禁止开发区管理模式路径

一、禁止开发区管理模式的基本架构

为了对禁止开发区的重点生态功能实施强制性保护，及时构建职能统一、目标统一、政策统一、管理统一的禁止开发区管理体制，是贯彻和强制实施禁止开发区环境政策、推动生态环境治理法治化进程的重要组织保障。(一)禁止开发区管理模式制度设计行政管理机构采用什么样的管理模式是由政府所在区域的区位功能决定的。禁止开发区为社会提供的是生态服务，供给的是生态产品，这就要求禁止开发区管理体制以适应生态保护为前提，满足提供生态产品的环境管理要求，建立符合生态保护功能定位的管理战略和管理模式。1.以功能定位职能，统一管理体制禁止开发区是我国保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地，国家对禁止开发区实施强制性的管制原则。但在禁止开发区“多头共管”的管理体制已经损害了生态管护的环境政策选择，国家有必要设立一个有法律权威的管理部门对全国的禁止开发区进行统一的管理和协调，具体的管理协调部门由“禁止开发区保护管理法”(在本文第三部分详述)依法设立，明确其对禁止开发区实施垂直领导、统一管理的具体职能和职责，同时协调禁止开发区之间和不同利益部门之间的环境政策和利益冲突，提高禁止开发区管理的效率和质量。统一管理体制的关键是转变禁止开发区的政府职能。职能是政府管理机构定位的核心，政府职能转变的本质在于利益格局的调整，禁止开发区的禁止开发和重在保护的主体功能决定了该区域政府职权关系的调整重在转变政府现有传统经济发展模式，以禁止开发区主体功能为基调撤销、精简或合并原有经济发展职能的管理机构，重新配置和规范该区域政府管理机构的职权和职责。2.以强制实施生态保护为基石，设置基本空间单元的管理机构(1)合理的基本空间单元设置有助于提高生态保护效率主体功能区基本空间单元的合理设置对功能区划和强制实施生态保护意义重大。正如高国力先生所说:“主体功能区划的基本空间单元和边界如何确定将直接决定区划的成效”。功能区规划基本空间单元是区划的基本单位，也是禁止开发区域的基层行政管理机构，为此，基本空间单元的合理界定对区划和禁止开发区的生态保护影响深远。笔者认同主体功能区规划以目前县级单位作为基本单元。其一，以目前县级单位作为基本单元容易确定且实施成本及管理技术成本相对低廉;其二，空间单元也是单元管理机构实施强制生态保护的基本单位，以县级为单位合理界定基本空间单元便于县级政府各职能部门转变政府管理职能，降低重点生态功能区执法和治理成本，有利于提高生态保护管理效率。(2)基本空间单元管理机构的设置是履行生态保护职能的必要条件行政管理机构的设置基础和根本依据是政府职能，而履行政府职能的运行载体是行政管理机构，行政管理机构随着政府职能的转变而变化。对于禁止开发区的政府职能就是实施强制性生态保护，政府各职能部门的职权职责也应围绕生态保护被授予职权，同时履行生态安全的维护和监管职责。根据禁止开发区的主体功能定位，区域行政管理机构的设置分两种情况:一种情况是生态功能相对完整的行政区域，生态功能区可依托现有行政区域，直接转变政府职能;另一种情况是生态功能区域相对独立，且地理空间位置与其他生态行政区域又不毗邻的生态区域，可考虑设置生态特区。第一，转变政府职能，调整管理机构对于生态功能相对完整的行政区划，县级政府原有各职能部门，应科学合理调整，或并、或减、或撤、或强化，力求机构调整符合政府履行生态保护职能的需要。城乡规划局或撤或并。依照《中华人民共和国城乡规划法》第11条第2款规定:“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。然而，按照禁止开发区的主体功能定位:禁止开发区是“禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区”。