基层财政管理体制改革探讨

摘要：随着市场经济体制改革的不断深化，基层财政管理体制改革具有一定的现实意义。为确保基层财政资金的作用能够最大限度的发挥，应当立足实际，结合当前财政改革背景，不断在实践中探索财政管理体制改革之路。本文将对当前基层财政体制改革过程中的制度影响进行分析，并在此基础上就如何加强改革创新，谈一下个人的观点和认识，仅供参考。

关键词：管理体制；基层财政改革；研究

一、基层财政制度问题

（一）当前的政府组织框架与财政体制之间的矛盾

在当前的政府组织级次下，无法构建完善、有效的分税财政管理体制。根据宪法规定，五级政府组织架构下的各级政府均有稳定的税收基础，建立分级分税的框架财力分配机制，显然非常的困难。从实践来看，政府级次过多会导致组织机构以及部门人力资源重复，浪费了公共产品以及服务资源。

（二）行政隶属关系与激励机制

较之于采取地方自治的国家而言，国内政府多级次组织架构是严格按照行政隶属关系组建而成的，下级政府会受上级政府的影响。在当前的形势下，因职能分配以及财权划分机制不稳定，加大了上、下级政府的行政干预力度。对地方政府绩效进行衡量的一个主要指标就是经济增长情况，而非教育、医疗以及社保和环保，对于公共服务缺乏重视，而且也没有提供优质公共服务和产品的积极性或激励机制。因上级政府的偏好指导，而导致经济增长，特别是GDP的提升，成为当前国内基层政府的核心任务。

（三）条条、块块的体制现状

近年来，虽然我国在各领域的发展都非常的快，而且取得了一定的成绩，但是依然可以看到计划经济的影子。这说明政府并未彻底理顺自己与市场经济发展之间的关系，尤其在基层财政体制管理过程中，纵向垂直的管理模式、条条块块的体制矛盾和问题尤为突出。

（四）监督管理乏力

对于基层政府而言，其财政困难的主要原因表现在基层财政运行效率非常的低，而且机构过于臃肿、冗员现象非常的普遍，导致资金严重浪费。之所以会出现这种现象，最根源的原因在于财政监管乏力、相关制度不健全，落实不到位。比如，基层人大编制预算、审议以及监督职能难以发挥作用，实践中没有形成对财政运行和政府管理有效的制约制度。

二、加强基层财政管理体制改革的有效策略

基于以上对当前国内基层财政管理制度的根源性问题分析，笔者认为要想加强体制改革，必须做好以下几个方面的工作：

(一)削减财政级次，公共服务模式多元化

我国政府五级架构是宪法规定的政府基本组织形式，建议在人民代表大会上取消地市、乡镇政府的财政管理权。在现行宪法基础上，进一步弱化地市、乡镇政府的职能，最大限度地减少地方政府的财政级次。从长远的发展视角来看，这种方法虽然非常难度比较大，但是从最终政府架构改革创造条件方面来讲，是切实可行的。然而，在此过程中应当注意避免不切实际的“一刀切”改革现象发生。各地、市应当立足实际，自主决定优化调整财政级次方案，并将财政级次减少与多种公共服务模式供应激励方法，有机地结合在一起使用。

（二）加快转移支付制度改革步伐

基于财政体制改革的视角来讲，支付制度的转移是有效解决财政困难以及地区不均衡发展直接而有效的手段。在转移支付制度改革过程中，应当坚持的基本目标是公共服务均等化，并在此基础上形成一种可预期、稳定的地方财政资源。健全和完善的转移支付制度，应当由中央政府确定标准，明确划分各级政府职能范围，确定稳定的分税体制。目前来看，虽然上述条件并不具备，但是转移制度必须在合理确定转移支付的规则、标准以及调整支出结构和健全资金管理方面优化调整，并以此为切入点，加快转移支付制度改革步伐。

（三）健全地方税制，适当赋予地方一定的税收立法权

在当前国内现行分税体制条件下，共享税占比过高，缺乏适宜的地方财产类税种。税权划分过程中，税收立法权集中在中央，而基层政府基本上没有调整税制的能力。在健全和完善税制以及构建独立税制体系过程中，应当充分考虑适当赋予地方政府一定的税收立法权力，将地方收费项目以及非税收入，一并纳入到税收以及预算管理体系之中。需要强调的是，即便允许基层政府有部分立法权,但是中央也可通过保留否决权对其进行制约。从实践来看，虽然目前基层政府在财政运行过程中没有立法权力，但是仍会通过多种方式和渠道设定收费项目，形成了变相隐形税收现象。

（四）通过完善预算管理机制来推动预算管理改革

预算管理机制健全和完善与否，直接关系着基层政府财政资金的利用效率，同时也是有效缓解或解决财政困难的有效途径。通过预算外资金减少和预算完整性增强，全面推行政府部门预算改革与收支两条线机制，来实现对基层预算的有效管理。

（五）适当调整基层政府职能，建立规范的融资制度

实践中，应当不断推进基层政府改革，对基层政府的职能进行适当的调整。通过对政府职能进行调整，优化地方政府的财政收支结构，以此来减轻基层政府的财政负担，这对于提高公共服务质量，具有一定的现实意义。同时，还有结合地方特点和实际情况，建立健全规范的融资制度，并以此为基础来有效化解基层政府的债务。在有效融资手段匮乏的情况下，基层政府被迫依靠非正规手段和途径融资，虽然有利于促进本地经济发展、维护社会正常秩序，但长远来看却对政府的直接债务产生严重的影响，其中的隐性负债监控难度非常的大。对此我们应当加强重视，这些债务的存在不仅会制约政府提供公共服务和产品的能力,而且会对政府信誉产生严重的影响，久而久之就转化成了中央财政风险问题。针对这一问题，笔者认为除应当及时全面的摸清现状、组织清欠和化解债务风险，还应当在划分各级政府职能基础上，加快职能转换速度，健全转移支付制度，确保基层政府经常性预算平衡性,避免出现用于弥补经常性开支缺口的相关债务。在堵住隐形融资渠道的基础上，还应当建立合法、规范的举债渠道。实践中，对于那些确有必要建设的基础项目,应当适时开展发债试点，并在此基础上逐步建立和落实规范、可行的基层政府融资制度。

三、结束语

基于目前的国情考虑，基层政府财政体制改革过程中，应当在不同路径之间探寻某种平衡，一种可行的发展方案是中央制定各地区执行的最低公共产品和服务提供标准。虽然目前国内基层政府财政体制运行实践中存在这一些矛盾和问题，而且集中表现为地区之间的财政不均衡，但是在财政体制改革过程中依然要高度警惕中央政府集权倾向；在改革基层财政体制过程中，应当为地方政府进行的公共服务组合和做出的努力，提供适当的空间。

作者:戴肃敏 单位:温州市财政局

参考文献:

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