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自然资源法律规范宪法原则研究论文

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摘要:本文针对学术界和立法实际工作中存在的对自然资源法律规范原则的不同认识,依据宪法的有关规定,说明了有关宪法对自然资源法律规范的原则。文章在重述宪法与其他法律规范关系原理,回顾我国制宪历史,分析现行宪法有关规定的基础上,提出了我国宪法确立的有关自然资源法律规范的原则所包括的主要内容,并指出了宪法在有关规定中存在的不足,最终做出了我国宪法有关自然资源法律规范的原则是基本清楚、完整的结论。并依据这样的结论来说明什么是符合我国宪法基本原则的有关自然资源的法律规范。

关键词:自然资源自然资源法律规范所有权利用保护宪法宪法原则

在人类降生之初即懂得利用自然资源来维系生存,但只是在本能的驱使下实施相应的行为。随着人类理性世界的不断发展,人们开始认识到自然资源对于人类生存与发展的作用与意义。于是,关于如何对待自然资源的问题,就在人类理性世界的发展过程中形成了相应的理念。人们提出了各自不同的主张,其中主要是围绕如何开发和利用自然资源为基础而提出问题和解决问题的。随着人类开发利用自然资源技术和手段的不断提高,方法的日新月异,大量的自然资源在人类开发利用的活动中被消耗,人们开始认识到自然资源的有限性,难以再像从前那样肆无忌惮地挥霍自然资源,因此提出了“可持续发展”的理论。在这样的理论于人们的思想中逐渐发展、进步的情况下,关于“保护”自然资源的主张,便向人们传统的关于如何“开发利用”自然资源的思想和观点提出了挑战。越来越多关于保护自然资源的理论也应运而生,相应的学说、名称,甚至相关的政府机构也随之出现,诸如自然资源保护法、环境与资源保护法学、环境与资源保护委员会,等等。这样,在如何对待自然资源的问题上,就有了开发利用和保护这三个基本的人类思维理念。在“民主与法制”和“依法治国”这一规范人类社会生存与发展的总原则下,人们又提出了关于自然资源的权属问题。这样,便就先后将自然资源归谁所有,如何“开发”、“利用”和“保护”自然资源的思想纳入到了宪法和环境法理论之中。在当今社会的法律制度不断发展,特别是在目前我国的环境法律制度不断进步的过程中,上述这些基本思想和主张即已成为有关自然资源法律规范理论研究的基本原则和核心内容。

然而对于这样的基本原则和核心内容,目前人们又提出了新的问题,其中主要是对“保护自然资源”的观点和主张产生异议。他们从科学的发展观和法治观出发来阐明观点,认定关于“保护自然资源”的概念及其思想观点缺乏科学性和有效性,认为这一理论的提出是极为不适当的。于是,在有关人类应该充分利用自然资源,还是应当保护自然资源的问题上形成了两种对立的观点。那么,什么应当是明辨是非的标尺和准则呢?上述这些观点反映到如何进行法律规范的问题上,在立法界同样形成了不同的观点和认识。如果不能用正确的思想方法来指导我们的立法工作,不但不利于立法工作,甚至会对整个自然资源法律制度带来不好的后果,最终将影响我们的经济建设和社会发展。因此,什么是自然资源法律规范正确的思想方法和应当遵循的原则,是一个亟待人们来探讨和解决的大问题。

