科研经费管理体制研究

摘要：在深化科技体制改革过程中，加强科研项目资金管理改革，是营造良好创新环境的重要举措。本文在分析广东省深化科研经费管理体制改革的紧迫性的基础上，借鉴国内外科研经费管理经验，针对广东科研经费管理的现状及存在问题，提出广东省进一步深化科研经费管理体制改革的政策建议。

关键词：科研经费管理；体制改革；政策建议

一、广东省深化科研经费管理体制改革的紧迫性

1.广东省深化科研经费管理体制改革的时代背景党的报告提出“加快建设创新型国家”，明确“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”。广东省委、省政府紧跟国家发展战略部署，2014年6月印发了《关于全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的决定》（粤发〔2014〕12号），正式拉开创新驱动发展序幕。近年来，随着创新驱动发展战略的深入实施，广东创新发展取得显著成效，作为全国经济和创新发展大省的地位得到进一步巩固。截至2016年，广东省地区生产总值（GDP）连续29年雄居国内省市经济总量榜首，区域创新综合能力连续9年排名全国第2位。因此，为贯彻落实对广东提出的“地区生产总值要支撑全国，结构调整也要支撑全国，在推动经济结构战略性调整上走在前列，当好创新驱动发展的排头兵”指示要求，继续保持经济和创新发展优势，广东必须高举创新发展大旗，深化科技体制改革，将科研经费管理体制改革作为重中之重，下放权力和简化行政审批权限，增强科研人员对科研经费使用的自主权，调动高校、科研机构等科研人员的积极性和主动性，开创实施创新驱动发展战略的新局面。2.广东省科研经费管理体制存在的问题广东省现有科研经费管理体制中不乏阻碍经费管理使用效率的深层次因素，主要集中在三个方面：一是科研经费管理缺乏有效的统筹协调，存在多头管理的局面；二是科研经费结构分配不合理，间接费用及劳务费等现有规定不利于调动科研人员工作积极性；三是科研经费使用评价导向机制不利于科研成果产出，仅重视科研经费使用过程中发票是否合规，不注重科研经费绩效评价，将导致部分科研经费无效使用。3.广东省深化科研经费管理体制改革的意义面对现有科研经费管理体制存在的诸多问题，广东省在新的发展时期若能突破现有瓶颈，将对未来可持续发展产生重大影响。一是有利于深化科技体制改革，实施创新驱动发展战略；二是有利于改进政府科技管理模式，推进科研治理体系和治理能力现代化；三是有利于构建现代财政制度，深化财政科技投入体制改革；四是有利于充分调动科研人员积极性，提升创新发展的效率。

二、国外发达国家科研经费管理经验借鉴

1.科研经费管理权力下放，机制灵活科研经费管理权力下放，提升了科研机构、科研人员对科研经费管理的自主权，有利于激发科研人员创新热情，促进更多科研成果产生。如：美国科研资金的分配和管理，分散在多个联邦级的部门，联邦科研机构主要是通过理事会或委员会为核心的自我管理体制，以此保证单位和科研人员的经费使用自主权[1]。德国出台《科学自由法》，以法律形式赋予弗劳恩霍夫协会等受国家资助的非高校科研机构在经费管理方面的自主权和主动权[2]。2.科研经费管理支出比例弹性大，注重人员经费配置与我国现有科研经费相关规定中对间接费用以及劳务费用规定较为严格不同，发达国家在此类经费支出中弹性较大，且充分考虑人员经费问题。美国在科研经费中设立“附加管理费”，比例由大学和政府机构直接协商。美国研究型大学的教授每年有3个月的收入可以从课题经费中支出，且比例可达课题经费50%左右，实际支出可以有15%上下的浮动范围。瑞典的科研项目经费中用于博士生等科研人员工资支出可占50%。德国项目经费中临时聘用人员的开支可占到80%。3.科研经费管理重成果，轻过程发达国家：一方面，注重科研经费使用的合规性；另一方面，注重科研经费使用绩效，重视投入与产出的关系。经费使用的过程，只要在项目合理支出范围内，使用弹性非常大。这与国内将科研经费管理的合规性及关注点集中于报销发票是否合规有极大的不同。因此，科研经费管理的导向性不同，导致了科研经费使用效率的差异。美国是世界上典型的重成果、轻过程的国家，美国投入科研经费总量位居世界第一，其科技创新能力也高居世界第一。英国科研实行“项目制”，从事科研项目的人自行管理经费，经费的使用由科学家自行决定，这一制度促使英国成为科研经费使用最有效率的国家。4.科研经费管理监督力度大，惩罚严重发达国家在科研经费使用方面赋予单位和科研人员非常大的自主权，但同时也建立了非常系统、完善、严格的监督管理制度作为保障。对于单位或科研人员的经费使用违法违规问题，规定了非常严厉的处罚措施。美国对大学经费使用设置了“系管理人员———学校的基金管理机构———相关拨款机构”的审计三道监督关卡。一旦科研人员发生了科研经费滥用、挪用等违法违规行为，不但会受到法律制裁，还会导致无法再申请政府财政科研资金支持[3]。

