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生态环境保护管理体制研究

摘要:加快深化生态环境保护管理体制改革、建立与生态文明建设要求相适应的生态环境保护管理体制已经成为实现国家环境治理现代化、建设生态文明的紧迫要求。通过对湖南省的一些生态主体功能区的生态环境保护管理进行深入的调研,对我国环保管理面临的主要问题和原因进行了阐述,并针对相应的问题提出了构建起政府、管理部门、市场与公众等“四位一体”的环境保护管理机制,实现“四个增强”。

关键词:生态环境保护;管理体制;问题;原因

党的十八届三中全会以来,加快深化生态环境保护管理体制改革、建立与生态文明建设要求相适应的生态环境保护管理体制已经成为实现国家环境治理现代化、建设生态文明的紧迫要求,为我国生态环境保护管理体制改革指明了方向。生态环境保护管理已成为我国一个热点问题,目前对生态环境保护管理已有不少研究,一些学者梳理了国际组织和研究机构针对中国生态环境保护问题的研究。[1]有学者认为我国快速的城镇化建设对生态环境带来了一些问题,[2]但也有学者认为城镇化建设有利于解决农村生态退化、乡镇企业污染等环境问题。[3]许多学者针对目前我国生态环境保护存在的问题提出了诸多建议。何隆德(2014)认为可以借鉴澳大利亚把生态环境保护纳入国家战略、建立全民参与的环境保护机制、坚持依法依规治理环境、实现城市建设和管理的生态化、强调尊重自然规律等成功做法;[4]谢枝丽、宋长英(2014)则提出环保管理的关键是要强化政府的参与和干预;[5]马源春、高广阔(2015)认为改革我国生态环境保护管理体制要在构建生态环保预测机制、经济惩罚机制、综合评价应用机制以及“无悔”的环保政策等方面作出努力。[6]也有学者基于洞庭湖生态经济区视角提出从行政体制改革推进生态环保管理。[7]不难看出,学者们从生态环保管理存在的问题、制度建设、政府职能等角度进行了较为深入的分析,这些成果极大地丰富了我国生态环境保护管理问题的研究。本文通过对湖南省的一些生态主体功能区的生态环境保护管理进行深入调查,对我国环保管理面临的主要问题进行了阐述和原因分析,并针对相应的问题提出了更具有操作性的对策建议。

一当前我国环保管理面临的主要问题

当前,我国环保管理取得了一定成绩,但距党的十八届三中全会以来所确立的环保管理新常态,仍有较大差距,深度推进我国环保管理仍面临着一些不容忽视的问题。

(一)价值激励严重不足

地方政府及其官员作为“理性经济人”,有着自身利益最大化的经济追求,同时做出最大努力。长期以来,由于我国“重发展,轻环保”,对经济发展所带来的环境问题投入偏少,一些生态主体功能区为生态环境保护做出了巨大经济牺牲,其生态收益与经济发展损失不匹配,以致地方政府对环保管理存在价值激励严重不足,出现环保政策偏差。一是生态补偿不足。2015年,中央政府对省内国家级和省级重点生态公益林补偿标准每亩为17元,例如,湖南省江华县生态公益林的补助才每亩每年15元,这个标准低于公益林的管护成本(约每亩每年35元)。二是权责不对等。法律法规没有对中央和地方事权进行清晰界定、划分,地方政府肩负有环保管理的职责,但缺乏提升环保管理服务的积极性和与之相匹配的财力。

(二)环境执法能力不足

一是环保管理职能分散。环保职能分散在环保、土地、农牧、矿产、林业、水利、交通、国土、农业管理、海洋、港务和渔政等近40个部门,执法主体林立、责权分散、效率低下。二是环保机构不健全。例如,截止2014年,湖南省乡镇级设有环保机构842个,但大部分无法正常运转,大部分乡镇政府仍没有环保管理机构,缺少专职环保人员。三是环保经费短缺。由于排污费的足额征收很难到位,基层环境监管部门的业务资金大大减少,且难以保证办案资金来源。一些县市地方财政困难,无法满足环保机构的业务经费需求,用于环境监管工作的经费更是寥寥无几,许多环保局依靠大量征收污染费解决办公费用。四是环保执法人员不足。以湖南省环保系统为例,按照国家环境监察、监测标准化建设要求,中部省份省级环境监察人员应当达到40人、环境监测人员应当达到100人,而2013年底湖南省环境监察总队与应急中心合署办公,在岗才29人,目前执法人数少、任务重、执法难、难执法,极大影响了监管、监测工作的正常开展,环境违法行为时有发生。

