新公共管理行政革新探讨

作者：鞠连和单位：江南大学

为了清楚地观察比较处于相同和不同发展阶段社会的公共部门改革,我们把借鉴型公共部门改革按社会发展阶段之不同分为后工业社会、新兴工业社会和处于第一次现代化过程的发展中社会三组,再择取不同组别的代表,分别考察它们新公共管理改革的内容、约束条件和适用性。

一、后工业社会的行政改革

以1989年罗卡尔政府实施“现代化改革纲要”为标志,可以把法国的新公共管理改革划分为两个阶段。1989年之前,改革政策主要集中于权力下放以及在新的服务框架下使地方政府和医院人员的聘用合同化,可视为积累新公共管理改革条件的准备阶段。1989年政府实施“现代化改革纲要”,改革重点转向中央政府自身,“开始采用英美模式”。[1]主要措施包括:第一,成立类似于英国执行机构的“责任中心”。[2]规定任何一个分支机构在与它的主管部门谈判后,都可以通过签订合约,成为责任中心。到1992年,已有127个责任中心同主管部门签订了目标和资金合同。第二,重新界定政府的任务,把中央政府的作用限定为“规制”,主要是预测、分析、政策制定、立法与评估,把中央各部承担的所有非“规制”的事务全部下放。第三,行政组织实行目标设定和绩效评估,公务员的工资、晋升与绩效结果挂钩。第四,推行全面质量管理,制定面向公众的“服务宪章”,优先考虑服务的可获得性,提高服务质量。第五,实行部门绩效预算,议会按社会服务项目3年表决一次,财政部、议会和审计法院分别设立预算评估中心,加强预算审计评估。

“总体而言,80年代以来,法国劳动力中公共部门占的比例大大下降”;“责任中心”的设立,增强了组织的弹性和回应力;部门绩效预算使结果导向的管理有了坚实的物质保障,被认为是“重大的现代化改革”。“法国通常被认为是非常抵制新公共管理的国家”,“改革以一种非常零碎的方式进行”,[3]能取得上述成就实属不易。得益于以下因素:一是90年代大部分时间失业率高于10%、人口老龄化、各种腐败事件和民众对法国制度的信任度下降,它们与民主选举制度相结合,构成政治家决意改革和重建国家信誉的持续压力;其二,1991年马斯特里赫特条约签订后,“对行政改革的影响越来越大”。为了维护在欧盟的领袖地位,法国必须遵循欧盟的相关规定,公共采购优先、对国企的补贴等政策难以为继,要提高为企业服务的效率和地方政府对民众服务的质量以及法国国际竞争力,必须对公共部门进行改革;其三,策略上有选择地适用新公共管理,逐步引进绩效评估、产出控制、分散管理等阻力较小的改革,并与国家整体改革相结合。通过对公务员进行欧盟事务和其他国家行政改革内容的强有力的培训,增强其改革责任感;以细心规划、妥协谈判来化解阻力,使改革逐步积累并获得实质性进展。

日本的新公共管理改革也可分为两个阶段。20世纪80年代和90年代中前期,改革围绕适度政府规模的目标进行,主要措施是国有企业民营化和缓和规制。第一,仿效英国执行机构体制,在中央政府建立独立行政机构。独立行政机构是执行从中央决策职能分离出来的执行职能的准自治机构,机构主管在中期经营计划配置的资源限度内,享有雇员人数、提拔和薪酬的决定权和经营性支出的决定权。独立行政机构接受主管部大臣的监管,其业绩水平由独立的第三方评估委员会评估[4];第二,仿效美国政府绩效评估,建立政府政策评估制度。该制度要求每个政府机关实行绩效测量,测量指标尽可能量化,并公布评估报告,加强对独立行政机构输出控制,提高决策和服务质量;第三,精简机构和人员。中央政府省厅行政机构由23个削减为13个,其所属局级机构减少25%,公务员数量从2000年财政年度开始10年内削减25%;第四,推行地方分权。中央向地方放权,废除机关委任事务,强化地方财政独立,建立中央和地方的平等协作关系。日本新公共管理改革的突破性进展主要受三方面因素的影响。其一,改革的压力和动力超过了阻力。进入90年代,一系列危机事件使日本几十年经济高速发展、政治高效清廉的神话一扫而空,极大地调动了民众要求政府厉行改革的情绪,积蓄了强大的改革动力。其二,政治家励精图治的改革欲望和管理改革的智慧。同年11月28日,新政府组成仅两周,桥本便成立亲任会长的“行政改革会议”。为了避免行政高级幕僚的干扰,桥本只邀集财经、工会和学界代表人物参与制定改革方案,使改革得以顺利推进。其三,日本素来善于吸收借鉴域外发展经验。这些因素均有助于化解官僚既得利益集团对改革的抵制。尽管如此,改革也由于官僚势力的阻挠而带有不少局限性,如自我评估与独立评估并行,预算与绩效难以挂钩;独立行政机构履行的职能和涉及的公务员比例相对有限(2•2%);增加执行主管资格条件,限制了外部人员的竞争;等等。但是,从任何改革都不可能一步到位的角度看,也是可以理解的。

