宪法责任制度的改善

本文作者：阚晶工作单位：广西师范大学

我国建立了包括宪法责任制度在内的宪政制度，宪法责任制度的实质就是追究违宪者的责任，宪法责任制度的确立，从此就有了权力受约束的历史，它是人类政治发展史上的革命，是人类政治的进步，是政治文明的体现。

一、宪法责任的概况

（一）宪法责任的概念宪法责任是法律责任的一种形式，分析宪法责任应从分析法律责任入手。我国法理学界对“法律责任”的认识一般是与“法律义务”、“法律能力”联系起来的。如李步云先生主编的《法理学》就强调了法律责任的以下几项原则，包括：无义务则无责任原则，无能力则无责任原则，过错责任原则等。宪法责任应该是主体在宪法关系（宪法法律关系）中，没有履行义务或不当履行义务而引起的，宪法义务是主体承担宪法责任的前提。由此可见，宪法责任则是宪法关系主体不履行宪法义务或不当履行宪法义务所应承担的否定性后果从确立“宪法责任”的正当性来看，“宪法责任”是一种“违宪”后承担相应的法律后果的“应然性”。它是以“违宪”为逻辑前提的，并且又是与一定的法律后果相联系。

（二）宪法责任的性质宪法与其它部门法相比具有明显的政治性，宪法的两重性决定了宪法责任的两重性。一方面，宪法责任是法律责任。另一方面，宪法责任与其它部门法律责任相比，具有明显的政治性。这可以从宪法责任的形式及宪法责任的追究方式等方面得到体现。首先，宪法权力主体是否要承担宪法责任与特定的政治情势、政治需要有密切关系，因而具有不确定性。宪法责任的前提是宪法义务，宪法所调整的主要是一国的政治关系，因而，宪法义务具有明显的政治性。其次，宪法责任的实现具有优越性。特定的宪法关系主体，在特定的情况下，有可能既是宪法责任主体，又是普通法律责任的主体，当两种责任都要承担时，就要优先追究宪法责任。宪法责任的主体是公共权力（宪法权力）的行使者，相对于宪法权利而言，更有可能逃避法律责任，根本原因在于宪法权力主体手中的权力，因此要真正追究行使宪法权力者的一切法律责任，就首先必须剥夺其手中拥有的宪法权力即让宪法权力行使者先承担宪法责任，从而不至于因为宪法权力主体手中的权力的影响而逃避普通法律责任。再次，追究宪法责任的主体和追究程序具有多元性。普通法律责任的认定和追究是由专门机关即司法机关来进行，而司法机关的活动并不是民主原则，其民主性体现在宪法和法律本身的民主性。但是，宪法责任的追究必须符合民主的基本原则。由于宪法责任的政治性特质，对宪法责任的追究机关包括立法机关、司法机关和某些特设机关，在个别国家还包括总统。由于这些机关的职权范围、活动方式不一，所以对违宪行为进行制裁时，其适用程序也各有不同。

（三）宪法责任的主体宪法关系主体与违宪主体具有同一性。即凡是宪法关系主体都有可能违宪；但违宪主体并非都要承担宪法责任。即违宪主体和宪法责任主体不具有同一性，这是分析宪法责任的关键。第一，国家（政府）。尽管在宪法关系中，公民与国家（政府）是最基本的宪法关系主体、并且都有可能违宪，但宪法不是用来制裁公民的，而是用来防范、约束和规范政府的，政府是宪法义务的真正承担者，是宪法责任主体。第二，承担社会管理、调控职能的社会组织。国家（政府）是宪法约束的对象，是宪法责任的主体，但并非说政府是宪法责任的唯一承担者。在现代社会，除了传统的、强大的国家权力，还存在着各种形式的、代表国家承担着一定的社会管理、调控职能的社会组织，它们因其组织化的权力对其成员或其他公民具有强制性，面对这些权力，个体的抵御能力处于绝对的劣势。因此，这些组织完全有可能侵犯公民的基本权利，成为违宪主体，为此就必须承担宪法上的否定性后果，成为宪法责任主体。第三，特定个人。这里的特定个人应限定为：依宪法和宪法性法律产生的、行使宪法权力的个人。这些人基于职务的原因，拥有巨大的权力资源，完全可以利用此资源侵犯公民的权利，破坏宪政秩序，构成违宪并成为宪法追究的对象，因而成为宪法责任的主体。例如国家领导人，举凡世界各国的宪法规范，几乎都规定了国家主要领导人的宪法责任。

二、我国宪法责任制度的缺陷

20多年来，中国现行宪法在维护国家的稳定、确保法治的统一、促进社会的发展与进步方面发挥了非常重要的作用。但也必须看到，现实生活中不同程度的违宪现象大量存在，中国的宪法责任制度还存在诸多不完备之处，有待于进一步法律化、专业化。

