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高速公路管理模式研究

摘要:本文以高速公路管理模式为研究视角,针对辽宁模式、四川模式、江苏模式、山东模式四种典型高速公路管理模式展开分析讨论。

关键词:高速公路;管理;管理模式

伴随社会的全面发展,市场经济体制改革深化落实,我国交通事业进一步发展,在过去的几十年发展中高速公路获得举世瞩目的成就。“经济发展,交通先行”,高速公路对于推动经济发展发挥关键作用。但是受到诸多因素的影响,我国高速公路管理时效性不高,影响高速公路职能的全面发挥。

1辽宁模式

所谓辽宁模型是指事业统筹管理模式在辽宁省的实践。在管理高速公路的过程中,辽宁省始终坚持“统一规划、统一管理、统一建设、统贷统还”的基本原则。在高速公路建设前期省级交通管理部门负责资金的筹措与偿还。省级交管部门下属的各层级交通管理部门是省交通厅授权的单位,对于建设项目展开设计、施工等工作,省高速公路管理局是省交通厅的下设单位,主要负责高速公路投入使用之后的相关管理工作[1]。辽宁模式在实践中的主要优势在于以下四个方面:第一,省级交管部门负责项目建设过程中的资金筹措工作,这样可以确保建设过程中资金的稳定性,使得省内高速公路能够在预计的时间中被顺利建设起来;第二,边收费边偿还贷款的管理模式下,运营成本得到了有效的控制,尤其是融资成本能够得到控制;第三,统贷统还的模式下,冷线与热线得到了良好的平衡,实现了全省高速公路整体上的协调发展;第四,辽宁模式在管理实践中实现了对全省高速公路的统一化管理,有效避免了管理主体多元化,有利于各项管理标准与规章制度的深化落实。

2山东模式

所谓山东模式是指以事业统筹管理为主体的管理方式在山东省的实践。山东省在管理高速公路的过程中,其中72%的高速公路线路由事业单位进行管理,公路局实施管理的主体,对于这一部分高速公路线路的管理基本与“辽宁模式”相同。而在实践中,有17%的高速公路线路是合资合作、转让经营等市场化的运方式实施建设与经营,在建设阶段主要由各级公路局负责,运营管理阶段中,名为省高速公路有限责任公司实施管理,但是实际上是公会路局按照“条块结合”的方式对这些高速公路进行托管。剩下11%的高速公路的管理是由上市公司自己负责的,其中的国有资产部分是国资委实施管理的[2]。山东管理模式的主要意义在于,在管理过程中坚持统一化的管理,所呈现出的专业化水平比较高,对于高速公路管理的监管工作时效性比较高,可以为社会发展提供良好的高速运输服务;在实践中,虽然山东省进行了融资多元化的尝试,但是及时的发觉了多元化管理的弊端所在,积极与国资管理相关部门进行了对接,明确了专业管理与国资管理之间的界线。当前,贵州省与陕西省事在实践高速公路的管理过程中,也都开始模仿山东模式,实现了对行业管理与国资管理的界限划分,逐步对国资委针对高速公路管理权利与义务进行了明确。