由此，禁止开发区内的原县级规划职能部门，履行职能的前提条件已不存在，要么撤销，要么并入其他生态保护职能部门。强化环境保护部门职能。依照《中华人民共和国环境保护法》第6条第3款规定:“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”。禁止开发区是强制性实施保护的重点生态功能区，对我国有代表性的自然生态系统、自然文化资源的重要区域和珍稀动植物基因资源，必须强制实施保护。这些职能无疑加重了环境保护部门的生态环境保护方面的压力，需要强化环境保护部门的职能。土地管理部门的职能减弱。依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定:土地部门是负责辖区内土地、城乡地政统一管理的职能部门。由于禁止开发区内禁止进行工业化城镇化建设，土地管理部门相对应的城镇发展土地规划、编制土地利用和土地后备资源开发规划，以及土地的征用、划拨建设用地的审查或报批等职能，可能被严重削弱。林业部门的职能加强，农牧部门的职能削弱。依照《森林法》和《野生动物保护法》等法律的相关规定，林业部门的保护职能将愈来愈重;依照禁止开发区的生态保护要求，禁止所有不利于生态保护的任何生产经营活动，并逐渐实施生态移民，因此，禁止开发区内农牧部门的管理职能将逐渐减弱。总之，为了适应重点生态功能区定位的要求，该区域基本空间单元的政府各职能管理部门应作合理调整。笔者认为，城乡规划局应并入职能需要强化的环境保护部门，农牧部门应并入职能需加强的林业部门。这样，强化环境保护管理部门的职能，使其能够有效地建设重点生态功能区和治理环境，履行生态管理与环境维护两个方面的管理职能，并建立起以生态环境管理为中心，以资源管理、土地管理和人口管理为辅的资源环境管理体系。第二，设立生态特区有助于保障生态安全生态特区，是指具有多种主体功能混合的行政区划，生态功能区域相对独立，且地理空间位置与其他生态行政区划又不毗邻的生态区域;或者该生态区域跨行政区划，可突破行政区划，单独设置生态特区。生态特区在局部打破一些行政区划是为了保障生态功能区划的顺利实施，在实际运作中，应当以中央和省两级政府为主导来构建生态特区在生态环境政策实施上具备的有效性和可操作性。生态特区统筹本生态区域的生态保护、自然资源保护，在不影响生态保护的前提下，适度的旅游资源开发和提供公共服务等职能。禁止开发区管理机构———县级政府管理机构和生态特区，都隶属“禁止开发区保护管理法”设立的禁止开发区保护管理部门垂直领导并具有禁止开发区内的行政管辖权限，就如同我国四川卧龙自然保护区由中央部门垂直领导并具有保护区内的行政管辖权限一样。3.禁止开发区“官民共管”权责一致，依法提高管理效率政府机构如何行使职权履行自己所承担的职能，将直接影响着政府职能的效率。针对禁止开发区的属性和特点，禁止开发区基层管理机构的职能应调整至禁止开发或生态管理的模式，开展生态治理和环境保护工程，禁止所有不符合主体功能定位的任何开发活动，强制性地确保主体生态功能的实现。具体来讲，禁止开发区管理者应严格遵循生态管理的相关法律，方便社会主体监督;建立本区域生态考核奖惩制度，对生态保护不达标的区域，应采取限期整改并追究相关负责人责任等措施，以根治禁止开发区自身违规经营和执法不力的顽症。“官民共管”是在禁止开发区管理机构依法管理的前提下，吸纳当地居民积极参与区域生态保护，这样一方面减少了生态移民，另一方面增加了保护力量，更有利于提高保护效率。如海南省鹦歌岭自然保护区，起初自然保护区的工作人员把保护区内的村民视为破坏环境的主要力量，村民把保护区管理组织视为阻碍发展生计的障碍。但自从保护区辐射范围内的很多青壮村民，被发展成保护区“协管员”后，保护区与当地村民的关系大为改善，保护区内5个自然村都分别建立了禁渔区，并将保护鱼类写进了村规民约，当地竭泽而渔的历史就此终结。

