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中国复合宪法探讨

一、复合型宪法

宪法分类是人们认识不同形式宪法的方法论,按照以是否具有统一的法律文件作为标准划分,分为成文宪法和不成文宪法[1]。然而这种最基本的分类方法也越来越饱受诟病,人们对于“成文”和“不成文”的认识一直存在较大的分歧,这种争议不仅在汉语语境,而且在英语等语境中同样存在,如“成文”的具体含义是否单指宪法典,不成文宪法国家是否都不具有制定的书面宪法性法律等等。斯通教授在评价两者关系时认为,把宪法分为成文和不成文的方法是错误的,因为实际上不存在完全成文化的宪法,也不存在完全非成文化的宪法。他认为,实际上成文宪法中有非成文宪法的内容,不成文宪法有成文宪法的内容。[2]维尔甚至认为“英国并不是不成文宪法国家”,英国宪法是成文和不成文的结合。[3]因此,如果一个国家,虽然没有统一的宪法典,但由两个或者两个以上的宪法文件组成,其宪法的内容都表现为书面形式,不同宪法文件规定着不同的宪法内容,且相互之间存在着内在的联系和分工,同时,这些宪法文件都居于普通法律之上,我们应当将这种宪法模式称为复合宪法更为适宜,采用这种宪法模式的国家为复合宪法国家。

二、中国复合型宪法实践

在1949年10月至1954年9月期间,中国实际处于《政协组织法》《中央人民政府组织法》《共同纲领》三部宪法性文件构成的复合宪法时代,三部宪法性文件是一个有机的整体,定位不同,各有侧重,形成了我国这一时期比较完整的复合宪法体系。1.复合宪法的构成从世界范围来看,这种复合宪法体例存在很多范例。如以色列虽然没有统一的宪法典,但是有《以色列独立宣言》《国会基本法》《总统基本法》《领土基本法》《政府基本法》等宪法性成文法规定;西班牙在1978年宪法颁布前,以《国家组织法》《国会法》《国民投票法》共同组成了宪法;法兰西第三共和国是法国目前为止持续时间最长的共和国,它的宪法由三个宪法性文件《参议院组织法》《政权组织法》《国家政权机关相互关系法》组成。另外,成文宪法国家如美国、法兰西第一共和国,比他们的宪法更为人所熟知的是《独立宣言》和《人权宣言》,它们虽然不是宪法的内容,但却对宪法起到引领的作用,历部法兰西共和国宪法都会阐明遵从《人权宣言》。1918年的《苏俄宪法》则把《被剥削劳动人民权利宣言》作为第一章写进宪法。因此,对照来看,我国《政协组织法》规定了最高权力的产生;《中央人民政府组织法》规定国家最高政权组织和运行的全部内容,包括中央政府委员会、主席、政务院、军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署等内容;而《共同纲领》正确定位,无论从其内容还是作用来看,更像是宪法的序言或是宣言,起到统领的作用。因此,三部宪法性文件是一个有机统一的整体,共同起到了宪法的作用。2.复合宪法的作用评价一部宪法的作用要看它是否符合国情实际,是否有利于国家社会经济的发展,是否有利于人民生活质量的提高。1949年至1954年,中华人民共和国刚刚建立,国家一穷二白,人民生活困苦,并且国内外反动势力猖獗,妄图把人民的共和国扼杀在摇篮里,全国各族各界人士在中国共产党的坚强领导下,在《政协组织法》《中央人民政府组织法》《共同纲领》的引领下,巩固了新中国政权,取得了抗美援朝、恢复发展国民经济的伟大胜利。