有关自然资源的法律规范,是整个法律规范系统的组成部分之一。这个法律规范体系是以宪法为最高原则的,由于宪法在整个法律规范系统中处于至高无上的地位,为其他法律规范提供了根本的指导原则和思想方法,因此而被赋予“根本大法”的称谓。它的这一至高无上地位的确立是人们对人类宪政历史甚至法制史经验总结的结果,是由宪法的产生过程和内容,以及制定和修改宪法程序的复杂性、权威性等决定的,一切熟悉法律制度的人们无不知晓宪法的这一崇高地位。在宪法的这一崇高地位之下,其他法律规范是对宪法原则和精神的延伸和扩展,即对宪法原则和精神的具体化。它们必须以宪法的有关规定作为其做出相应规范的基础和指导原则,甚至它们的立法方法也必须符合宪法的原则。有关自然资源的法律规范也同样要遵循这样的原则,即以宪法为其做出规范的原则和基础,这是毋庸置疑的,是世界各国宪政制度普遍适用的原则,在成文法国家表现的尤为鲜明。作为成文法国家之一,我国的宪政制度也自然要遵循这样的原则。因此遵循宪法原则,也是向一切从事自然资源立法及管理实践,以及理论研究的人们提出的要求。所以,有效做出有关自然资源的法律规范,是以严格遵循宪法原则和精神为前提的,而要根据这样的原则来做出有关自然资源的法律规范,就必须首先弄清什么是宪法关于规范自然资源的基本指导原则。在这样的思考下,笔者以宪法为准则和立说的基础,结合对我国立宪史的简单回顾,并在引用科学理论的基础上,对宪法中有关“自然资源”的规定做出归纳,提出关于自然资源法律规范的宪法原则,从而说明如何对利用自然资源的行为和活动做出正确法律规范的结论。同时,结合我国社会发展的实际情况,对宪法有关自然资源不尽详细的规定,提出进一步完善的建议。

一、宪法有关自然资源法律规范的原则规定

新中国建国后于1954年制定宪法,这部宪法开创了中华人民共和国宪政的历史,首次确立了社会主义中国的宪法原则。其中就有对自然资源法律规范的原则规定,这部宪法制定后,到目前为止经过了三次大的修改,分别为1975年、1978年和1982年,此外,还经过了数次小的修改。从1988年起,即以修正案的形式修改宪法,到目前为止已有1988年、1993年、1999年和2004年四个修正案,宪法修改已进入规范化程序的轨道。到目前为止,宪法制定与修改的历史过程已经延续了近50年。有关自然资源法律规范的问题,在1978年和1982年两次大的修改中发生了一些变化。关于自然资源法律规范的宪法原则已经基本确立,我们可以从两个方面来认识宪法的这个基本原则:首先我们来回忆一下它的变化过程,从历史发展的进程中来认识我国宪法关于自然资源法律规范的基本原则;然后再就现行宪法的有关规定,来认识什么是自然资源法律规范的宪法原则。

(一)宪法有关自然资源法律规范原则规定的演变过程

在1954年我国制定宪法之初,即将有关自然资源的法律规范问题写入其中,第6条第2款中明确规定:“矿藏、水流,由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源,都属于全民所有。”这一条明确地对矿藏、水流,以及由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源的权属问题做出了规定,即归全民所有。第8条第1款又规定:“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”这一规定,表明了国家在明确上述资源为国家所有的前提下,承认农民对部分土地的所有权。1975年对宪法作第一次修改时,由于单纯重视适应“文化大革命”的需要,没有顾及有关自然资源法律规范问题,因此未对这个问题做出改动,保留了宪法第6条第2款的上述规定。1978年修改宪法时,对有关自然资源的法律规范问题略微做出调整,即在原第6条有关资源归全民所有即国家所有的内容中,将“其他资源”改为“其他陆海资源”。这一修改是十分重要和必要的,它首先改变了我国宪法中对海洋资源的权属问题未做出明确规范的状况,明确了海洋资源的权属问题,避免了由于我国海洋资源权属不清而引发的争议。按照这一规定,可以做出这样的推论,即一切海洋资源,包括一切海域、海岛、海礁和滩涂,以及海洋中的各种生物资源、矿物资源和海水等均有了明确的权利归属,即为国家所有。1982年的宪法修改,是一次最大规模的修宪活动。这次修改,对宪法的内容作了大量的补充和调整,其中有关自然资源的法律规范问题也同时做出了历史上最大的改动。这次修改后,宪法除明确了我国自然资源的权属问题,而且对自然资源的开发、利用及保护内容做出了相应的增补。但却将1978年明确的“其他陆海资源”的文字表述,用一个不十分明确的“等自然资源”的文字表述方式所替代。虽然这个表述对我们未来规范空间资源和极地资源[①]留有余地,但却使原已清楚的海洋资源的权属问题,变得有些不明确。由于在这三次大的修改期间或之后所做出的几次小的、局部的修改,均是专项的或者以修正案的形式就专门问题做出的修改,所以未就自然资源的法律规范问题做出调整。有关自然资源的法律规范问题,主要是体现在宪法制定之初和1978、1982两次大的修改之中。

