体育法制建设现状与问题

摘要：以体育立法为背景原型，首先将建国以来我国体育法制建立进程划分成一些不同的发展阶段，然后对我国体育法制建设进行了探讨，在对问题进行深刻分析的基础上提出了科学的对策。《体育法》实施至今经历了20多个年，或多或少与现代体育事业相冲突，所以应尽快实施修改，同时加强同国际领域的体育合作，增强法制观念，使我国体育法制建设进入一个全新的体育法制时代。

关键词：体育法制；发展；建设

1995-08-29国家的体育相关政策法规时，我国体育发展基础还十分薄弱，才处于刚刚起步的阶段。经过21年的风雨历程，现已形成由法律至地方政府规章的立体的体育法规体系，这个体系支撑和调整着我国各个方面的体育法律关系。2008年，第29届夏季奥林匹克运动会在北京开幕，这是中国有史以来举办的最盛大的一次体育盛宴，中国把“科技奥运”、“绿色奥运”“人文奥运”展示给世界，向世界宣读了国人的体育梦。此外，中国还饯行了“法治奥运”的承诺。中国体育事业发展离不开法律武器作保障，而在中国特色社会主义法律体系逐渐成熟的大背景下，中国第一次大规模的法律清理已经展开。首先对我国体育法制建设的发展阶段进行了一次系统的划分，然后对我国体育法制建设进行了探讨，在对问题深刻分析的基础上提出了科学的对策。

1、中国体育法制建设的阶段划分

法制有广义和狭义之分，一般将静态的概念认为是狭义的，即指一国法律制度的总和。动态是相对于静态来讲的，动态概念不仅包括法律制度本身，还包括司法等其他法律活动。本文主要从静态的视角对中国体育法制建设进行了研究。对中国体育法制建设的研究离不开其发展的大背景，从诸多文献来看，一些学者将其分成3个阶段，也有分成4个的，视角不同，划分的层次也有所不同。在笔者来看，中国体育法制发展可以分为5个阶段，同样也是十分合理的。1949年以前，中国长期处于战乱状态，这个时期我国的体育事业几乎一盘散沙，所以不予讨论。1949—1956年是中国体育法制的初创阶段。这个时期中国体育事业处于萌芽状态，所有体育法制工作刚刚起步，1951-08，政务院了《关于改善各级学生健康的决定》，由此掀开了我国体育法制建设的历史一页。在此后的7年时间里，又制定了大大小小的40余项法规性文件，体育法制建设的主要目的是为了增强人民体质。1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定“提倡国民体育”。国民体育的突出特点是“增强人民体质”，所以就成为这个阶段的一大特色。这个阶段的法规性文件是最多的，如《关于开展职工体育运动的暂行办法纲要》（1955）、《关于推行广播体操的联合通知》（1951）等。在学校教育方面，我国主要借鉴前苏联的学校教育模式，学校体育以旧学校为基础，同时发展新的学校体育。这个阶段在立法上主要涉及两个方面，体育教学和课外体育锻炼。如《关于中学和师范学校体育的几个问题的指示》（1956）、《关于正确发展学校体育运动、防止伤害事故的联合指示》（1953）等。1959年和1965年的全国运动会打破了僵局，中国体育事业摆脱了缓慢不前的状态，这一时期体育法制建设速度加快，其规范性文件逐渐增多，数量也远远超过了初创阶段。这个阶段的体育目标不单单是为了增强人民体质，还强调为劳动生产和国防建设服务，后面一句话的加入体现了它的政治功能，也是“举国体制”形成的一个重要的标志。1966年正当国民经济调整基本完成，正要开始下一个5年计划的时候，一场给中华民族带来灾难性后果的政治运动“”爆发，建国以来辛辛苦苦积累起来的社会主义法制遭到毁灭性的破坏。在全中国，体育系统完全处于停止状态，体育法制建设没有任何进展。直到1971年这种局面才得到缓解，全国比赛和国际体育交往逐渐恢复。这个阶段的规范性文件最少，大多是零星的、无关紧要的，如《关于在全国中小学推行第五套儿童广播体操的通知》(1973年)等。虽然体育法制建设停滞，但它的政治功能却有发展，“友谊第一、比赛第二”成为举国体制下最响亮的口号，这一口号至今在一些体育运动中还能听到。“”以后，中国法制建设进入了全新的发展时期，在这个时期中国颁布了一系列重要的法律，如《中华人民共和国刑法修正案》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国刑事诉讼法》等，这些为《体育法》形成提供了良好的环境条件。当然，《体育法》的酝酿需要一个很长的时期，在这个阶段中国并没有过多关注体育领域，所以长久以来依然没有体育法律出现。据《中华人民共和国法律法规全书》（1994）统计，截止1994年，我国卫生类法律4件、文化类的法律2件、科技类的法律1件、教育类的法律4件、体育类法律0件。截止1994年，共制定体育法规523件，但大部分是体育部门规章，得到国务院批准的只有3件。从上面数据来看，我国的卫生、科技、文化、教育等领域都有了相应的法律，只有体育法制建设进步较慢。在这一阶段我国体育法制主要有以下特点：立法内容多样化，各种法规文件明显增多，涉及体育及相关领域；从调整的对象来看，竞技体育是法规内容的重点部分，“举国体制”基本形成；这个时期的立法层次逐渐明朗起来，但没有体育法律，行政法规也很少，只有一些部门规章，立法层次较低；这个时期法律清理工作开始执行。1995年，经过8年的反复酝酿，我国第一部体育法律《中华人民共和国体育法》（以下简称体育法）正式颁布，标志着我国体育工作进入了“以法治体”的新阶段，2001年中国申奥成功，可谓锦上添花，其对体育法制建设具有深远的意义。《体育法》作为我国第一部体育类法律，彻底打破了我国没有体育法的尴尬，使我国体育事业步入了一个崭新的时代，让我国体育从此在世界上有了话语权。同期，《全民健身计划纲要》，虽然它只是以中央文件的形式，但其重要性不可忽视，它在推动群众体育的发展上起到了关键性的作用。在2001年以前，我国体育领域仅有屈屈的3部行政法规，这是根本无法满足体育工作要求的，尤其是对马上要迎来的2008年奥运会，在立法内容上还存在很多的不足。于是2002年和2003年连续颁布了《公共文化体育设施条例》《奥林匹克标志保护条例》和《反兴奋剂条例》三项重要的行政法规。顺应体育立法的潮流，各个地方立法工作开展也十分顺利。截至2007-12-31，国家体育总局先后两次对体育规章和规范性文件进行清理，共确定有效的体育法律法规237件。这个阶段的法律层次性更强，《体育法》为体育法制建设的基础，体育立法体系更加完善。