三、国家及兄弟省市科研经费管理经验借鉴

1.国家层面科研经费管理经验为进一步深化科技体制改革，加快创新驱动发展，国家着力加快科研经费改革，力求实现科研经费使用绩效新突破。2014年国务院颁布《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号），明确提出改进科研项目资金管理的具体措施。2015年，财政部、国家自然科学基金委员会修订的《国家自然科学基金项目资助经费管理办法》（财教〔2015〕15号）也秉持简政放权，激发研发人员科研积极性的宗旨，下放了部分预算调整权限，将原来全部预算调整事项均需报自然科学基金委批准，调整为特定预算如需调整，由项目负责人根据科研活动的实际需要提出申请，报依托单位审批。提高间接费用比例等。2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，提出了“放管服”的改革要求，加大简政放权，扩大高校、科研院所科研经费管理权限。如提高间接费用比重，规定500万元以下的部分为20%，500万元至1000万元的部分为15%，1000万元以上的部分为13%。这些政策中充分体现了国家层面的政策释放和下放科研经费管理权力的强烈信号，对科研人员较为关心的间接费用和劳务费使用管理提出了更为灵活的规定，这将有利于调动科研人员工作积极性，有利于科研成果的产生。2.兄弟省市科研经费管理经验国内各兄弟省市为激发本地区科技创新活力，推动地区创新驱动发展，也纷纷在国家相关法律法规及政策要求的前提下，制定了相关科研经费管理办法。在已有政策中，不乏针对性强、灵活度高的适用性政策。如上海《上海市科研计划专项经费管理办法》（沪财教〔2015〕95号）中规定：间接费用实行总额控制，申请资助的间接费用总额不得超过专项经费资助总额的10%，其中绩效支出不得超过专项经费资助总额的5%。如湖北省2015年出台《关于改进加强省级财政科技项目和资金管理的实施意见》（鄂政发〔2015〕40号）调整劳务费开支范围，将项目临时聘用人员的社会保险补助纳入劳务费科目中列支。进一步下放对同一项目预算调整的审批权限。如重庆市2016年出台《重庆市科技计划项目资金管理办法（试行）》提出人力资源费可占到30%，其中决策咨询与管理创新研究项目和软件开发项目最高不超过60%。总体而言，兄弟省市出台的科研经费管理政策都在保证科研机构、科研人员自主权方面下足功夫，充分考虑科研人员利益，这将给科研活动营造良好的气氛，避免科研人员在实际工作中变成财务人员。众多兄弟省市政策中的典型代表是上海市出台的《上海市科研计划专项经费管理办法》（沪财教〔2015〕95号）。它无论是在权力下放的力度还是在经费使用灵活度，都取得较大政策突破。同时，该政策在保证经费使用合理合规的前提下，极大保障了科研人员的权益，减少了科研人员的后顾之忧。

