小型水利工程管理体制改革的思考与建议

自水利部、财政部《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》印发以来，宁夏各级水利工作者按照深化小型水利工程体制改革要求和自治区党委推进农村综合改革的总体部署，积极推进，小型水利工程管理体制改革取得了突破性进展。但小型水利工程管理中仍存在一些突出难题，通过深入剖析其存在原因，提出解决小型水利工程管护难题的几点建议，以期全面推进水利事业大发展。

1小型水利工程管理现状和特点

据2014年初步统计，宁夏有可以独立发挥功能的小型水利工程单元1万多处，各类小型水利工程约有70余万个。主要呈现以下特点：一是数量方面点多、面广、量大，管理起来难度大；二是在功能方面涉及防汛抗旱、城乡供水、灌溉排水和水土保持等多个领域，作用不可替代；三是在属性方面直接为农业生产、居民生活和农村经济社会发展服务，涉及千家万户，社会关注度高，敏感度高。全区共有各类水管单位222个，批准编制人数6222人，水管单位公益性人员经费落实比例达到98.4%。区直属水管单位工程维护经费基本到位，差额部分在收支两条线政策保障下，逐步落实难度不大；县级水管单位管理的小型水利工程维护经费，没有形成有效的保障机制，筹措难度大。宁夏小型水利工程按照工程类别可以分为水库、淤地坝、灌区工程等11类，按属性又可分为公益性、准公益性和经营性工程，由于类别和属性不同，各类工程运行管理的现状差距明显。从实地调研和平时掌握的情况看，公益性工程中的水库、淤地坝、控导、堤防工程绝大部分由县级水务局管理，主体和责任明确。准公益性工程中的灌区工程一般采用的都是协会或承包的模式进行管理，没有有效的监督约束机制，管理责任仅靠协会自律来落实，加之现有的支斗渠等末级渠系水价不到位，协会也仅靠微薄的水费收入雇佣农村留守人员看管勉强维持运行，维修养护基本没有保障；人饮工程中个别经营价值高的工程由受益群众代表组建运行公司或承包管理，大部分工程由县级水务局直接管理，低收费和高运行成本政策性亏损情况普遍，县级水务局只能通过其他渠道筹措经费补助工程运行。

2小型水利工程管理中存在的主要问题及原因分析

“十二五”开局之年，国务院出台了《关于加快水利改革发展的决定》，其中特别强调要加快水利工程建设和管理体制改革。近年来，随着投入逐年加大，工程管理体制改革具体举措的逐步落实，小型水利工程面貌改观明显。但由于小型水利工程数量众多，管理主体各异，利益群体广泛，工程管理中依然存在很多问题。

2.1管理责任主体缺失，管护不到位

长期以来，各级政府在增加水利建设投入的同时，通过引导、鼓励农民投工投劳，这种“政府+农户”共同管护的模式支撑了小型水利工程持续发展。农业税费改革“两工”取消后，水利设施彻底成为了“福利工程”，受益农户只享受了使用的权利，却没有履行维修的责任。

2.2工程属性不明，产权主体权责不清

绝大部分小型水利工程中既有担负国家粮食安全保障的公益性属性，又有投资和收益兼顾的经营性属性，管理主体的公益性行为和经营性行为相互交织。产权核心是权和责，权体现在工程使用和所带来的收益上，责体现在管理维护的义务上。经营性项目经济效益明显，管理权和经营权容易界定，主体责任也易明确；非经营性项目，社会效益显著，经济效益差，所有权归属国家，地方水务部门行使管理权，受益户行使使用权。

2.3管养经费落实难

各级政府没有建立稳定的经费投入机制，每年极少的工程管理费用只能用于应急和除险保安，很少安排资金用于工程的日常管养维护。

2.4行业弊端和长期存在的问题逐步

集聚，增加了管理难度一方面，随着中央加快水利改革发展重点决策的实施，水利事业步入了跨越式发展的快车道，水利行业在国民经济中所处地位有所提升，水利工程投资逐年增加。另一方面，随着社会进步，水利职工艰苦的工作条件和低微的收入待遇与社会其他行业横向相比差距加大，管理人员老化严重，综合素质下滑，特别是数量众多的小型水利工程为了降低管理成本，仅靠雇佣农村留守老人勉强维持。