2、体育法制建设存在的问题

从1949年至今，我国体育法制建设走过了60多个年头，体育立法从无到有，从零碎不全到逐渐成熟，目前已形成了结构完善的法制体系，但从现状来看，仍然存着诸多问题：（1）到目前为止，我国仅有体育法律1件，行政法规6件，其余都是一些地方性法制和政府规章，可以看出我国的体育法律偏少，行政性法规严重不足。立法调整内容主要集中在宏观方面，对一些特殊的管理缺乏法律控制，如在体育纠纷、市场管理、竞赛秩序管理等方面缺少立法，虽然学术界近年来的呼声越来越高，但是雷声大雨点小，效果不甚理想。（2）作为体育法制体系的骨架，体育法律和行政法规不够严密，使其实施效果大打折扣。如《体育法》和《公共文化体育设施条例》中有明确的关于体育场地和公共体育设施的禁止性规定，但只是禁止性规定，对违反规定的责任认定和追究却很模糊，执法主体不明确。在国内经常会发生一些侵占体育场地或改变公共体育设施用途的现象，很多没有得到及时处理，并且其中一些违法现象属政府行为，违法的外面包裹着一层“合法”的外衣。（3）调整内容呈现出不平衡，主要以调整内部关系、竞技体育和体育经济为主，在学校体育、体育产业化等方面的立法较少。在国际合作方面，我国体育领域只有一个《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》（2005），于2007-02正式生效。另外我国还签署了《维也纳条约法公约》（1969）和《反对体育领域里种族隔离国际公约》（1987），但这些都没有得到批准，此公约对中国没有拘束力。中国与其他国家大约签订了20多个双边协定，但这些协定几乎没有涉及到体育方面，而且既然是协定，大多有效时间都不会很久，一般为1～5年期限，这对于维护国家稳定，建立长期合作关系不是很理想。