从以上对宪法制定和修改历史的简单回顾,我们可以看出,我国宪法有关自然资源法律规范问题,从时间上主要分为两个阶段:在1982年修宪以前,由于历史和人们认识上的局限性,我国宪法着重于对自然资源权属问题的法律规范,对于自然资源的利用及保护等问题未能做出规范;1982年修宪期间,由于人类对利用自然资源认识的不断提高,一些思想和理念必然反映到我国的宪政制度之中,使得这次修改后的宪法关于自然资源法律规范问题增加了有关利用和保护的内容。1982年修宪之后,直到目前为止,基本确定了我国宪法有关自然资源法律规范的基本原则,以下让我们对这一原则的全部内容做进一步清楚的认识。

(二)宪法有关自然资源法律规范的原则规定

从以上对我国宪政史的简单回顾可以看出,我国宪法从1982年那次大的修改后,关于自然资源法律规范的原则就基本确定下来,其内容主要包括了关于自然资源的权属,关于对自然资源的利用和关于对自然资源的保护三个方面的问题。此外,还包括其他一些较为重要的内容。为了对这些内容予以更加清楚的认识,以便切实全面、准确地把握什么是我国自然资源法律规范的宪法原则,我们以以下两个条款的内容为主做出认真的分析研究:

宪法第9条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第10条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”根据以上两条的规定,我们可以对宪法有关自然资源法律规范的原则做出这样的归纳:

1.关于自然资源的权利归属问题。从以上宪法的两条内容中我们可以看出,我国宪法对自然资源权属问题的原则规定是较为清楚的,即没有明确规定私人对自然资源的所有权,自然资源的所有权归属主要包括两个方面,一是国家所有,即全民所有;二是集体所有。对此需要把握的原则有这样几个,其一,矿藏、水流和城市的土地为单一所有制形式,即归国家所有;其二,森林、山岭、草原、荒地、滩涂为双项所有制形式,即包括国家所有和集体所有,但集体所有需要有一个前提条件,即“由法律规定属于集体所有的”,其他的均为国家所有;其三,农村和城市郊区的土地,也有国家所有和集体所有两种形式,但国家对农村和城市郊区土地的所有权,也需要有一个前提条件,就是“由法律规定属于国家所有的”,其他的均为集体所有;其四,宅基地和自留地、自留山,属于集体所有;其五,有关其他自然资源的所有权,是一个需要予以特殊说明的问题,从上述两条的规定中可以做出这样的认定,有关其他自然资源即宪法条文中“等自然资源”的表述归国家所有,第9条第一款的第一句话即表明了这样的含义,而且集体所有的资源均是做了明确规定的,主要包括由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂,由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地,以及宅基地和自留地、自留山。除此以外的一切资源,包括宪法中未列明的其他自然资源即“等自然资源”,均应归国家所有。这里所说的“其他自然资源”,包括人类已发现的和未发现的资源。

2.关于利用自然资源的宪法原则问题。宪法第9条第二款明确规定:“国家保障自然资源的合理利用”,这是宪法关于规范人类利用自然资源的最基本的原则。其含义应当包括两个,其一是对自然资源应当合理利用;其二是国家保障自然资源的合理利用。人类之所以能够在自然界中生存和繁衍,主要是以利用自然资源为基础和源泉的,离开了自然资源,人类就不可能生存和发展。我国宪法遵循了人类依赖自然资源生存和发展的这一基本规律,将如何利用自然资源的问题作为一条重要的宪法内容予以规范。根据宪法的上述规定,对我国自然资源必须合理利用,因此,“合理利用”自然资源是一条重要的宪法原则;同时,宪法还明确规定,由国家保障自然资源的“合理利用”。

