WTO制度下的公共财政政策择取

WTO最主要的职能概括起来不外乎是规则的制定、市场开放和争端的解决，而后两个职能的实现又要依赖于其制定的规则。在国际经济的交往与参与中，WTO成员国所遵循的WTO规则是一部涉及政治、经济和社会等各方面的“国际法典”或“国际法理”，其成员国的经济活动及政府行为和政策意图无一例外地都要在这个规则的轨迹内运行。WTO规则的核心是WTO协议，而在整个协议中自始至终体现和贯穿的原则，概括起来有非歧视原则、国民待遇原则、自由贸易原则、透明度原则、促进公平竞争原则、法律统一实施原则、鼓励发展和经济改革原则等。若舍弃相关的例外原则或规则中涉及的一些灵活性手段不谈，仅就这几个基本原则而言，实质上是市场机制、市场体制、市场制度的具体化，也就是说它是市场经济发展的必然结果，同时，它又是市场经济发展的催化剂。

我国社会主义市场经济经过十几年的建设，已向规范化深入发展，财政体制、财政制度与政策也发生了根本的转变。特别是与市场经济体制的建立相适应的公共财政框架也已初步搭建起来，公共财政政策的效能也初步显示。我国作为WTO成员国，在社会经济活动中遵循WTO规则的新形势下，正确选择公共财政政策，充分发挥公共财政这一宏观调控手段显得非常迫切和重要。这显然是公共财政政策效能的进一步提升和拓展深化，不能不引起我们高度重视，并对此加以研究。

一、国家经济的安全保障和危险的预防应是公共财政政策的立足点和基本出发点

其一、WTO规则的制定对国家经济安全构成威胁。WTO规则大多是按发达国家的意愿和偏好以及以发达国家自身利益为出发点来制定的，在这种情况下，作为WTO成员国的发展中国家的经济利益无疑会受到威胁。其二、WTO规则的实质内容对国家经济安全也形成威胁。如经常帐户的开放可能引起资本外逃，导致一国经济危机；金融业务扩大，资本帐户管理难度加大；非关税壁垒的取消导致部分企业生存空间缩小和消失，产业结构调整困难等等。其三，由于世贸规则的约束，使各国经济发展日益捆绑在一起，其中一个国家发生了严重的经济危机势必给相关国家的经济发展带来威胁。其四，从我国自身来看，长期以来形成的思维定式、工作理念、方式方法、法律制度等必须与WTO规则要求相一致，但这些惯式不可能很快转换过来，难免与WTO规则发生冲突，导致一些问题的发生，给国家经济安全带来隐患。

诸如此类对国家经济安全带来威胁的因素不可能依靠WTO规则解决，也不可能依赖某个集团或部门解决。只能由政府提升协调能力综合解决，包括技术壁垒、加强检验检疫、关税政策等，这正是公共财政基本职能所要求的，其中运用公共财政政策特别是税收这一政策手段又显得尤为重要。

1。在按WTO规则要求降低我国关税水平的同时，应积极调整关税的税率结构。关税是保证国家经济安全的重要工具。我国关税总水平由40％左右下降到日前的17％左右，到2005年下降到10％左右，最终要达到世界水平3％左右。从关税总水平而言，保护国家经济安全的功能减弱，但在关税总水平一定的情况下，可以通过调整关税税率结构来实现这一目的。要充分利用WTO规则的例外原则和灵活性要求，对一些原材料、成熟企业产品的进口可制定较低的税率，对制成品及涉及保护性企业产品的进口可制定较高的税率，等等，以此保护民族产业，保护国家的经济安全。

2.按国民待遇原则或无歧视原则规范我国的减免税政策。世界各国都对本国出口产品给予退税和相关进口产品给予税收减免优惠，这是一种国际惯例，也是在WTO规则准许范围内进行操作的，但其根本上是要贯彻国民待遇原则和无歧视原则。目前我国在这方面还有许多工作要做，主要体现在一些进口产品的税负高于国内同类产品，如进口粮食等农产品按13％的税率征收增值税，对农民销售自产粮食免征增值税，从事购销农产品的商业企业可按10％的收购价格进行税款抵扣；为推动国产化而实行以国产钢材顶替进口钢材、国产棉顶替进口棉而生产相关出口产品进行抵免或退税；技改投资项目限于国产设备；税法里还对列举的企业给予减免税等等。这些都与WTO规则要求不相符，需要及时梳理规范，保留和调整WTO规则允许的，取消与规则不相符的。