3、体育法制建设分析

1995年以来，我国体育立法的发展速度极快，其主要特点是立法数量变多、立法内容变得更宽泛，对地方体育立法，发展地方体育事业起到了很好的法律保障作用。虽然体育立法质量有了很大改善，但仍然存在机制不健全、立法内容滞后、立法内容重复、地方特色不足等问题。体育立法是体育法制建设的重要组成，其在满足市场经济需求和体育事业发展需要上仍然问题重重。体育事业是社会文明建设事业的重要内容，体育发展水平体现了一个国家的综合国力，也体现了一个社会群体的文明程度。在现代化进程中，体育与经济发展、社会发展、其它社会事业密切相关，但我国人民还没有意识到体育的重要性，没有意识到体育是提高人民生活质量的重要内容，认为体育只是社会经济的一种辅助功能，可有可无，这对体育活动的广泛开展带来一定难度。要想构建全民健身服务体系，需要法律作坚实的后盾。2010年我国特色社会主义法律体系形成，标志着我国正式进入了法制时代。在这个时代里，党和国家十分重视法制建设的实际作用，不断提高立法的实用性，在促进法制建设方面发挥了重大作用。在此指引下，我国体育法制建设突飞猛进，特别是在竞技体育和群众体育方面，取得了前所未有的成就。虽然我国体育法律法规逐渐完善，但依然有许多法律问题需要去解决，特别是在立法上仍然十分薄弱。我国现有只有一部《体育法》，其中一些条款过于原则化，不能有效协调各个领域和各种社会关系，虽然还有一些行政法规和地方性规章，但局限性较大，而且受地域差异的限制，实用性并不高。所以说，完善体育法制建设，加快体育立法的道路还很漫长。