（一）制度体系的设计过于粗糙，缺乏完善的宪法责任追究程序及相关规定目前我国追究宪法责任的依据主要是宪法和其他的相关法律，宪法责任制度的立法比较欠缺，相关具体法律制度还未完全建立。现行的这些法律对宪法责任制度的规定过于原则化。首先是追究程序不具体，缺乏一个高效率的操作程序。追究宪法责任是一项专业性和技术性都很强的工作，所以它有非常严格的程序要求。而我国宪法只作了非常简单的规定，可以说是轻描淡写。对于违宪标准、违宪审查的程序等问题都没有明确规定。没有程序，就不能有效地操作；没有程序上的保障，违宪审查权就不能有效运作。其次，有关制度如报告、质询、调查、罢免等不完善。

（二）宪法责任追究制度缺乏强制性，没有合理的责任审查机制从制裁角度看，无论是追究政府的宪法责任还是撤销官员职位，都不具备严格意义上的制裁性。虽然罢免具有一定的制裁性，但它本身不是一项专门的违宪制裁措施，因而在对违宪责任者的制裁中所起的作用并不大。违宪制裁措施的惩罚性不强，使得宪法责任追究缺乏应有的强制性，在一定程度上会损害宪法的权威。

（三）在宪法诉讼方面缺乏规定。目前我国法律诉讼分为三类，即民事、行政、刑事，三类诉讼分别对应三类不同的客体。而宪法规定的公民的基本权利，如果受到侵害，该如何救济，法律却没有规定。例如公民的受教育权受侵害，或者言论自由受限制，该如何救济和保护，依照我国目前的立法状况，均出现无法可依的局面。因此，这一方面法律规定的空白，使得宪法规定的公民基本权利受到侵犯时无法得到有效的救济。

三、我国宪法责任制度的完善

宪法责任制度对树立宪法的权威和维护国家法制的统一，对保障民主、法治，维护国家政治与社会的稳定，都起了重要的作用。在我国建立完善宪法责任制度，必须从我国的具体国情出发。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，因此必须坚持立足于我国的政治体制来建立违宪审查制度。具体而言，主要应从以下几个方面着手。

（一）建立健全宪法责任制度相关的法律、法规我国宪法虽然规定了追究政府宪法责任的途径，但对政府如何承担宪法责任的规定过于抽象和原则，不具有可操作性。所以我们应从以下几点完善。第一，健全质询制度。我国宪法没有规定权力机关对质询案的答复不满意或者对再次的答复不满意该怎么办。质询案一般是针对重大事项而提出的，它是追究政府宪法责任的带有强制性的监督方式。如果对答复不满意的后果宪法没有规定，就意味着受质询的政府或者其工作人员可以不承担相应的不利后果，也就是不承担宪法责任。因此，我国宪法有必要进一步规定对质询不满意的后果。代表或委员对答复不满意时，可以要求主席团或常务委员会将被质询的问题提交大会或者全体会议讨论。如果仍然不满意，受质询机关的负责人应当辞职或者被罢免，承担宪法责任。第二，完善调查制度。鉴于我国宪法赋予人大的调查权长期以来处于虚置的状态，建议采取相应的措施，促使各级人大认真地去行使这一权力，并完善与此相关的制度和立法。各级人大也应当本着对人民负责的态度，积极行使这一法定权力，根据需要，及时地组织特定问题调查委员会，对政府及其部门的政策和工作进行调查，就调查结果作出相应的决议。经过调查，如果发现政府有超越职权或者不履行义务的行为，则依法让政府承担相应的宪法责任。第三，完善罢免制度。如前所述，我国宪法没有规定人大提出罢免的条件，在实践中往往把违法犯罪作为罢免的条件。这个要求对罢免案的提出而言过高，而对公职人员来说又过低。建议人大把提出罢免案的理由限于政府成员由于工作方面的原因而失去人大代表的信任。

（二）在宪法中明确规定宪法责任制度如前所述，目前我国宪法责任追究制度缺乏强制性，在对违宪责任者的制裁中所起的作用并不大。完善我国的宪法责任制度，必须在宪法中明确规定宪法责任制度。依法治国，首先是依宪治国。如果缺乏有效的宪法责任制度，违宪行为不能及时予以制裁，不仅会破坏法制的统一与尊严，不利于实现依法治国的目标，而且也会危及我国改革与开放所取得的成果和社会的稳定。

（三）完善侵犯公民宪法基本权利诉讼制度对于国家机关及其工作人员侵犯公民宪法基本权利，适用普通法律仍然不足以达到法律救济的目的，或者法律规定缺位，可以由人民法院在有关行政诉讼，或者在特定的民事诉讼程序中予以救济。人民法院在裁判案件中适用的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例发现与宪法相抵触的，依照立法第90条之规定，请求全国人大常委会进行违宪审查，从而确保公民的权利得以保障，完善宪法责任制度。我国现行的宪法责任制度是经过几代人的努力建立起来的，是一个相对完善并适合我国国情的制度，有着其自身产生的土壤和发展的空间，是具有中国特色的宪法责任制度。从目前来看，虽然存在一些问题，但我们完全可以在现有制度的框架内，保障宪法责任制度完善健全，使中国法治走向全球。