(三)公众环保监督缺位

一是公众无法获取准确环保信息。政府、企业对环保信息的公开率不高,公众难以获取真实有效的环保管理信息。二是公众缺少合法参与途径。目前,我国还没有出台关于环保公众参与的条例或其他形式的法规,公众参与环保监管,缺乏规范化、制度化途径。一旦遇到具体的环境问题,公众无从知道该用何种方式参与,更难以把握采取什么样的参与方式最合理、最合法,公众在环境监督中被边缘化。三是社会组织难以发挥作用。环保社会组织没有完全独立,资金来源对政府有依赖,在表达意见的过程中没有独立的话语权,对政府环保权力的制约大打折扣。

二引致环保管理问题的原因分析

我国环保管理深度推进面临瓶颈问题,原因是多方面的,主要有以下四个。

(一)“先发展后治理”观念作祟

在处理经济发展与环境保护间关系时,地方政府往往把先发展后治理的发展道路视为解决当地经济社会问题的不二选择。对湖南的一些县市调研发现,一些县市在实际做法中仍将干部绩效考核与GDP挂钩,刺激地方官员为促使所辖地域经济增长最大化不断寻找机会。一些县市为能引进项目落户,放松环保要求,甚至以招商引资为名简化程序、减少环保考核权重等形式干预当地环保监管。

(二)部门之间利益掣制

市场经济体制改革,政府部门趋利现象明显,“政府权力部门化、部门权力利益化”,对本部门有利可图的互相争夺,无利可图的往往没人愿意负责,互相扯皮推诿。环保各项管理职能分散在多个部门,不仅难以形成资金集中使用和严格监管的合力,反而加剧了不同部门间的利益冲突,造成环保管理的“公地悲剧”。

(三)环保管理政策滞后

污染防治政策文件不够具体明确,一些必要的条款处于空白状态。污染防治的立法政策软弱,缺乏强制性和引导性。环境收费制度建设严重滞后,环境违法处罚标准明显过低,无法对环境污染起到震慑作用。

(四)环保监督机制虚化

上级生态环境保护部门和地方政府生态环境保护部门之间主要是行政业务指导关系,部门的财政权也由地方政府掌管,为地方政府对污染企业实行“挂牌保护”提供了土壤,导致地方保护主义成为生态环境保护的“拦路虎”。公众参与环保缺乏有效协调机制,遇到具体环境问题,公众无从知道该用何种方式参与,难以把握采取什么样的参与方式最合理、最合法,公众在环境监督中被边缘化。

三破解我国环保管理体制问题的对策

破解我国生态环境保护管理问题是一项长期艰难的挑战,只有构建起政府、管理部门、市场与公众等“四位一体”的环境保护管理机制,实现“四个增强”,才能有效解决环保管理体制存在的问题。

(一)增强参与主体环保管理的积极性,健全利益共享与成本分担机制

一是创新生态保护财政补偿机制。加大对生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县(市)的财政转移支付力度,探索建立区域生态保护补偿机制,制定出台《重点流域生态补偿暂行办法》和《重点生态功能区县域生态环境质量考核实施方案》,探索建立由属地政府负主责、省政府明确一个对口部门为主指导督办、相关部门配合支持的多方协同机制,对做出重大环境贡献的县市乡进行适当的奖励,省市不再考核其生产总值。探索建立生态文明建设考核评价制度、生态文明示范点建设管理制度等。二是探索市场化的生态补偿制度。对具有明确的保护者与受益者的领域(区域),在生态重点区域设立碳排放交易所,推动横向碳排放以及在交界省份之间实施碳排放权、主要污染物排污权交易试点。还可以通过共建生态园区、在电价、水价中征收生态补偿基金等形式来实现,实施各类排污指标的有偿使用和交易。三是探索推进生态产品金融化。进行生态旅游项目经营权、林权等优质运营性资产抵押、收费权融资等,探索通过资产证券化方式直接融资。依托生态资源的市场资产定价,探索通过资产证券化方式进行直接融资。