4、推动法制建设的考量

社会主义新时期的体育立法，不仅要重视建设步伐的加快和立法数量的增多，还要有一定的价值取向，能够与市场经济相适应，能够弘扬现代法治精神。体育是社会发展与人类文明进步的一个标志，是中国特色社会主义下和谐居民生活的重要内容，目前我国已经进入了快速的消费升级阶段，城镇居民除了对物质生活有一定需求之外，还对体育生活的需求不断增长。人类在享受文明生活的同时，还在不断追求着那种原始的、激发人体潜在欲望的一种本能，而体育正是恰到好处地实现了人的这种愿望，所以体育成为目前为止找到的最有效、最有益、最有趣的方法。加强体育法制建设，就是为了推动群众体育、体育产业化的发展，是社会发展、人类发展的必然要求。《公共文化体育设施条例》（2003）对体育基础设施建设起到了积极的作用，同时对体育行政法规的形成了有效的补充。《全民健身条例》（2009）的通过，意味着公民参加体育健身活动有了更可靠的法律保障，人们的体育权利得到了保护。体育可谓是社会事业发展的“催化剂”，对提高体育财政收入起到了举足轻重的作用，为了规范体育的发行和使用，国务院还特别制定了《管理条例》（2009）。自体育实施以来，体育事业的发展非常迅速，在巨额公益基金的充分保障下，体育公益事业取得了辉煌的发展成果。因此，在普遍关注社会事业发展的大背景下，要坚持“以法治体”的基本原则，让体育法规成为体育事业发展助推器；体育事业的发展，也会促使体育法制建设的完善。当前，我国体育法制建设的重点应放在立法质量上，因为立法数量再多，如果立法质量上不去，就无法发挥体育法规的真正效力，就无法保障公民的合法体育权利。体育立法要从广大人民的根本利益着手，保证立法能为体育事业的健康发展而服务。立法是法制建设的重要一步，它不仅仅体现了体育法律法规建设的过程，还是依法治体、实现小康体育的前提条件。2004-04-26，总书记提出：“将立法质量摆在一个更突出的位置”。显然，这是对我国改进立法工作，提高立法质量的一种指引。因此，我们应该转变观念、调整工作思路，立法工作内容与社会经济、体育事业发展结合起来，体育立法是一个系统工程，不要急于求成，更不能一蹴而就，要循序渐进地将体育立法搞好。立法部门要认真对待体育立法工作，将其作为一项大事来抓，及时发现问题，分析原因，评价总结，最终研究出应对措施，以便在立法上提供一定的参考。转变重数量轻质量的传统思想，将重心放到立法质量和效益上来，并将其作为一项长期的工作来抓。我国正处在社会主义的初级阶段，人口众多，经济不发达，与西方发达国家相比在各个方面都存在一定的差距。面对诸多需要改进的问题，党和国家从国情现状出发，以民主主义为前提，将增强人民体质，提高人民整体素质作为体育发展的目标，开创具有中国特色的体育发展之路。在体育改革发展的经验中，我们清晰地意识到发展的重要性，只有不断深化经济体制改革，不断改进和优化体育事业，才能彻底解决当前面临的以及未来可能出现的一些问题，才能解决体育发展与人民群众需求之间的矛盾。地方体育作为体育事业的有机组成部分，对体育事业的整体发展起到了推动作用。提升体育公共服务职能，需要加强地方体育事业的管理，强化全民参与体育健身的重要性，而这一切的实现都是以体育法制为基本保障的。地方立法只有紧跟体育改革发展的方向，才能为地方体育事业提供持久的保护力。在坚持“以法治体”的基本原则下，应使地方的体育法律建设得到逐步提升。大量的体育行政法规和部门规章的颁布，为体育法制建设奠定了基础，也加快了地方体育立法工作的进展。在实践中，体育立法作为体育法制建设的关键，面临的新形势越来越复杂，必须加强地方立法工作，以使体育法制建设形成一个统一的整体。地方立法可谓是中国法制建设的一个特色，它对中国法制建设有着深远的影响意义。一方面它是对我国宪法、法律以及行政法规欠缺之处的补充；另一方面，在一些尚不成熟，不具备立法条件的事项上，先由地方试行，待成熟后形成立法的依据。改革开放以来，地方立法功不可没，在我国的经济、政治、法制、文化等方面发挥了重大的作用。我国幅员辽阔，人口数量众，地域发展水平参差不齐，所以可能根据地方特色开展立法工作，如对一些自治区，就应该充分考虑当地经济、文化特点进行立法，立法要体现地方特色。在北京奥运会的申办过程中，地方立法的作用功不可没，2001年至2008年，北京人大常委会围绕奥运筹备与举办，制定了一系列的地方性法规，从而为奥运会的顺利闭幕创造了良好的法治环境。因此，地方立法的重要性是不可忽视的，在推动体育事业健康发展中的作用十分显著，应高度重视起来。体育行政主管部门要不断强化法制建设的意识，2009年，全国体育局长会议召开，刘鹏局长在大会上强调我国的体育事业发展应坚持“举国体制”。在举国体制之下，最大的受益者莫过于竞技体育，自从许海峰打响了奥运金牌第一枪之后，举国体制办体育让中国在奥运会上出尽风头，金牌数量一届比一届多，2008年奥运会中国更以51枚金牌的巨大优势超越美国，名列奥运金牌榜第一。但是要想成为体育强国，不是靠奥运成绩来说话的，在一些硬指标的基础上，还要与体育各个领域的发展相结合，特别是在体育立法方面，一定要引起足够的重视。目前，我国进入了全新的发展时期，为了使体育事业得到更快速的发展，我们必须提前营造一个良好的环境。“依法治体”是我国体育法制建设的根本，我们要不断增强立法意识，提升法制观念，把体育立法工作摆在突出的重要位置，实现立法的科学化、法制化、规范化。总而言之，经过这么多年的发展，我国体育法制建设取得了举世瞩目的成就，体育法制建设已进入多层次、国际化、稳步向前的发展阶段。但我们不能为一点点成绩而沾沾自喜，因为体育法规的系统性依然不足，它与法院、体育仲裁之间存在着两重体育法律关系。保护性体育法律关系是体育主体权利与义务无法正常实现，即违反了《宪法》、《体育法》等，通过法律制裁而形成的法律关系，其目的是为了恢复主体间被阻断的体育法律关系。最典型的保护性法律关系是刑事法律关系，它对体育内在和发展秩序起到保护作用。对此，应从以下几个主面理解：一是体育行为人是故意或过失的犯罪行为，严重影响了体育活动的正常进行；二是体育行为人违反了《体育法》及其他法律的规定，需要承担一定的法律责任；三是体育行为人承担地是一种否定性的法律后果。可以这么说，违法性是认定其刑事责任的前提条件，如体育赛事中常出现的“”，滥用“兴奋剂”，借机制造混乱，实施恐怖袭击等，都属于典型的保护性体育法律关系，对体育秩序造成严重影响的，应追究其刑事责任。

5余论

随着经济的发展和人们对体育运动要求的提高，体育法律关系将越来越复杂，如何理清这些复杂的关系，有待我们进一步深入研究。就当前形势来看，对我国体育法律关系的研究较少，文献贡献率低，这在很大程度上影响了各类体育配套立法的进程。本文通过对体育法律关系的研究，指出体育法制建设中各种无法调适的问题，进行了原因分析，进而对体育法制建设进行了思考。

作者:刘斌 单位:西北政法大学