二、新兴工业化社会的行政改革

韩国和中国台湾的新公共管理改革可以划分两个阶段。前一阶段行政改革沿着法制化、专业化、廉洁高效和精简机构、放松管制、民营化、透明化两条途径展开,但后期更注重现代“小而能”和透明政府建设。后一阶段行政改革基本沿着狭义新公共管理的思路进行。1998年2月,金大中总统开始了以“小而高效的服务型政府”为目标的全面改革。主要措施有:(1)精简机构和人员,定员编制。政府属下的320个委员会,减少到140个。截至2002年中央公务员共减少4万8千人,使韩国公务员人数与人口的比例在OECD国家中处于最低的水平;(2)借鉴英国执行机构制度,建立“责任运营机关”。采用责任运营机关的目的,一是将政策执行和服务职能从政策规划职能中分离出来,把统一的授权管理机关变为独立、自律、按契约经营的机关,使政策执行更加有效。二是采用公开竞争办法录用机关首长,在公共部门引进竞争。三是一改过程导向的行政为结果导向的管理,增强绩效责任意识,改善服务质量。(3)建立绩效预算与绩效评估结果相联系的制度。高级公务员实行年薪制,年薪额度多少取决于个人业绩和评估结果;(4)人事制度引进竞争机制,20%的室局级公务员实施公开招聘;(5)实行“顾客宪章制度”,服务标准化。(6)推行政府信息公开制度,政府各部主要官员定期轮流在媒体接受公众和有关专家的行政质询。总体看,“金大中政府的行政改革进展较为顺利,改革的任务指标多数已经完成”,[5]尽管某些改革未取得实际效果。

1998年,台湾当局提出“政府再造纲领”,设定“引进企业管理精神,建立一个创新、弹性、有应变能力的政府,以提升政府竞争力”之总目标,并成立“政府再造推动委员会”与“政府再造咨询委员会”,从组织、人力及服务、法制等三个范畴推动全方位再造政府工程。这次改革在精省工程、进一步落实县地方自治、政府业务委托民间经营和为民服务质量方面有明显改进。2000年后,台湾当局以“顾客导向、弹性创新、伙伴关系、责任政治、廉能政府”五大理念为指导,确定“兴利创新的服务机制、弹性精简的行政组织、专业绩效的人事制度、分权合作的政府架构、顺应民意的议会改造”五大目标,并将行政院组织改造列为第一要务。此次改革在电子政府、公营事业民营化与法人化、权力下放与县市自治以及建设公民社会几方面取得较大进展,其它方面只是口号创新,廉政建设甚至走向反面[6]。韩国和中国台湾是二战后新兴工业化社会的典型代表,没有经过长期的工业社会成熟期就开始了第二次现代化,是两次现代化连续进行,与中国目前两次现代化重叠(以信息化带动工业化)进程最为接近。另外一个重要之点是发展约束条件的相似性。它们都奉行外向型经济战略,对国际经济依存度高;行政主导型体制,相对严密的法制,有限的地方分权制度;儒家文化的基因,同时受美国的深刻影响;政事不分,强国家,弱社会;等等,使得改革易受国际因素影响,并把促进国家与社会的分化始终作为重要内容。

三、发展中国家的行政改革

90年代中期以后发展中国家行政改革的主要措施有:

第一,非集中化管理。非集中化管理包括建立执行机构和公共组织公司化,这里只说分散管理职能的执行机构改革。执行机构改革比较成功的有坦桑尼亚和乌干达等国。坦桑尼亚自1997年以来,部的数量削减25%,创建了12个执行机构,候选执行机构约50个。最近一项对执行机构的独立评估结果显示,由执行机构承担的公路养护、机场服务、企业注册、数据统计等领域的服务质量、效率和效果都有重大改进。[7]乌干达将决策权由野生动物保护当局交给一线保护区职员,有效地降低了风险,许多正确的决定即使不受欢迎或存在风险,也能有效执行。[8]

第二,绩效管理。绩效管理是新公共管理的核心内容之一,它是公共组织公司化和执行机构改革的产物,不少发展中国家把它作为公共部门改革的组成部分,目的是把增加管理自由与加强输出控制相结合,使公共组织、管理者和员工都为实现绩效指标而努力。90年代,随着执行机构改革的兴起,针对企业的绩效合同向政府绩效管理制度演进,实行执行机构改革的国家都推行了绩效管理制度。但是,由于绩效管理需要的配套制度和执行能力不足,绩效管理总体效果不甚理想,还有待完善。

第三,实施公民宪章。公民宪章是政府以公民为中心,指导和规范服务提供者与服务消费者或顾客的关系,也是新公共管理的核心内容,是从社会监督的角度强化对用户的回应性、服务意识和提高公共服务质量的重要工具。很多发展中国家如南非、津巴布韦、坦桑尼亚、乌干达等,都采用源自英国的公民宪章,强化公众监督和服务责任。2001年,非洲主管公务员事务的部长在纳米比亚召开第三次泛非部长会议,通过了非洲国家行政部门宪章的四项原则,即服务要“对外平等,对内中立,严格依法,规范连续”,使顾客导向的管理向前迈进一大步。

第四,公共服务签约外包。签约外包主要应用于容易详细说明而又不可能直接进行竞争的服务领域,通过服务合同、管理合同、租约和特许等增进效率。如尼日利亚、阿根廷等国通过特许合同让私人部门参与供水服务;加纳、津巴布韦等国外包垃圾收集和街道清扫方面的市政服务;巴西的道路养护包给私人承包商后,较之政府内部经营节约费用达25%。但是效果有好有坏,主要约束来自于私营部门服务能力和政府合同管理能力的限制。

四、结论

上述使我们至少获得三点基本认识。首先,新公共管理运动确实具有全球性。持相反意见的观点可谓形形色色,认为新公共管理改革是右派意识形态产物者,预言它将随左翼政党的上台而消失。认为新公共管理缺陷多多者,说它经不起考验,难以立足;对新公共管理改革的世界意义持怀疑论者,认为克林顿政府改革的目标一个也没达到,新西兰和澳大利亚“改革效果不佳”;等等。可实践证明,新公共管理改革不仅没有消失,而且在20世纪90年代后期越过盎格鲁-撒克逊民族向全世界扩散,包括处于现代化各个阶段和各种社会形态的国家或地区,不管改革有多少不尽人意之处,这一点是断难否定的。其次,新公共管理是政府应对全球化、经济发展和社会转型危机或困难的重要工具。新公共管理是在传统政府管理手段无力应对新时代新问题的困境中逼出来的,事实表明它也确实发挥了重要的积极作用,许多国家之所以能走出20世纪70年代的困境,新公共管理改革功不可没,虽然帐不能都记在这一改革运动上。新公共管理运动主导世界行政改革30年,不是一个时代的迷失或错误,而是人类社会大变革时代的幸运和智慧。再次,发展中国家可以有选择地应用新公共管理。各种借鉴型国家的实践昭示,发展中国家应用新公共管理的结果并不都是令人沮丧的,也有可圈可点的亮点;新公共管理改革措施有很强的适应性。一般地说,私有化、放松管制适用性最强,几乎适合所有社会形态,而执行机构改革和绩效预算约束条件高,适应性最差。很多措施如用者付费、凭单制等市场化工具,目标管理、标杆管理等企业管理方法,属于依具体情形而定的中等难度的措施,有较广泛的适用性。因此,发展中国家对新公共管理,不是能不能借鉴而是如何选择适合自己的内容、时机和策略的问题。