二、禁止开发区之间争端

协调法律保障机制稳定、可持续的禁止开发区保护必须建立在制度规范的基础上，而禁止开发区域之间的冲突协调同样需要一套有效解决争端的法律保障机制。禁止开发区之间的冲突大多表现为政府之间的区域利益冲突，也表现为资源归属不同部门而需要生态资源整合的法律法规之间的冲突，因此，协调禁止开发区之间的资源利益关系必须有明确的、有权威的协调主体，协调主体的职权、职责来自法律授权，并按照相应的协调原则，切实履行解决争端的职责。“禁止开发区保护管理法”是禁止开发区域管理协调组织建设的法律基础。禁止开发区之间边界的划分难免会有地方政府之间利益的冲突，这不仅需要协调主体的自身制度建设，也需要禁止开发区政府之间横向关系的规范。借鉴国外的成功做法，我国禁止开发区协调保障机制的建立和运行应当通过“禁止开发区保护管理法”的制定与实施，为该区域管理协调主体建设提供法律依据。具体而言，“禁止开发区保护管理法”应当从该区域管理协调主体的法律地位、设立职权职责、运行保障机制等方面，对该区域管理协调主体的法律属性加以明确。(一)禁止开发区管理协调主体的法律地位禁止开发区管理协调主体法律地位的确立，对其职能的有效发挥意义重大。第一，禁止开发区管理协调主体应当以“禁止开发区保护管理法”作为成立的法律依据。具有明确的法律授权既是对我国区域管理协调组织的设立一直缺乏明确的法律依据的制度性突破，也是禁止开发区管理协调主体取得合法性地位的前提性条件。第二，禁止开发区管理协调主体是全国禁止开发区的权威管理机构。该管理协调主体不仅对全国禁止开发区域行使统一领导、垂直管理的职能，而且对涉及该区管理的其他职能部门的利益冲突进行协调。因此，禁止开发区管理协调主体的法律地位应是国家行政管理机构。(二)禁止开发区管理协调主体的职权范围禁止开发区管理协调主体的职能不同于一般的行政管理机构，其职权、职责应由法律明确授权，若职权划分不明，将无法正常运作。“禁止开发区保护管理法”在分配该区管理协调主体的职责权限时，应当遵循以下原则。其一，保护原则。建设禁止开发区的基本出发点就是对重点生态功能区实施强制性保护，确保国家生态安全，该区域管理协调主体职责权限应当有利于建设生态安全。其二，生态效益原则。提供生态产品、实现生态效益是禁止开发区的基本功能，也是其不同于其他主体功能区的根本区别。该区域管理协调主体职责权限应当有助于促进生态区域合作，协调生态区域冲突，从而实现最佳生态效益。其三，统一原则。禁止开发区管理协调主体的职权职责应当以建设和发展生态功能为限，包括对禁止开发区之间的统一监管和协调。(三)禁止开发区管理协调主体的运行保障禁止开发区管理协调主体的良性运行，是确保该区域提供生态产品，实现国家生态安全的重要组织保障。为此，“禁止开发区保护管理法”应当明确该管理协调机构内部各主体之间在法律上的权利义务关系，明确规定该管理协调主体的权责一致性，滥用职权、怠于或疏于履行职责，必须承担的法律上的不利后果，从而提高执法主体违法的成本，进而规范引导各管理主体选择守法的行为路径。因此，“禁止开发区保护管理法”是彻底扭转生态恶化趋势、使生态环境实质性改善的法律支撑，是促进重点生态功能区良性发展、实现国家生态安全的重要法律保障。

三、结语

面对全国主体功能区空间功能不同定位的新格局，禁止开发区的功能定位不仅要变革传统的经济治理模式，更要改革自上而下高度同构的政府管理体制，以实施强制性生态保护的管制原则为标准来构建禁止开发区的政府管理体制。实现禁止开发区保护和管理的法治化，是禁止开发区建设和可持续发展的法律保障。考虑制定“禁止开发区保护管理法”不仅为该区域管理协调主体建设提供了法律依据，而且为该区域提供生态产品、实现国家生态安全提供了重要法律保障。此外，禁止开发区建设的稳步推进还必须有配套的国家纵向、横向的财政转移支付制度支持，必须有符合主体功能区定位的政府绩效考评制度作支撑。

作者：李嵩誉单位：中国海洋大学