3.充分利用WTO规则中关于反倾销税、反补贴税促进贸易自由公平的手段，保护我国民族产业，维护国家经济安全。近几年，不断有发达国家对中国的一些产品提出反倾销申诉并对其征收高额反倾销税，直接影响了我国经济的发展。然而，我国企业面对国外产品的倾销却鲜有反倾销申诉。当务之急是建立、健全我国的反倾销、反补贴税法，为保护国家经济安全提供手段保障。特别是应积极借鉴美国的一些做法，如301条款、特别301条款，制定我国的相关特别法律，在一些发达国家对我国经济构成威胁时，可紧急动用特别法律来保障我国经济安全。

4.财政应增加对WTO规则有关技术壁垒的研究与应用的投入，以保护国家的经济安全。技术壁垒是进口国为了维护本国经济利益和经济安全以及相关环境资源的安全、国家健康等制定的一些强制性进口许可标准，如美国对我国出口水产品加工厂实行“关键控制点”注册制，对家电产品实行“UL”认证；欧盟对我国洗衣机等26种产品加贴“CE”安全与环保标志等。而技术壁垒的实施要依靠强大的检验检疫工作完成。我国近些年商品检验检疫工作的实践充分证明了其对促进我国对外贸易发展和保护国家经济安全的作用地位，但这方面手段、标准等还很欠缺，应进一步完善：一是增加投入，研究国外的规定、检测方法与标准，引导国内企业改善产品结构，跨越技术壁垒的障碍与限制；二是增加投入，强化检测手段的现代化建设；三是加强技术手段及法律制度建设的投入，缩小与发达国家的差距，争取主动权。

二、建立合理而有效的再分配机制是WTO规则下公共财政政策的重要落脚点

我国改革开放20多年来，国民经济以平均9.8％的速度增长，社会财富也在大量增加，但分配不平等及贫富差距也存在扩大趋势。虽说成为WTO成员国后，能增加一部分就业岗位，但据有关资料测算，中国加入WTO后，仅农业、机械仪表、汽车工业三个行业将减少1074.2万个就业机会。且劳动力供求的结构性矛盾将更加突出。从事高技术和高智力服务的脑力劳动者供不应求，同时，从事简单劳动的劳动者供过于求。凡此种种只能依赖公共财政政策建立合理有效的再分配机制加以解决。

1.我国自1998年下半年开始实施积极财政政策以来，增加了用于基础设施、环境保护、文教设施、企业技改等方面的资金投入，解决了一部分人的就业问题，对缩小收入差距起到了有效的作用。今后积极财政政策在引导民间投资上应加大力度，让民间投资成为吸纳就业、缩小收入差距的主力。更重要的是对民间投资应降低税负、制定鼓励政策，减少民间投资的政府干预成本。特别是应借鉴国际上的一些成功做法如政府组织公共工程吸纳剩余劳动力，替代消极的失业救济与补助，籍此来吸纳剩余劳动力和缩小收入差距，实现公平分配。

2.加快小城镇建设的步伐，吸纳农村剩余劳动力，增加农民收入，缩小城乡之间差别与差距。改革开放以来，长江三角洲、珠江三角洲、天津大邱庄、江苏华西村等成功经验已证明了小城镇不仅是农村与大中城市的联结点，更重要的是它们吸纳了农村剩余劳动力，使城乡差别缩小，农民收入大幅增加。小城镇建设必须在财政政策上给予支持与扶助，清除制度性障碍，为小城镇的建立和发展提供政策支持与财力保证。