3解决小型水利工程管护难题的建议

“投入无保障、权责不明晰、管理不到位、效益不充分”是目前相当一部分地区小型水利工程管理现状的真实写照，已成为当前水利发展的最薄弱环节和“短板”。针对以上问题，现就深化小型水利工程管理体制改革提出如下建议。

3.1明晰产权，解决“有人管”的问题创新产权理念，将产权分置细化

为所有权、管理权、使用权，按照“谁投资、谁所有，谁使用、谁管理，谁受益、谁负担”原则，进一步明晰改革范围内所有小型水利工程的产权，依据投资资金来源、工程属性、功能、工程受益区域等因素分类确权。

3.2落实经费，解决“有钱管”的问题

公益性水利工程维修养护经费按照政府主导原则，实行“地方县级财政主导+国家和省级财政奖补”的方式筹措。省级财政、水利部门应在统筹土地出让收入中提取的农田水利维修养护、防汛岁修、水土保持工程岁修、国家财政公益性工程维修补助等资金基础上，增列公益性工程维修养护补助预算资金，设立小型水利工程维修养护奖补基金，通过绩效考核，实施精准奖补。准公益性工程维修养护经费，要以深化农业水价综合改革为突破口，加快推进灌区农业供水成本测算工作，力争与水价综合改革同步实现按成本收费。县级政府部门要探索小型水利工程分类价格政策，积极尝试末级渠系和小型水利工程水价政府指导价和协商定价机制。

3.3因地制宜，多措并举，建立社会化、专业化的多种工程管护模式

公益性水利工程，由政府主导管理，采取政府购买服务模式，由专业化维修养护公司通过竞标获得小型公益性工程维修养护资格，开展维修养护工作。准公益性水利工程，对灌区工程而言，应发挥政府监管和基层服务体系指导作用，强化受益群众民主决策和自主管理的职能，在确保工程安全、受益户权益不受损害的前提下，由村民会议决定工程经营管理方式，探索工程不同管护模式。因地制宜发展农民用水者协会、农田水利合作社、大户承包及家庭农场等农田水利管护模式，积极引导以乡镇、支渠、小型灌域组建农业供水公司，并给予政策倾斜和经费扶持，在有关项目安排上予以优先考虑和倾斜，在管护经费上予以适当补助。

3.4创新监督考核奖补机制，约束管理行为，强化管理动力

按照明确事权、改革产权、多元投入、建管结合的思路，坚持政府主导、社会参与的原则，给予降低专业维修养护公司注册门槛、减免税收等优惠政策支持，建立良性运行机制，创造良好的水利发展环境，加大对维修养护公司、农民用水协会的扶持力度，引导专业化、社会化服务组织参与小型农田水利管理服务，鼓励和动员社会各方面力量支持小型水利工程管护。县级水行政主管部门要加强检查监督和指导服务，完善配套政策和制度体系，加大考核和奖补力度，通过制度体系规范管理行为，通过考核评比增强管理动力。

4结语

小型水利工程管理体制改革事关新时期小型水利工程安全运行和效益充分发挥，事关水利对经济社会发展的支撑和保障。在具体的改革工作中，摸底调查是推进改革的基础，明晰产权是推进改革的核心，落实管护主体和责任是推进改革的根本，落实工程管护经费是推进改革的关键，创新小型水利工程管理模式是推进改革的手段。总之，改革不应搞一刀切，不可能面面俱到，也不可能一次解决所有问题。只有认准目前现状中存在的关键问题，对症下药，理清改革思路，创新改革理念，把握关键环节，才能高效持续推进小型水利工程改革，才能够彻底解决困扰我国小型水利工程管理的顽疾，从而发挥工程最大效益，促进水利事业健康可持续发展。

作者:王海永 单位:宁夏汉延渠管理处