3.关于保护自然资源的宪法原则问题。如前所述,宪法并没有对自然资源从整体上做出保护的规定,对“保护”一词的使用仅限于针对“珍贵的动物和植物”,即宪法第9条第2款规定:“保护珍贵的动物和植物”。这一宪法原则也是十分明确的,对于珍贵的动物和植物不得利用,而强调保护。对于“珍贵”一词的具体含义,我国的野生动物保护法做出了进一步的解释,即为珍稀、濒危的物种。

4.关于国家有权征用土地的宪法原则问题。宪法第10条第2款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”这一条款的规定,可以视为对土地权属问题规定的补充。实际表明了土地的集体所有权是相对的,国家所有权是绝对的。但国家对土地的征用不是随意性的,也必须依法进行征用。关于如何征用土地的问题,我国的有关法律和政府的有关行政法规、地方性法规中做出了相应的规定,这里不作过多说明。

5.关于禁止破坏自然资源行为的强制性宪法原则问题。在前述宪法做出对自然资源合理利用和保护珍贵动物和植物规定的同时,还对禁止破坏自然资源的行为做出了强制性的要求。第9条第2款明确规定:“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。第10条第2款明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”由此我们可以看出,宪法是在明确了自然资源的权属问题,提出有关正确对待自然资源的基本要求的同时,附之以强制性条款加以保障,保证有关自然资源权属和合理利用自然资源、保护珍贵动物和植物规定的宪法原则的实现。因此也就有了一个重要的宪法原则,即必须以国家强制力保障国家和集体对自然资源的所有制,以保障合理地利用自然资源,保护珍贵的动物和植物。根据这一宪法原则,我国的刑法明确做出了“破坏环境资源保护罪”(尽管这个名称有些不十分准确,还有待于进一步研究,但其目的和作用是较为清楚)的规定,民法通则及相关的环境法律也对侵占和破坏自然资源的行为设定了相应的民事和行政责任。

以上从五个方面,归纳了我国宪法关于自然资源法律规范的基本原则。我们因此可以从这五个方面较为全面地认识宪法确立的关于自然资源法律规范的基本原则和精神。

二、对宪法有关自然资源法律规范几个原则问题的理解

在前面第一个问题中,我们在尊重宪法精神和原意的基础上,依据宪法条文的明确表述,对其所确立的有关自然资源法律规范的基本原则,做出了一般性说明,即对宪法规定的这些内容的含义做出了简单的分析、认定。并未能从更深层次上对宪法上述规定中的一些内容,以及从更为科学的意义上就宪法有关自然资源法律规范的原则问题做出深入的分析和论述。而这些问题对于我们根据宪法的精神,正确地运用宪法原则来规范人们利用自然资源的行为和活动是至关重要的,因此有必要对这些问题做更进一步的探讨。