3.社会保障体系建设是与公共财政密切相关的问题，也是调整分配的重要手段。针对目前的社会保障体系，其一，要加强城市居民最低生活保障制度的建设。至2000年底，城镇最低生活保障覆盖面虽为100％，但实际救助对象只有320万人，仅占城镇总人口的4.8％，而美国救助的人口相当于总人口的14.5％，印度为6％。同时，我国城镇居民最低保障水平偏低，很难解决其温饱需要。现在看来，不仅要进一步提高低保水平；还应扩大实际救助面，真正提高救助人口的数量。其二，完善养老保险制度和失业保险制度。随着我国老龄人口数量的增加和失业群体的扩大，需要财政加大对社会保障资金的投入力度。一是调整预算法规，确定社保支出与预算支出的比重不低于15％，用于养老保险支出不低于8％—10％。国外发达国家这一比重达40％左右。由此可见，社保支出占预算支出的比重应呈上升趋势，因此必须优化财政支出结构，逐步加大投入力度。二是在修订《社会保险费征缴暂行条例》的基础上，总结经验，及早适时地开征社会保障税，规范稳定地筹集社保资金。三是多方位、多层次筹集社保资金如可通过扩大征收面、发行等方式进行。其三，逐步发展和完善农村社会保障制度，在农村适时建立低保制度。现在农村是一种互助救济方法，不能适应社会发展的需要，也不能摆脱贫困，贫富差距也不可能缩小。因此，财政政策在更多关注城市居民的同时，也应该关注同样是我国公民的农村居民，重视我国公正性分配的空白区域。其四，扩大社会保险的覆盖面，完善多层次、多支柱的保障体系，实现社会保险资金从省级统筹向全国统筹过渡。

三、强化国家重要产业和主要领域的投资是公共财政政策的重要作用点

重要产业和主要领域是国民经济发展的基础和关键，在WTO规则下，应充分发挥公共财政政策作用，从多角度给予支持和政策倾斜，提升其竞争能力。

1.农业、农村、农民问题既是经济问题，又是政治问题。在WTO规则下，与其它产业相比，农业产业所受冲击是最大的。因为一方面，我国农业劳动生产率比较低，农业人口增加速度快，农业生产基本上是粗放型，技术装备程度相当落后。另一方面，农产品价格高于国际市场价格，而且品质低，如美国小麦为高强筋小麦，做面包不掉渣，做面条耐煮，而我国小麦就缺乏这种品质。在这种情况下，应充分实施相关公共财政政策，才能在WTO规则下有效地保护我国农业发展。

就产生贸易扭曲的“黄箱”政策而言，主要是调整农业补贴方向和结构，减少对流通环节的补贴和对支农工业品的补贴，直接增加对农民的补贴，从而增加农民的收入，提高农产品的国际竞争力。此外，财政还应该增加对农业贷款的补贴，增强农业发展后劲。

就不产生贸易扭曲的“绿箱”政策而言，要加大支持农业结构和农产品结构的调整力度，培养和培育有竞争优势的农产品；加大农业基础设施投资，加快农田水利建设；加强农业生态环境的保护建设，继续推进退耕还林还草；加强农业市场信息化服务体系建设以及加强农产品质量检测体系的建设；加强农业科技开发、应用研究、农业教育与培训的支持。

2.加大对科技投入的力度。就我国目前来看，虽说在某些领域科技水平走在了世界的前列，但普遍地看与发达国家还是有很大差距，体现在财政投入不够和科技成果转化率较低两方面。中国目前有5100多家科研机构，每年科研成果近3万项，而能转化生产的仅20％左右，能形成产业规模的只有5％。此外，在税收政策上还存在不完善之处。由此看来，今后一是要继续增加财政对科技的投入，提高科技投入占GDP的比重。二是在增加总量投入的同时积极调整投入结构，重点保证国家重点科研计划和项目的投入，重点支持重要领域的基础研究，如人口、信息、环境等。三是引导企业建立技术创新机制，引导民营科技力量的发展，提升民营科技的创新水平。四是在WTO规则下，积极调整税收政策，调整税收制度中有碍科技发展的内容，扩大税收优惠政策的范围，如加速折旧、再投资科技项目退税、属于科技捐赠准予税前扣除等；五是直接采取政府采购的方式支持科技产品的提供等。