(二)增强环保管理体系协调性,推动横向环保职能整合与事权划分

一是实现环保管理主体多元化。环境管理的主体由单纯依赖政府管理发展到政府、企事业单位、社会组织、居民共同参与,健全“统一监管、分工负责”的监管体系,有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量,将全国所有排污单位的监管在中央、省、市、县四级环保部门进行合理分工,明确各级执法检查的层级责任、执法检查频次及程序,对全省所有排污单位实行“有计划、全覆盖、规范化”的环境执法检查。二是实现环保管理决策多元化。明确各职能部门参与环境保护管理的责任范围,建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理协调机构,加强统一监管。加强发改、财政、国土、水利、农业、林业、环保、住建等职能部门间的统筹协调,建议设立协调机构统一领导,如生态文明建设委员会,实现定期召开协调会议,通报部门工作进展情况,做到信息互换互通,形成议事会商制度,推动工作落实,开展联合执法。三是探索建立区域共治的联动执法机制。针对省级行政边界区域权属复杂、监管薄弱等特点,建立边界相邻地区环境执法联动工作机制,从大气污染防治、水污染防治等建立区域监测网络和应急响应体系。

(三)增强环保管理执行力,加强环保执法能力与设施平台建设

要按照“控总量,优结构”的思路,调整机构编制、优化资源配置,通过跨部门、跨系统、跨行业调剂,逐步解决生态环境建设与监管机构不健全、人员不足的问题。一是建立健全环境执法机构。构建中央、省、县、乡(镇)四级环境执法监管网络,确保每一个乡镇有环保机构,提高执法装备水平。二是充实各级执法队伍。强化各级管理者的生态意识和生态观念,提升管理者知识结构。结合转变政府职能和机构改革,充实环境监管力量,配备专业环保人员,对重点生态功能区专设水资源法警、森林资源法警,培育和引进一批节能和环保监测专业技术人员。三是加强环保设施平台建设。加强污染物排放等监测网络、预报预警、应急管理等设施和公共平台建设,支持相关领域的技术开发和推广应用。

(四)增强环保管理监督力,推进环保信息公开法制化与规范化

一是整合各部门环境监测和信息网络。建立统一服务于各级政府和社会公众的环境监测和信息网络平台。二是加强环境信息披露。加快制定出台《环境信息公开实施方案》,建立重点项目、重点企业环境信息强制披露制度。政府在制定重大环境法规政策、土地规划、城市规划时,以及批准建设项目之前,应依法公开相关信息。对排污量超过一定标准、环境风险大的企业,强制其公开环境设施运行情况和污染物排放信息。对涉及民生、社会关注度高的环境质量监测、建设项目环评审批、企业污染物排放等信息以及环境状况、重要政策措施和突发环境事件,要及时公开,主动向社会通报。三是完善公众参与环境决策的途径。建立环境保护“自下而上”的公众参与,重大的发展规划和建设项目,要广泛听取公众意见,建立中央、省、市、县四级环保微信工作体系。四是培育、规范环保社会组织发展。引导环保社会组织有序参与环保决策,鼓励和支持其参与重大环境决策,对政府环保工作进行监督等。

作者:范东君 单位:湖南省社会科学院 绿色发展与两型社会建设团队

参考文献

[1]张永亮,俞海.中国生态环境保护管理体制改革思路与方向:国际社会的观察和建议[J].中国环境管理,2015(1):43-47.

[2]胡海兰,安和平.贵州民族地区人口城镇化建设和生态环境保护研究[J].长春理工大学学报(社会科学版),2015(3):47-51.

[3]肖金成.城镇化与生态环境保护[J].区域经济评论,2014(5):124-126.

[4]何隆德.澳大利亚生态环境保护的举措及经验借鉴[J].长沙理工大学学报(社会科学版),2014(6):48-52.

[5]谢枝丽,宋长英.生态环境保护与治理中的政府干预手段探究[J].长春工业大学学报(社会科学版),2014(6):4-6.

[6]马源春,高广阔.借鉴国外经验改革我国生态环境保护管理体制[J].改革与开放,2015(8):23-24.

[7]邝奕轩.洞庭湖生态经济区可持续发展构想[J].武陵学刊,2015(6):25-28.

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