(一)对宪法关于“等自然资源”规定的理解

关于自然资源的权属问题,我国宪法的规定总的来说是清楚的,这里不对全部内容予以探讨,仅就其中关于前述规定中,如何认识其他自然资源即宪法中关于“等自然资源”表述的理解问题,做出必要的探讨。因为对于这个问题,人们的认识不够统一,也就因此对有关这类自然资源的权属问题产生了争议。这里特别以我国的海岛和海礁为例,予以说明。所谓其他自然资源,即“等自然资源”,如前所述,应当包括人类已发现的和未发现的两大类。对于已发现的其他资源,应当包括我国的海岛和海礁。关于我国岛、礁的权属问题,由于在我国宪法条文中没有做出具体明确的文字表述,因此,有一种人们对海岛、海礁权属问题的认识较为混乱,有的认为海岛包括国家所有、集体所有两种形式;有的认为海岛归其所在地方所有;甚至有人认为海岛归个人所有。由于这些观点的错误引导,致使我国的一些海岛被违法出让给个人,这样的事实已经见诸于报端。更为严重的是,一些沿海地方政府将海岛认定为地方财产,甚至一些个人,将海岛占为私有,随意炸岛、炸礁,改变海岛的自然生态结构,致使我国的一些海岛资源和生态系统受到严重的损害。这里需要着重强调,上述的观点和行为是错误的,我们应当将海岛和海礁视为独立的资源种类,像山岭、滩涂、草原、荒地等资源一样,在法律规范及法律制度管理中,作为一个专门、独立的资源类型。只是它与上述这些资源不同,其所有权为单一性的,必须归入宪法未予明确的其他自然资源即“等自然资源”之列,而归国家所有。实际上宪法关于“等自然资源”的含义是较为明确的,有两个基本的原则:其一,逐一点清了哪些是集体所有的自然资源,在此之外的,均不应属于集体所有的资源;其二,未予明确的资源,应当包含在“等自然资源”的范围之中,完全属于国家所有,海岛、海礁即属于未予明确的自然资源,应当包括在这个“等自然资源”范围之中。因此,对于宪法未予明确的自然资源,以推论的方式认定为宪法已明确点出的集体所有的自然资源的范畴之中,因而将一部分海岛划归集体所有的做法是完全错误的,这实际上是违背了宪法的原则和精神。当然,为了使宪法的原则和精神更为清楚和明确,避免引起人们的争议,在适当的情况下,对宪法第9条做出必要的修改补充,即将海岛、海礁的权属问题加以明确,则是十分必要的。

(二)如何解释现实情况下,私人占有、使用、收益、处分自然资源的问题

随着我国改革开放的不断深入,在自然资源管理领域中出现了私人占有、使用、收益、处分资源的情况,主要表现在对野生动物的驯养繁殖和对野生植物的培育问题上。这因此向人们提出了关于如何将“自然资源”的私人占有这一事实,与宪法的基本原则相协调的问题。宪法的规定是十分明确的,即不承认私人对自然资源的所有权。但在现实生活中,为了保护野生动植物,维护生态的平衡,我国在野生动物保护法、药品管理法等法律及有关的行政法规中,明确了可以对野生动物驯养繁殖,对野生植物进行培育的问题。以致形成了在实际情况下私人占有、处分,甚至使用和收益经其自己驯养繁殖和培育的物种的现象。这确实是摆在我们面前的事实,并较为普遍。这也就因此引出了对这些经驯养繁殖和培育的物种资源的私人所有权是否违反宪法原则的问题。

关于这个问题,我们需要对宪法的原意做出全面的理解。宪法在原则做出自然资源两种所有制规定的同时,在第8条第一款中规定:“……参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜”。根据这一规定,对于经私人驯养繁殖和培育的物种资源如何确立权属问题,我们有两个考虑:

其一是将这种驯养繁殖和培育物种的活动,纳入到宪法规定的经营、饲养自留畜的范围-这种经营、饲养中,应当包括占有、使用、收益、处分自留畜的含义。按此推论,也应允许驯养繁殖者和培育物种者占有、使用、收益和处分一部分或全部经其驯养繁殖和培育的物种,但必须以遵守国家有关法律的规定为前提。

其二则是宪法应当补充完善的问题。如果按照现行宪法的原则,根本否定私人对自然资源包括上述经驯养繁殖和培育的物种的所有权,那就不能认定驯养繁殖者和培育者有权占有、使用、收益和处分部分或全部经其驯养繁殖和培育的物种。但如果这样认定,就会带来一定的问题,即会影响集体或私人驯养繁殖和培育物种的积极性,同时对于现实问题也难以说明和解释,存在的问题也难以处理和解决。为此,应当探讨如何在我国宪法所确立的所有制基本原则的基础上,对于前述问题予以充分的考虑,做出科学、合理的规范。对此,建议对宪法第9条的有关规定予以补充,明确规定,经法律规定允许私人驯养繁殖和培育的物种,其部分或全部占有、使用、收益、处分权或者所有权归驯养繁殖和培育物种者所有,但经国家委托进行驯养繁殖和培育物种的行为人不具有这样的权利,或者有限制性的上述权利,以作为我国对自然资源所有制基本制度的一种例外或补充;也可以依照宪法第11条第一款的规定,将其视为社会主义市场经济的重要组成部分。