3四川模式

所谓四川模式是指从分散到集中的企业化管理模式在四川省的实践。在实践中,四川省高速公路线路建设、运营管理、维护管理等职能都由是四川省高速公路建设开发总公司进行,其中成都市的公路的建设与管理由成都市交通局进行单独的管理。四川省高速公路建设开发总公司,简称川高公司,其是四川省厅注册的国有独资企业,代表省交通厅对全省的高速公路项目进行控股或者参股,在管理过程中逐步形成了四川省交通厅——四川省高速公路建设开发总公司——路公司三极的专业化管理结构。在高速公路项目的建设过程中,交通厅设置管理处对建设进行管理,高速公路的项目业负责对国家的相关规定进行执行,承担项目的细节化管理责任。当项目投入使用之后,一路一公司的管理模式付诸于实践,负责收费等日常行为[3]。在实践中,四川模式具有自身的特点,主要为:川高公司是和省级交管部门的下属单位,其职能与辽宁模式中的高建局、高管局基本相似,其本身具有一定的行政管理职能,如建设的监督与管理职能,路政的管理职能等,可以看做是其将事业型高速公路管理模式进行了企业化的改造,一定程度上有利于行业管理标准化的实现,不仅使得管理统一化,同时管理成本也得到了有效的降低。但是在实践中,四川模式也是存在一定问题的,其主要表现在以下两个方面:一方面,川高公司在实践中集多项职能于一身,如融资功能、建设功能、养护与管理功能等,其也具有了一定的行政职能,这是政企不分的集中体现;另一方面,在实践管理的过程中,川高公司于路公司不仅不属于资本纽带关系,也并不存在行政关系,川高公司对于路公司的监管实际上是无力的,虽然实行统贷,但是难以保证统还。在我国高速公路发展过程中,四川模式是比较具有典型性的,1996年之后的发展历程中,随着国家各项改革的深化,诸多省份的高速公路管理局都实现了体制改革,成为高速公路公司,但是实际上只是名称的转化,但是职责与管理内容上并没有发生大的改变,而四川模式是改制过程中的典型代表。

4江苏模式

所谓的江苏模式是指从分撒到集中的企业化管理模式在江苏省的实践。江苏省在管理公路的过程中,主要采取了“省领导小组决策、省高指监管、公司筹资、市高指建设”的管理模式,逐渐形成了投资、建设、运营、管理四个职能独立化的管理局面。在实践中,江苏省对全省的高速公路资源进行了整合与重组,注册成立了江苏交通控股有限公司,简称为江苏控股,主要负责高速公路项目的筹资建设与管理。江苏交通控股有限公司在性质上属于国有企业,省国资委进行统一化的管理。省政府下设高速公路建设指挥部,简称为“省高指”,各市下设高速公路建设指挥部,简称为“市高指”,负责项目建设与管理的具体事宜。在实践中,省级交管部门主要负责高速公路项目的建设进行监督与管理,对其经营实践中的相关管理活动进行监管,省厅公路局成立高速公路路政总队行使路政管理职能。江苏模式在实践中的主要优势就是政府统管下,分管机构实现了内部的分工,权责明确、统一监管、各司其职,极大程度的提高了高速公路的管理效率。但是也存在一定的问题,主要表现为:第一,江苏模式中的高指模式,本质上属于传统建设管理模式,在实践中不能更好的实现执行与监管的分离,并且在实践中建设与运营管理脱节现象严重,在具体的实施过程中,时效性的合同管理是比较缺失的,不能对管理成本进行有效的控制,管理机构之间的摩擦将会频繁出现;第二,在管理实践中,企业往往追求经济效益的最大化,这与高速公路的社会公益特质形成一定的冲突,虽然国资委监督与管理下的交通企业在实践中不会见利忘义,但是其运营过程中,同样要保值增值,甚至在管理过程中,将国家的专项资金转入到其他领域,无法真正实现专款专用,客观上用户的负担已经在增加了;第三,在管理实践中,高速公路集团的直接领导省政府,其基本上与交通厅处于同一个级别,这就使得行业专业化管理手段是缺失的,必要的行业监管不能得到有效的落实。

5结论与建议

通过对辽宁模式,山东模式、江苏模式、四川模式的深入分析可见,随着我国高速公路运输体系的不断完善,高速公路管理正在逐渐深化改革,每一管理模式在实践中都体现了一定的优势,但是也存在着相应的问题。为进一步提高高速公路管理效率,确保为社会发展提供更加优质与完善高速运输服务,在日后的发展过程中,应该着眼高速公路实际发展情况,深化体制改革,逐步推动管理模式的创新发展,确保我国好高速公路管理走出中国特色的改革道路。

参考文献

[1]朱明正.江苏省高速公路建设管理体制研究[D].南京理工大学,2017.

[2]康琦.甘肃省高速公路管理模式研究[D].长安大学,2016.

[3]汪慧.市场经济条件下高速公路管理模式研究[D].长安大学,2010.

作者:黄梓洪 单位:四川绵南高速公路开发有限公司

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