三、《共同纲领》临时宪法定位的法理缺陷

“《共同纲领》起到临时宪法作用”的表述,最早出现在周恩来1953年1月在中央人民政府第二十次会议上的讲话,[4]其后逐渐成为领导人的共识。需要指出的是,《共同纲领》的政治作用是巨大的,《共同纲领》不仅仅是一部文件,更是全国人民、各界仁人志士人心的凝聚,饱含对新中国的向往,因此,这种表述在政治上是没有问题的,而且是很高明的,言简意赅、充满团结、饱含力量,在政治宣传上起到了非常良好的作用。但是,从法理视角来看,把“《共同纲领》起到临时宪法作用”当作宪法学的金科玉律则有待商榷,严格来讲,《共同纲领》其实并不能够单独起到临时宪法作用。1.功能缺陷关于宪法的定义,目前尚没有统一的标准。《美国百科全书》对宪法的定义:宪法是治理国家的根本法和基本原则的总称。宪法规定政府体制、政府及其各部门和官员的一般职能和权限,以及如何行使这些职权。[5]英国的《牛津法律词典》对宪法的表述:宪法是法律规则的总称,它确定某种特别政治团体的政体的法律结构的基本和根本成分、它们之间的关系、权力分配及其职能。宪法可被认为是用来论及国家最高权力运行的结构和主要原则。[6]根据墨菲的解释,一个国家的宪法是指其公共职务及权力的设置,以及个人和团体的权利。我国关于宪法的最为公认定义:宪法是国家的根本大法,它表现统治阶级的意志,巩固统治阶级的专政,规定社会结构和国家结构的基本原则,规定国家机关的组织、活动原则以及公民的基本权利义务。[7]由此可见,国家最高权力的产生和运行、国家政权机关始终是宪法的核心内容,如果不具备规定最高权力的产生和运行、国家机关的组成这些内容而被称之为宪法是不可想象的。从实践中看,《美国宪法》全部内容就是关于选举和国家权力运行,法国历任宪法也是以规定议会选举、总统等国家机构为主要内容。在苏联,即使认为“宪法就是一张写满人民权利的纸”的列宁,在其领导下制定的1918《苏俄宪法》中,也用了较大的篇幅来规定选举和国家政权的组成内容,即使是把宪法文本当作一件道貌岸然的装饰品的斯大林,在1936年《苏联宪法》中也用了从第二章至第九章共104条来规定国家结构内容。因此,无论采用何种立场、何种角度来认识、解释宪法概念,也无论是从学术还是实政角度来看,宪法都不仅仅是“一张写满人民权利的纸”,还有保障它的一系列制度,其中最重要的就是国家最高权力的产生和运行,这正是《共同纲领》所不具备的,而这些内容,则是在《政协组织法》和《中央人民政府组织法》中规定的。因此,《共同纲领》是不能单独起到临时宪法作用的。这个纲领再加上也是由政协产生的《中华人民共和国中央人民政府组织法》,实际上就是一部中国现行的宪法。[8]2.逻辑缺陷1949年9月27日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《政协组织法》《中央人民政府组织法》这两部宪法性文件,国名、国旗、国歌均以此确定,改北平为北京作为首都;1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一届全体会议选举了中央人民政府委员会,宣告了中华人民共和国的成立,并且通过了《共同纲领》。因此,从时间的逻辑上来讲,无论《共同纲领》是否通过、通过哪个版本,都不影响《政协组织法》和《中央人民政府组织法》的内容和效力,也不影响中华人民共和国和中央人民政府的成立。一般而言,评价一部文件起到了什么作用,要根据其内容和实际效果来判断而不是名称,正如评价一部宪法作用,绝不仅仅只是冠以宪法之名,而是从功能上具有宪法的作用。新政协会议的最终目的之就是要形成一部《共同纲领》,也就是说,不管其具体内容是什么,政协会议肯定是要通过一部《共同纲领》的,《共同纲领》在政治上起到临时宪法的作用已经是被“钦定”的。从理论上讲,在9月27日《政协组织法》《中央人民政府组织法》通过时,甚至在中央人民政府委员会选举产生时,《共同纲领》尚未最终确定,而根据研究,《共同纲领》曾三拟其稿,第一稿《中国人民民主革命纲领》在1948年11月完成,在李维汉同志的主持下制定。第二稿更名为《新民主主义的共同纲领》,新政治协商会议筹备会于1949年6月15日在北平成立后,由周恩来担任组长、许德珩担任副组长的第三小组负责起草。经过两个月的时间,形成《新民主主义的共同纲领》初稿。在1949年9月后,草案的名称随着政协名称的变化而最终改为《中国人民政治协商会议共同纲领》。也就是说,无论通过的是哪个版本,只要冠以“共同纲领”之名,都会在政治上起到临时宪法作用。