(三)如何理解规范自然资源开发利用及保护活动的宪法原则

宪法第9条对自然资源开发利用及保护问题做出了原则性规定。将该条第1款与第2款的规定联系起来,可以看出,我国宪法在有关开发、利用和保护自然资源问题上所确立的原则是十分明确的,即对于自然资源从整体上来说是“合理利用”,不是禁止利用;对珍贵的动物和植物予以“保护”,不得利用;没有对“开发”自然资源问题做出明确规范。对此,有这样几个问题需要我们加以深入的理解和体会:一是关于为什么宪法使用“合理利用”自然资源,而没有使用保护自然资源的表述;二是怎样理解“合理利用自然资源”的含义;三是为什么宪法没有对“开发”自然资源问题做出规范。

1.关于第一个问题应当有这样的认识,如前所述,自然资源是人类生存的条件和基础,人类只有利用自然资源才能维系生存和发展,因此不能禁止人类使用自然资源。但耗竭性自然资源在数量上是有限的,人类在利用自然资源的同时必须考虑如何持续利用资源的问题,因此宪法做出了“合理利用”自然资源的规定。但宪法没有做出保护自然资源的规定,这是因为保护自然资源的含义中包含着禁止使用自然资源的意思,如果宪法做出保护自然资源的规定,就是禁止或者部分禁止人类使用自然资源,这与人类生存、发展的规律和需要是相矛盾的。保护自然资源的概念应当是在维系生态平衡,保障资源永续利用的含义下提出的。在某一类资源由于人类和自然力的长期破坏或消耗已极为稀缺的情况下,如果人类进一步利用这种资源就可能造成在局部地区这一资源的灭绝,进而导致生态平衡的破坏,最终危及人类的生存、发展,因而就应当提出对这一资源的保护,而禁止使用这一资源。同时,为了保护自然资源,随着人类科学技术的不断提高,人们已经懂得了利用替代资源即非耗竭性自然资源或耗竭性自然资源中的可再生资源来减少对不可再生资源消耗的道理。对于这种资源我们的观点是提倡利用而不是保护,但这种资源同样包含在资源的总概念中。如果简单、笼统地提出保护资源,就等于限制,甚至禁止对非耗竭性自然资源或可再生资源的利用,这显然是荒谬的。此外,为了保护生态平衡的需要,在某一自然地理区域内,当一种物种的数量足以对其它物种的生存、发展造成危害的时候,人类就要对这种物种充分地利用,以避免这种物种给生态平衡造成破坏。只是有关这一点,在我国目前的情况下还仅仅是一种理论上的结论。因为就我国物种的整体情况而言,任何一种物种都不能达到因为数量过于充足,给其它物种的生存造成危害(外来物种入侵的情况除外),而可以充分利用的程度。但这个结论可以用来补充说明,为什么不能一味地提出对自然资源保护的问题。由此我们可以看出,一味地提出保护资源的概念是不正确的,保护自然资源的概念是为了维护生态平衡的需要,只能是在一定的地域范围内,针对特定的物种提出。所以,宪法没有做出国家保护自然资源的规定,而是做出了上述的规定。只有“合理利用”自然资源,对珍贵动物和植物予以保护,才是明确的宪法原则。“合理利用”自然资源,既可以满足人们对自然资源的需求,又有利于保障对自然资源的有序利用和持续利用,也是对自然资源最有效、最实际和最适当的保护。

2.关于第二个问题,即应当怎样理解宪法关于“国家保障自然资源的合理利用”的深层含义。我们体会,应当从两个方面来理解这个问题:其一,合理利用自然资源就应当避免由于利用一种自然资源而污染和破坏另一种或多种自然资源,甚至造成环境资源的退化,生态的破坏;如开采矿产资源的同时,应当避免对水资源、土地资源和物种资源等的破坏;利用内陆水资源避免对土地资源、海洋资源和物种等资源的破坏;利用土地资源避免对水资源、海洋资源和物种等资源的破坏等。同时,应当禁止过度利用自然资源,特别是要对耗竭性自然资源中的不可再生资源的开采加以严格的规范和限制。其二,合理利用自然资源是以国家的有效保障为前提的。这种有效保障又主要反映在三个方面:

