的,但是我们又有多少企业能够参与挑战呢?所以我觉得,在目前分散的农户家庭经营制度下,面对越来越激烈的国际市场竞争,有一个制度上的缺陷,那就是我们没有真正的农业的市场竞争主体。我们现在没有大的粮商,也没有大的油商、畜牧商,也没有什么果商,我们这么多柑橘,但是似乎没有一个柑橘协会,没有一个组织来把这个行业组织起来。

在这种分散的农户和激烈竞争的大市场之间,应该有一个制度创新。创新的重点是:一要培育我们的龙头企业,尤其要培养我们的航空母舰。二要把农民组织起来,成立行业协会。

没有好产品也谈不上竞争

产品是竞争的起点,也是竞争的终点。市场全面开放后,对农业的冲击,最可怕的是来自国外企业的竞争,我们不怕美国的大豆、小麦到中国市场,而是怕它的跨国公司来分配和垄断中国农产品市场,所以我们需要通过制度创新来解决竞争主体问题。但是如果我们有了企业,没有好的产品也是不行,今后的农产品应该包含四个基本的竞争要素:

第一,品质。要实现农产品的规格化和标准化,像做工业品一样来做农产品。就像日本市场上的大葱,不同的长度、不同的规格,有不同的价格,我们应该培养农民有这样一个意识。

第二,安全性。现在全球都对农产品的安全性提出怀疑,对农产品有信任危机,不敢吃。像欧洲出现疯牛病以后,在欧洲吃牛排是很困难的。这意味着,今后中国农产品要参与国际竞争

,首先得让全世界的消费者信任我们的农产品和食品。因此,我们必须抓好农产品的安全体系建设,不管是政府部门,还是企业、行业,以及我们的农民,应该树立这个安全观,要让全世界的消费者对中国的产品放心。我们不仅要让国内的消费者、城市的消费者放心,更重要的要让全世界的消费者对中国的农产品放心。

第三,外观和风味。既好看,又好吃,这是农产品竞争的最基本因素。

第四,均衡供应,通过技术手段分散上市。农产品是靠天吃饭的,农产品供应就有季节性,不均衡供应,比如说到收获季节,是集中上市的,到淡季就没有了。这样,价格就有波动性特征,对农产品稳定的供给就产生一些风险。如果通过技术、设施能够熨平这种波动的话,很显然,这个农产品就能够保持市场的稳定供给,相应就可以稳定市场份额。

突破壁垒,让中国的农产品走出国门

中国农产品进入国际市场首先要考虑是否符合国际市场的标准和要求。比如说禽肉,中国本来具有优势,在国际市场中,价格上的优势也比较大。为什么现在我们的禽肉进入不了欧洲等市场或者进入的很少呢?就是因为我们国内的很多禽肉生产的厂家,过去没有考虑欧洲等国际市场的要求或者说它不知道欧洲市场、美国市场有何规定,而欧洲、日本、美国市场的技术壁垒也令人望而却步。所以,一方面,我们的产品可能不符合这些市场的要求;另一方面,也很难突破这些市场的技术壁垒,由此就难以进入欧洲等国际市场。他说,进入欧洲市场时,国内企业在商业运作时,要考虑与欧洲的营销商合作,通过欧洲卫生检疫部门的认可。一般欧洲官方会对养鸡厂周围的环境,水的质量,包括鸡舍条件、饲料、残留等等,都要进行检查,如果符合它的标准,就意味着你可以得到进入欧洲市场的“通行证”。

由于农产品贸易保护主义在欧洲、日本非常盛行,因此,具有竞争优势的农产品,也不一定能够进入他们的市场。政府应在多边、双边贸易谈判中发挥巨大作用。某一个国家市场对你的某种产品不一定是开放的,我们的企业、行业组织就应向政府提出要求,让政府积极谈判,这样才使产品出口成为可能。比如说禽肉,欧盟于1996年8月1日停止了中国产品进入其市场,经过双方政府的艰苦谈判,到今年5月份才仅仅开放了上海和山东地区的市场,对北京市场和其他市场还没有开放。要想打开所有市场,还需经过政府部门艰苦的谈判。

受不了冲击该怎么办

按照世贸组织的规定,我们可采取的贸易政策主要是以下三种类型:

第一,对于中国的农产品来讲,可以使用关税政策的产品,但不能采取比承诺条件更高的关税。世贸组织也有一些配套的保障措施,如反倾销、反补贴条款等。WTO《农业协定》对关税化农产品还设置了“特殊保障条款”。日本限制我们三种农产品的时候就打了这个旗号。日本是没有道理的,但是这提醒我们,如果今后的某一个产品或者某一个产业遇到国外产品冲击时,应该考虑动用世贸组织的这些保障措施。

第二,关税配额管理。关税配额管理不是对所有农产品,对中国来说,主要针对粮棉油糖毛,这些所谓关系到国计民生的重点农产品。这种管理办法最主要的特点就是为农产品设置了一个进口配额,配额内的进口是低关税,超过配额采取高关税。所以在管理方式上,按照世贸组织的规则来搞一些管理办法,尽量把可能的漏洞堵住。

第三个,技术性的贸易壁垒(TBT)。主要是包括像动植物检疫(SPS)、质量标准等措施。如果别国的产品不符合我们的标准,我们就不允许进入市场。现在争论比较多的就是转基因农产品问题,现在美国、加拿大,还有一些南美国家,支持搞转基因产品。而欧盟、日本等国家,对转基因产品有限制。这实际上是技术加政治问题。欧盟、日本就利用转基因问题,限制美国的玉米、大豆进入其市场。TBT是非常复杂的贸易政策问题,要综合使用,前提是必须在世贸组织的框架之内,不能超越世贸组织的框架,否则就会引起人家的起诉。

加入世贸后农民怎么办?这是一个难以回答的战略问题。对我们的农民来讲,要提高科学种田水平,生产出消费者满意的,甚至是全世界消费者满意的农产品。尽可能的走出土地,转向其他部门。对于基层政府来讲,在我们的农业组织制度还不健全的情况下,能够担起保护农民利益的重任,目前最紧要的就是减少强加给农民身上的一些负担。

过渡期内的主要对策建议

应对加入WTO给我国农业带来的严峻挑战,最根本的措施是加大支持力度,全面提升我国农业的竞争能力。与此同时,要抓紧建立农业产业安全保障体系,采取措施减少市场开放所带来的冲击。

1.深化农业管理体制改革。要抓紧改革目前部门分割、行业垄断、地方保护主义严重,农产品生产、加工、流通与内外贸脱节,管理部门职能重叠、管理环节过多的农业管理体制,针对加入WTO后我国扩大对外开放、国际竞争更趋激烈的新形势,统一设计和部署农业管理体制。要在明确界定政府职能的基础上,加强中央统筹协调和宏观调控的职能,逐步形成农产品生产、加工、销售、对外贸易一体化管理体制。

2.加强农业国内支持政策,从根本上提高农业的国际竞争力。

第一,加大对农产品科研、推广、病虫害防治、市场信息服务、基建等“绿箱政策”的支持力度。应设立专项育种科研支持基金,加快农产品优质品种选育,缩小与国外农产品的品质差距。加强农产品质量标准体系、质量检测检验体系、市场信息体系、病虫害防疫防治体系建设,全面提升农产品竞争能力。

第二,对进口敏感农产品及具有出口潜力的农产品,根据WTO“微量允许标准”建立价格支持制度,保护农民生产积极性。但应调整补贴结构,由现在补贴流通环节,转向补贴农

产品生产者。

3.尽快建立农业产业安全保障体系,采取措施减少市场开放所带来的冲击。

建立农产品进口监测与产业损害预警系统和快速反应机制;有效利用WTO反倾销、反补贴和保障措施机制,加强主要敏感农产品的进口管理,提高海关监管水平与效率,坚决打击和防范农产品走私。

4.积极发展农业产业化经营。加快农产品加工企业的重组与技术改造,重点扶持和培育农业龙头企业,改革农产品流通体制,建立农产品生产、加工和销售一体化的产业化经营体系。要鼓励建立几个大粮商、畜牧商等农产品大企业,控制国内市场分配,参与国际竞争。

5.鼓励组建农业产业行业协会,促进农产品生产、流通、加工及外贸一体化管理。农产品行业协会主要负责:提供农产品国际国内市场信息、政策法规咨询服务;农产品技术研发与服务;国际市场开拓;行业准入管理;国内市场价格及进出口价格协调与管理;反倾销反补贴调查、应诉,行业损害调查,贸易纠纷处理等。

6.实施农产品出口促进政策。

完善农产品出口退税制度,实现出口农产品的“零”税率;提供农产品国外市场拓展国际博览会、交易会参展费、装修费,市场调查、广告促销等;对企业开拓新市场提供保险支持;资助企业的研究开发活动。