四、单一宪法情结与《共同纲领》临时宪法认知关系

之所以将《共同纲领》定性为临时宪法,除政治上的需要外,还与我国对于成文宪法的情节和其他成文宪法国家的影响有关。1.本国的成文宪法情节在我们国家,刚性成文宪法情节可以说根深蒂固,深入人心,这与我们上下五千年历史中形成的大一统思想是密切关联的。从子产铸刑鼎开始,基本都是采用大一统的法典形式。1908年8月,清政府颁布《钦订宪法大纲》,这是中国历史上第一个以“宪法”来命名的宪法性文件。1914年5月1日,袁世凯操纵通过了《中华民国约法》,1923年曹锟采用威逼利诱手段制定了《中华民国宪法》,这是中国近代史上正式颁布的第一部宪法。直到1946年的《中华民国宪法》,中国立宪之路百年来一直采用的是宪法典的模式,从而使国人形成了惯性思维,时至今日,很多人对于宪法的概念的认知,仍然处在宪法就必须是一部叫做《宪法》的法律的层面。2.其他成文宪法的影响对中国近现代立宪有影响的国家如日本、美国、苏联,这些国家都是成文宪法国家,都有宪法典,这也给国人造成外邦均有宪法典的认识误区。清末立宪主要是受到了日本的影响,其颁布《钦订宪法大纲》之目的,也是欲仿效日本宪政实行君主立宪。孙中山长期生活在美国檀香山,1911年12月3日通过的《中华民国临时约法》具有美国宪法的烙印,采用三权分立,即立法权、行政权和司法权分立制衡。中华人民共和国的立宪过程不可避免地受到了苏联宪法影响。1949年10月至1954年9月我国处在复合宪法时代,国家在复合宪法模式下展现了强大的活力,也取得了非凡的成就,因此,正视我国存在复合宪法体例具有积极的意义,它不仅丰富了我国的立宪历程,为我们研究宪政史提供了新视角,而且对于国家宪政给出了深刻而又现实的参考,那就是不论采取何种名称、何种模式,只有制定一套符合国情实际且行之有效的国家政权组织,才能维护国家繁荣稳定、保障人民的各项权利。《政协组织法》《中央人民政府组织法》《共同纲领》所确定的国家政权体系制度,绝大部分被后续宪法继承,人民政治协商制度也成为中国独具特色的一种政治制度,从这个角度来看,复合宪法又具有独创性。

参考文献:

[1]朱福惠,郑琼现.宪法学原理[M].北京:中信出版社,2008:10.

[2]韩大元.宪法学基础理论[M].北京:中国政法大学出版社,2008:78.

[3]Wheare.ModernConstitution[M].London:OxfordUni-versityPress,1956:66.

[4]关于制定中华人民共和国第一部宪法的文献选载[J].当代中国研究,1997(1).

[5]上海社会科学院法学所编译.宪法[M].北京:北京知识出版社,1982:41-42.

[6]牛津法律词典[M].北京:光明日报出版社,1988:202.

[7]吴家麟.宪法基本知识的讲话[M].北京:中国青年出版社,1954:1.

[8]胡绳.学习全国人民的大宪章[J].学习,1949(2):51-53.

作者:黄兴东 单位:河南科技大学

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