第一,应当把对自然资源的利用,纳入到市场经济的轨道,确立自然资源的价格体系,建立自然资源资本市场,将自然资源核算纳入到国民经济核算体系之中,以最低的资源成本确保自然资源的可持续利用,以最低的自然资源资本代价获取最大的社会经济效益。

第二,完善对自然资源的综合法律规范和管理体系,以协调的法律规范来保证对和谐的自然环境和资源的合理利用。而目前我国在这个问题上存在着较为严重的问题,人们在主观主义和形而上学思想的错误引导下,自以为是地将和谐的自然资源分割、孤立开来,以他们各自为政的狭隘思想,将统一和谐的自然环境割裂的支离破碎、满目疮痍。我们迫切需要依据宪法的原则,建立和谐的自然资源利用管理体系和机制。

第三,依据宪法的原则,应当建立强有力的司法保障系统,用司法强制手段,制约违背宪法原则的滥管、滥用自然资源的行为。

根据以上的认识,这里有两个建议:一个是进一步完善宪法的有关规定,在宪法第9条中明确有关建立自然资源资本市场、价格体系和合理的自然资源管理体系的规定。另一个是依据宪法原则,制定综合性的自然资源管理法律,或者进一步补充完善各项有关自然资源管理的法律,完善刑法的有关规定,早日建立和完善有关的民事法律制度等。

3.关于第三个问题。在如何做出自然资源法律规范问题上,一个时期以来,人们经常提到“开发”的问题,在一些法律和法规中也明确地予以了确认。然而,宪法却没有对“开发”自然资源问题做出明确规定,也就是宪法在规范自然资源问题上没有使用“开发”的文字表述。对此,需要引起所有从事环境资源立法工作和理论研究者们的注意。宪法之所以没有对“开发”自然资源问题做出规范的根本原因,应该是出于这样的考虑:因为“开发”的行为不是一个具体的、单一的行为,而是行为的集合,或者称是一个抽象的集合行为。而法律的实在性决定了它是对具体行为的规范,以便明确责任。对于一个集合行为,法律是难以确定其责任的,必须是对每一个具体行为或者集合行为中的各个单一行为做出规范。法律的适用也是对单一行为或者众多行为即集合行为中的各个行为划分责任。由于“开发”的含义缺乏实在性,很不具体,十分抽象;也很不清楚,很不规范。每一个“开发”中都包含着大量不同的行为,因此,不便于从法律上对“开发”活动做出直接、具体地规范。这也应当是为什么宪法没有使用“开发”这个文字表述的原因。在科学和准确地使用文字的问题上,宪法为一切有关规范自然资源的法律、法规做出了表率,确立了原则;也为人们应有的言行做出了清楚的戒律。

以上对我国宪法有关自然资源法律规范的基本原则做出了概括性的分析和说明。从以上的分析中可以看出,我国宪法关于自然资源法律规范的原则从总体上讲是科学、明确和较为全面的,但问题也还是存在的。如前所述,关于海岛、海礁的权属问题,宪法没有明确做出规范,由于一些海岛处于领海基线上,为基点岛屿,涉及国家主权和领土完整问题,对于如此重大的问题,宪法的规定应当说是有缺陋的。对此,应当在适当条件下对宪法的有关规定加以修改和补充。但我们不能因此否认宪法关于自然资源法律规范的原则是清楚和较为全面的这一结论。宪法的有关原则规定,应当是所有从事自然资源立法、执法、司法和管理、研究工作的人们遵循的最高行为准则。一切从事自然资源利用、保护、管理,以及从事相应法律规范工作和研究工作的人们,都应当深刻领会和严格遵循宪法的上述原则。

注释:

[①]我国在南极已建有中山站和长城站,根据有关的国际公约,未来可能会对那里的自然资源权属等问题作出法律规范。

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