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新公共管理档案监管分析

作为人类活动的客观记录,原始记载着历史发展过程中的真实面貌,具有较高的信用等级,因此成为最具公信力的信息资源。档案管理沿袭以国家为主的管理模式,过分强调国家机构档案保管利用而忽视民众的档案需求,随着档案社会性的不断普及,群众依靠档案维护自身合法利益的意识不断提高,政府提供档案服务的能力亟待加强。随着新公共管理运动的发展,政府部门不断从管理型政府向服务型政府过渡,档案部门积极探索提升档案公共服务能力的途径。如何有效地对档案中介机构予以监管,引导其为档案事业发展发挥其应有的作用值得探讨。

1档案中介机构存在和发展的社会基础

档案中介机构一般是指按照法律规定设立为立档单位提供档案专业服务的社会法人。人们所说的档案管理专业服务主要包括其对文件或档案进行管理的各种方式,涵盖收集、鉴定、整理、保管、编目等,也涉及档案咨询、人员培训等更高层次服务,可以说其可以在国家法律规定下的除了仅能由国家档案部门行使的其他所有相关的档案事务。正因为其服务的内容涉及方面甚广,为其发展奠定了良好的基础:

1.1日益增多的档案服务需求

随着社会经济的进步,社会对档案保管的意识得到不断地提高,档案的外部环境也得以优化,档案整理的需求量日益增多。不仅各个立档单位都要整理文书档案,像重点建设项目的工程档案、重大活动档案均得到高度重视,纸质档案数字化等多种需求促使档案市场更为广阔。档案中介机构借助有效整合档案人才、档案技术设备和档案用品等提供高质档案服务得到市场认可,有效地为其奠定了发展的市场需求。

1.2档案服务专业化提供存在可能

档案中介服务不仅是一种简单的整理工作,而是具备档案整理、开发、咨询为一体的复合型服务,难以轻易被复制取代。各立档单位也难以全面快速地掌握档案管理的核心,为了档案的规范整理只能交由给经过国家档案行政部门认证或考核过确实有资质的档案中介机构提供服务。

1.3有效承接国家档案部门职能转变后剥离的服务

国家档案部门作为档案事业的“领头羊”,事无巨细地从事档案具体事务的管理和指导,终究容易受“人少事多”的限制,难以做到档案服务的面面俱到。档案中介机构能够提供高效规范的服务,使档案部门愿意剥离出非行政职能由档案中介机构由其代为行使,仅在宏观上把控其质量和指导,实现政府精简高效的办事原则。

2档案中介机构参与档案事务存在的问题

虽然20世纪后期以来,在国家政策的引导和支持下,档案服务外包产业发展迅猛,档案服务外包承接鞥哪里大幅提升,但同时也存在着不少问题。

2.1档案中介机构发展不平衡

由于沿海与中西部发展层次、规模化的高标准与临时组建的公司和正规招投标与竞争谈判获取市场方式等多方面的差异,档案中介服务的发展不均难以形成一定的规模,通过聚落效应,打造一个成熟的市场。

2.2档案中介市场行政监管缺位

按照档案法律法规,各级档案行政主管部门监管本辖区档案事务,但由于对档案中介机构的规定较少,为规避对监管带来的责任,迟迟不肯介入。正因缺乏具备档案部门这种具备公信力的指导,各立档单位寻求档案服务容易无从下手,难以寻求合适可靠的档案服务。

2.3档案中介行业自律失范

由于档案中介市场准入门槛偏低、监管不严、缺乏服务评鉴机制,容易导致在册中介机构资质相差悬殊,市场管理混乱。其中部分档案中介机构压低价格抢占市场但提供劣质服务或者盲目进入档案专业领域,后期服务难以跟上,造成大量的后续问题,影响档案中介机构整体信誉。

3新公共管理视域下档案中介机构监管策略

政府部门通过不断的转变自身职能,按照“小政府、大社会”的模式来治理国家,档案管理部门的转型不仅是时代交付的任务,更是其提升档案公共服务能力的有效途径。档案中介机构为立档单位提供服务为档案管理提供了有效的补充手段,其服务的质量将很大程度决定着档案行政部门提供服务的水平。所以,档案行政部门应多途径有效监管档案中介机构,才能从源头上把控好质量。

3.1加强档案中介服务立法和政策研究

目前涉及对档案中介机构的具体规定大多出自省市制定的地方性法规,主要是对其主要经营范围、资质备案的要求以及档案行政机关应承担何种职责,语焉不详未成为完整的体系。国家层面对档案中介机构的相关法规尚未出现,所以档案中介机构如何依法开展档案服务工作和如何保障自身合法权益缺乏依据。因此,可以通过调研、听证等多种方式,对档案中介服务立法和政策予以研究,尝试颁布一些具体、针对性强涵盖档案中介服务各项事务多方面的专门性法规,对一些成熟的规章制度可以地方性法规的形式推行,甚至可以通过国家层面上的立法来实践。

3.2加快转变档案行政职能

档案中介服务内容源于档案行政主管部门管理的合理让渡,档案行政主管部门无法包揽所有档案事务,应该认清作为行政主管部门主要发挥“掌舵”而不是“划桨”,按照国家政府机构改革的安排,逐步退出具体的档案事务管理,从宏观的角度对档案事业予以引导和监控。档案行政主管部门将重心侧重于对立档单位和中介公司的监督和指导上,履行自身监管职责,有效介入档案服务市场的监管,对中介公司的资质、行为、能力和质量开展指导和评鉴工作,并适当地对其开展咨询、培训和指导等工作,及时为它们传递相关法律法规和新的业务标准,增强竞争能力并引导其树立良好的职业道德,构建高效有序的监督途径。

3.3指导档案中介机构行业自治

档案中介机构应加强自律意识,严格要求自身按照法律法规提供优质的档案服务,在条件成熟的前提下,在档案管理部门的指导下成立档案中介行业协会,通过制定章程规范中介机构提供档案服务的机制,提升行业整体的规范性。档案中介行业协会可收集整理在该辖区内档案中介机构的诚信档案,每一个中介机构一个卷宗,采取活页随时补充和更新,根据各立档单位反馈回来的信息进行排名分析,以协会名义向社会公布或者提交与档案行政主管部门向社会公布。

4结语

档案中介机构虽然出现多时,已逐渐承担了大量的档案事务,成为档案行政主管部门管理的有效补充,但对其监管的研究尚不成熟,档案部门加强监管显得日益急迫。只有通过制定法律法规、优化监管机制、明确监管主体等优化其发展的外部环境,并在内部强化行业自律,建立诚信体系、加强从业人员素质培育等方式鼓励并支持档案中介机构发展,才能有效瓦解档案中介机构发展的壁垒,进而推进档案事业的发展。

作者:赖灿云 单位:华侨大学政治与公共管理学院

参考文献

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5曾狄.政府绩效管理创新及其基本原则[J].四川行政学院学报,2004(5)

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