3.增加教育投入的水平和质量。教育是科技之本和科技之源，是科技发展的决定性因素之一。目前，我国在教育的投入上远远不够。美国政府不惜耗费巨资发展教育，其教育经费二战以来平均占国民生产总值的7％左右。而我国的教育法规定为4％，但实际上仅在2.6％左右。由于经费不足而导致的不合理的收费现象大量存在，广大不发达地区的农村小学转学率非常高，义务教育任务的完成相当艰巨。为此，一是在坚持财政投入为主的同时，应建立多层次的教育投入机制，即建立中央政府与地方政府分级投入，社会各界捐赠资助投入，学校义务教育积累投入的机制。二是国家财政在确定教育投入的地区比例中，应更多地倾向落后地区。在发达地区要加快教育产业化进度，以此来减少中央财政投入比例。三是优化教育投入结构，中央财政应重点保证重点研究领域、重点学科和基本学科投入；各级财政要重视基础教育和提高全民素质教育的投入。四是对社会力量办学只要符合法律的规定和要求，就应给予政策上的支持。

4.支持和促进国有经济的发展应是公共财政政策的作用点之一。经过几年的国企改革和国企调整、改组、改造，政府已逐渐退出了与国民经济命脉不密切的企业、行业，而转向主要关系国计民生的企业和技术密集程度高的企业和行业发展所面临问题的解决上来。在这种态势下，今后公共财政政策着重解决的：一是对于那些已经或即将衰退或资源枯竭的国有企业应承担寻找新的增长点和重组的重任。二是支持国有企业进行结构调整，特别是提高对其投资的水平，或给予贷款贴息等引导其它资金注入，解决其资金不足，培养一批资本、技术、人才和组织集约化的大企业。三是加快国有企业技术进步和产业升级，加大技术改造投入，对符合国家产业政策的技术改造给予贴息贷款，实施税收鼓励政策。四是每年按财政收入的一定比例建立担保基金，在必要时可对中小企业提供贷款担保。

四、在WTO规则下，增加人才资源的投入是公共财政政策的重要作用领域

由于长期以来我国的经济实力与发达国家相比存在很大差距，因而在人才资源投入上欠缺很大。我国加入WTO后，发达国家的企业，公司必将纷纷涌入我国，以其优厚的工资待遇、住房、出国培训等吸引优秀人才。特别是一些外资企业在我国设立研究开发机构的大量增加，越来越多地吸引我国高级人才的加盟，有资料表明，我国仅移居美国的各类专业人才已达到45万之多，其中70％的人才一去不返，成为支持美国经济增长的重要力量。事实表明，我国早已成为发达国家争夺人才的重点对象。当然，所争夺的人才既包括科技人才，也包括管理人才，如我国高素质公务员等。因此，增加人才资源的投入很显然是公共财政政策的重要作用领域。一是大胆地提高高科技领域人才的工资待遇，使其工资水平接近发达国家同领域水平，在住房待遇上财政应给予补贴，可不受我国房改政策的过多约束。二是对一般领域科技人才，使其工资收入达到发达国家同领域较低水平上。三是建立公务员工资水平提升的机制。在现有基础上，应进一步扩大档次，进一步提高公务员工资水平。这样一方面可以留住管理人才，另一方面又可减少腐败现象的发生，同时还可提高行政效率。四是制定吸引人才回流或回国的法律制度，充分保证人才待遇等的实现。同时制定吸引人才回归计划，按计划配置财政资金。如2001年美国就制定了《加强21世纪美国竞争力法》，核心是要吸纳世界各国优秀人才，并计划在3年内，每年从国外吸纳19.5万名技术人员。五是继续加大对科技园区建设的投入力度和风险投入力度，为回国人员提供一个优越的科研环境。

五、实现区域经济均衡发展是WTO规则下公共财政政策的重要作用区域，也是公共财政政策实现有效再分配的重要落脚点

1.继续扩大中央财政对西部地区的投入力度。自1999年以来国家增发国债的大部分用于西部地区基础设施建设，对带动地区经济发展起到了积极的推动作用。

2.对西部地区的企业发展要注重使用财政贴息手段扶持其发展和成长，这对于企业来说，可减少投资成本；出资者可及时获得收益；对财政而言，可用很少的资金带动经济的发展。这一方式和手段的启用，将对西部地区经济发展起到促进作用。

3.对西部地区特别是民族地区实行有别于发达地区的财税体制，为其腾飞打好财力基础。一是探索中央对经济发达地区和落后地区实行有差别的分税制，中央税和地方税的划分在不同地区有不同的选择。二是适当降低落后地区企业流转税负担，从而增加企业利润，增加地方税收收入。三是加大转移支付力度，采用因素法设计理念，规范转移支付力度。