四、广东省科研经费管理现状及问题

广东省是全国创新大省，必须加强科研经费管理，这样才能保证科研经费切实为实施创新驱动发展战略服务。为此，本文对广东省近年重要科研经费管理政策进行简单介绍，从中找到广东省科研经费管理的不足，找准未来科研经费管理改革的方向。2014年，广东出台了《关于加强广东省省级财政科研项目和资金管理的实施意见》（粤府〔2014〕31号），提出要进一步改进加强省级科研项目和资金管理，整合优化各类科技专项资金、实行科研项目分类管理等。2016年，广东修订出台了《广东省自主创新促进条例》，其中第56条明确提出了本省财政性资金设立的自主创新项目，人力资源成本费最高可占40%；其中，软科学研究项目、社会科学研究项目和软件开发类项目最高可占60%。进一步明确提出人力资源成本费包括项目承担单位的项目组成员、项目组临时聘用人员的人力资源成本费，以及为提高科研工作绩效而安排的相关支出。2017年3月，广东印发《关于进一步完善省级财政科研项目资金管理等政策的实施意见(试行)》，按照“只做加法、不做减法”的原则，在中央规定的基础上，进一步改革和创新科研经费使用和管理方式，积极实现突破。一是简化预算编制科目，下放调剂权限，对一些科目合并“同类项”；二是重视人力成本，允许科研经费开支人员工资；三是科研绩效支出不受工资总额限制，提高了间接费用比重，500万元以下的部分为20%，500万元至1000万元的部分为15%，1000万元以上的部分为13%；四是打破劳务费比例限制等。广东在科研经费管理改革方面，积极落实中央文件精神，修改完善科研经费管理办法，充分体现了为科技创新松绑。但在执行层面存在政策措施不够衔接配套、部门执行依据各异、相互打架冲突等现象，制约影响政策措施落地。主要问题包括：一是人头费在落实中受事业单位绩效工资管理限制。高校、科研机构往往受制于国家和省关于事业单位绩效工资管理、资金管理等方面的限制，对项目经费中人头费控制严格。部分高校、科研机构甚至不允许项目组成员从项目中支出人力资源成本费，更不允许科研绩效支出；二是经费管理中将科研机构和科研人员按照行政机关和公务员进行管理。往往对科研机构的出国考察指标、差旅费标准、会议费标准、公务卡使用、零余额管理、政府采购等参照政府机关管理，使得各类科技经费管理的松绑性政策难以真正实施；三是横向项目课题经费管理按照政府纵向项目课题管理，未能按照实际合同支出。部分高校在科研项目经费管理中，由于受到纪检、审计等部门的相关规定，不管是纵向课题经费，还是横向课题经费，全部纳入学校财务统一管理，导致横向项目课题经费仍然按照纵向项目课题经费管理来使用支出，并未能按照委托合同实现自主支配经费。因此，广东省科研经费管理体制仍有一定的改革空间，需要立足实际，进一步挖掘改革的关键点所在，找准问题根源对症下药，切实激发科研活力，推动创新驱动发展。

五、广东省深化科研经费管理体制改革的政策建议

广东省科研经费管理应该抓住现有几大问题对症下药，在合法合规的前提下强调简政放权，加强科研经费使用监督，本文具体提出以下四点政策建议：第一，建立健全间接成本补偿机制，合理提高间接成本使用范围及比例。在充分考虑科研机构类型及特点的基础上，进一步扩大科研项目间接费用补偿机制的适用范围，在广东省科技计划和公益性行业科研专项中研究建立间接费用补偿机制，适当提高间接费用比例，提升科研人员积极性。第二，提高人头费所占比例，建立科研人员绩效支出管理制度。参考国内外有效经验，进一步扩大高校、科研机构等单位和科研人员经费使用的自主权，提高人头费所占比例，允许科研经费使用中有事业编制的科研人员支出人头费，打破科研经费管理与事业单位绩效工资管理的矛盾和制约，进一步完善科研人员绩效支出管理办法。第三，进一步完善横向项目课题经费管理办法，将横向项目课题经费管理与纵向项目课题经费管理分离。建议尽快出台广东省横向项目课题经费管理具体办法，改革和创新科研经费使用和管理方式，明确高校、科研机构等单位在横向项目课题资金方面的管理权限，对不同功能和资金来源的科研项目实行分类管理。第四，完善科研经费监督管理，预防科研腐败。参考发达国家，建立完善、系统的科研经费监督管理制度，构建完善的信用评价机制[4]。建立健全科研项目及经费管理使用的信用记录和评级机制，建立黑名单制度。落实对违规使用经费的惩处措施，加大惩处力度，一旦进入黑名单将不得再申请任何科研项目。

参考文献：

[1]聂常虹.西方典型发达国家科研经费管理经验借鉴[J].人民论坛,2014(05):232-234.

[2]聂常虹,王丹.他山之石可以攻玉———西方典型国家科研经费管理体制对我国的启示[J].科学与社会,2014(03):36-44.

[3]李奎,郑秋生.我国科研经费改革面临的制度困境研究———基于科研事业单位管理制度视角[J].科技管理研究,2016(16):50-54.

[4]董敏,赵海成.科研项目经费监测预警模型的探讨[J].科技促进发展,2012(11):60-64.

作者:李金惠 郑秋生 余碧仪 单位:广东省技术经济研究发展中心