行政司法改革与重组

本文作者：赵雄麟工作单位：上海劳动和社会保降局

一、司法制度改革

1、现行司法制度的弊端随着法治的逐步推进和政治民主化程度的不断提高,公民、法人和其他杜会组织的权利意识、法治意识逐步增强,我国司法制度中与社会经济墓础不相适应的一面日益突显出来。有人将现行司法制度的弊端归纳为四个方面:一是司法的随意性和不可预见性;二是司法地方保护主义盛行;三是司法官员腐败现象严重;四是司法机关权威不足、效率低下。¹因此,推进司法改革,消除司法弊端,增强司法职能,实现司法公正,已经成为我国法治建设的关键之举。

2、行政司法制度存在的异端在司法制度改革的呼吁中,行政司法制度改革的呼声较高,主要原因是司法地方保护主义的盛行,使司法的公正性和权威性受到严重挑战。根据目前的司法制度,司法机关依行政区域设置,司法机关在组织人事、经费开支等涉及司法活动命脉的人、财、物方面受制于同级政府,造成了司法机关对地方政府的高度依赖,地方利益在客观上成为当地司法机关利益的一部分,一些地方的司法机关及其司法人员成了地方利益的忠实代表。而地方行政机关在展行职能过程中需要司法权的「保驾护航」,司法机关往往被要求协助当地行政机构完成难以单独完成的任务。因此,司法与行政结成的利益共同体,使统一的司法体制几乎成了司法的地方自治,严重损害了司法机关的公正与权威。

3、司法制度改革的思路司法制度应该任何改革?有人提出:司法制度改革的思路有两种:一是以不改变现有法律制度为前提,对司法制度实行技术性改进的‘功能化”改革思路;二是以与司法相关的社会政治制度通盘改革为前提,对司法制度进行合理重组的“结构化’改革思路。就前者来说,司法制度的合理性程度如何,更重要的还要依赖于现代政治制度的安排。就后者而言,司法改革远不是一个部门内部的改革,在根本上是政治制度的改革,其涵义也就超出了司法制度改革的本身。

4、行政司法制度改革的思路我国国内的公法制度,主要是宪法和行政法制度,就行政司法的宪法背景而言,需要加强的是整个行政司法制度的权威性、公开性和可预测性,以及行政司法制度的统一性。地方行政机构利用和依赖司法机构来完成行政管理的任务,使司法成为地方行政机构向下推行政策和实现杜会控制的一部分,在这种情形下,行政诉讼难以为继,行政诉讼制度形同虚设。从法治的角度看,政府行为模式的变革需要通过法律化、制度化的方式来进行,因此,规范和引导政府行为模式变革的行政司法制度改革必将成为司法制度改革的中心问题.从上述意义上讲,行政司法制度的改革,必将涉及“功能化,和“结构化”二个方面。

二、行政司法制度改革

因此,提出比照美国建立独立朴地方的跨省区的巡回法院,由这些法院处理跨省区的行政司法争端,由于数目不多,不至朴对中央的财政造成太大的压力,法官的素质相对容易得到保证,及较少地受原制度内的因素的干扰,因此能为解决地方保护主义问题提供一个司法机制。三是针对人事财政制度改革:由于认为人事财政受制于地方党委政府的体制是行政司法难以公正权威的主要原因,因此,顺理成章的改革建议就是司法机关在人员和财政上与地方脱钩,由上级司法机关任命法官和由中央封政直接负贵司法系统的经费,实行编制、预算单列,真正改变司法机关对行政机关的组织、人事和经费上的依旅关系,实现司法机关完全独立,真正实现司法的公正和权威。(l)行政司法制度改革的取向行政司法功能化改革是将司法职能、司法权威等作为主要改革目标,行政司法结构化改革是将司法独立、司法公正等作为主要改革目标。然而,中国的司法制度改革不能脱离现行政治制度框架,中国的司法机构,特别是墓层的司法机构,在很大的程度上依然是一个政治组织,它必须随时处理和协调与其他政治组织的关系。因此,行政司法制度改革应当结合功能化改革和结构化改革,使行政司法机关不仅完全独立于立法机关和行政机关,而且还享有违宪审查权,可以撤销违反宪法的法规和行政行为。通过行政司法制度的改革,建立具有中国特色的公法制度。(2)行政司法机构的单独设!一般认为解决司法地方保护主义,保障司法统一的关键是在人、财、物方面切断司法机关与地方政府的联系。但是,司法地方保护主义的产生原因不仅仅在人、财、物几个方面,其他如地方制定特殊保护性规则与法律、法规、规章的冲突,为保护本地区利益而进行的司法干预,民族自治区、经济特区、沿海开放城市、经济开发区等使用某些特殊经济政策与其他地区存在的差别等等,都可能发展为司法地方保护主义。因此保障行政司法统一,应从解决行政司法地方保护主义的根源着手考虑。为解决司法地方保护主义的问题,单列设里跨区域的行政法院应该是功能性改革的最佳选择。在现行法院设!体系的基础上,将地区法院中的行政庭从法院结构中划出,通过司法组织体系重构的方式设l跨区域的行政法院,改变原先完全以行政区划划分司法辖区及与行政机关平行设立司法机关的做法。通过行政司法组织设里的重构,既解决了行政法院人、财、物与地方利益的分离,为克服地方保护主义促进司法统一创造了条件,也为司法公正权威创造了条件。更重要的是,这种改革对司法组织体系并不构成重大变动,符合现行的政治制度框架。(3)行政诉讼范圈的逐渐扩大要处理好司法与行政的相互关系,一方面应充分发挥司法在司法审查中的职能,加强充分保障公民合法权利的司法审查,强化政府执法守法方面的司法审查,促进司法统一。另一方面,必须划清司法和行政的职能,区别社会整体利益与地区局部利益,确定行政司法的界限,提高维护社会正义的司法权威。

为落实行政司法的公法职能,扩大行政诉讼范围及改革行政审理依据应该是结构性改革的选择之一改革《行政诉讼法》,规定抽象行政行为、由行政机关最终裁决的行为、行政许可行为等纳入行政法院的受案范圈;规定行政法院审理行政案件时依据宪法、法律、行政法规以及参照行政规章处理;落实公民、组织因违法、不当行政行为受到损害的政府贵任追究机制。通过行政司法的公法职能的落实,确立依法治国的原则,通过行政诉讼案件的处理,规范和引导政府向着法制化轨道变革,达到司法制度改革的目标。