民办高校民法地位深究

一、现行法律制度对民办高校民法地位的界定

我国《高等教育法》第30条明确规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格，依法享有民事权利,承担民事责任。”《民办教育促进法》第5条规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位。”《民办教育促进法》第9条规定：“举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。民办学校应当具备法人条件。”因此，由教育部审批设立的民办高校与公办高校的法律地位是相同的，具有法人资格。1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》将学校的性质定位为事业单位，并规定：事业单位是指为了社会公益目的，由国家机关或其他组织举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。上述对学校的定位和定义同样适用于高等院校，而且一直沿用至今。然而，民办高校的办学资金来源广泛，并不仅限于国有资产或国家财政拨款，如依上述定义，则民办高校不能被界定为事业单位。为进一步对民办高校进行定位，国务院颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，首次提出了“民办非企业单位”的概念，即“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。后民政部制定的《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》也将民办高校定性为“教育类民办非企业单位”。

二、现有制度缺陷

（一）民办高校自身相关法律制度不完善，使其难以保持法人地位的独立性

在具体操作中，民办高校从成立到运行的各个阶段都无法独立开展活动。在整体运转过程中，投资方、教育行政管理部门、高校管理层等都会施加影响，在招生、人事、教学、财务等方面都会存在无法协调的问题。教育行政部门是国家教育政策的执行者，当然要对其进行监督，只是在监督过程中容易“越位”。[1]目前设立民办高校的资金主要来源于捐资和投资。捐资是财产赠与行为，行为完成后，学校便与捐资者脱离关系，捐资者不参与高校的直接运转管理工作，也不求回报；而投资指有关个人或组织将资金投向所设立的高校，并凭借其对资金的所有权享有高校运转带来的收益权。我国《民办教育促进法》第35条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”法人财产权是法人享有的以经营管理权为核心的全部财产权利的总和。这种财产权实际上就是高校拥有的对其法人财产的绝对支配权。这就要求民办高校与投资者之间就财产所有权完成一个转让程序，以确保双方的财产权是完全分离的。现行法律制度仅仅规定民办高校对投资者的投资享有法人财产权，但并未规定如何保障该项权利的实现。实际上，无论是企业法人还是事业单位法人，其实现财产权都需要有完善的制度构架作支撑，而民办高校在民法上模糊的法律地位，致使其很难真正享有法人财产权。

（二）民办高校法人地位的系属性质界定模糊

我国《民法通则》在设立自然人、法人双元结构的同时，将法人细分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。在上述四类法人中，最难界定的是事业单位法人。事业单位为我国独有的一种法人类型，虽设立已久，但内涵与外延仍然比较模糊，与“事业”、“单位”等概念的区别仍然扑朔迷离。[2]上文提到的《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位已经给出明确定义，实际上是依据设立主体、公益特性、资金来源和行业分类四种要素综合界定事业单位的。依据该四种要素来判断，公办高校当然属于事业单位，而民办高校因其资产来源的多元化而很难被定义为事业单位，以致有关的规章制度将民办高校定义为“教育类民办非企业单位”。“教育类民办非企业单位”从字面含义上理解当属于非企业法人类别。上文已提到，《民法通则》规定了三种非企业法人：机关法人、事业单位法人和社会团体法人。依照目前的法律制度规定，民办高校这种所谓的“教育类民办非企业单位”无法归类于这三种非企业法人。我国民办高校身份界定的种种缺陷，在实践中自然会产生许多难以解决的问题。在《民法通则》缔造的民事法律关系中，其既不属于企业法人，又无法被纳入非企业法人。民办高校以何种身份和地位出现、相关的权利义务如何明确界定等诸多问题和矛盾无法得到妥善解决。

三、完善民办高校民法地位的制度建议

正所谓：“名不正言不顺，言不顺事不成。”为了确保民办高校的健康发展，必须明确其法律地位。名正则言顺，实际中存在的诸多矛盾及障碍都能得到合理解决。结合我国现有的法律制度规定和事业单位的发展方向，建议在民法上确立民办高校事业单位法人的法律地位，同时完善其作为事业单位法人的相关法律制度。

（一）扩大事业单位的含义，将民办高校纳入其中原有界定事业单位的四要素为举办主体、公益属性、资产来源和行业属性：举办主体为国家机关或其他组织，建议对“其他组织”作扩大解释，将企业和自然人纳入其中；公益属性即指事业单位成立的目的是为了社会公益，这也是民办高校的成立目的；资产来源原为国有资产，建议对其作扩大解释，将其他资产来源纳入其中，允许资产来源多元化；行业属性包含教育、科技、文化、卫生等，民办高校显然符合这一规定。当前，事业单位改革正在有条不紊地开展，从事公益服务的事业单位将实行以聘用制度和岗位管理制度为主要内容的人事管理制度。这与目前民办高校的体制已日益趋同。由此可见，民办高校被列为事业单位是有一定实践基础的，仅需将资产来源的国有属性限制取消即可。

（二）对投资者应当允许存在合理回报，不应以此为由将民办高校排除在事业单位之外有学者认为事业单位是以公益为目的的，民办高校存在投资回报，故不能赋予民办高校事业单位法人的法律地位。笔者认为这种观点存在一定的片面性。民办高校的成立目的同样是为了社会公益，而不是为了回报。在设立民办高校的过程中，允许投资人收取合理回报与其公益目的并不冲突。台湾地区有学者就认为，在私立学校法人制度中，一概限制营利是不足取的，将私立学校定位于更接近社团法人的法人类型，并建立更接近社团法人的内部组织机构，在私立学校内部建立包括决策、执行与监督三种权力的组织机构，才是更重要的。[3]我国之所以鼓励、支持并发展民办高校，一个很重要的出发点就是国家财政能力不足以支撑所有教育开支，因而需要其他社会资源参与进来。允许合理回报是为了更好地吸引投资者向为社会公益而开展的国家教育事业投资，以弥补国家财政能力的不足。《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》将民办高校视为“教育类非企业单位”，而排除在“事业单位”之外，是对《事业单位登记管理暂行条例》第2条的错误理解。事业单位更多强调的是社会公益的成立目的，而非其他形式上的规定。故此，笔者认为将民办教育纳入事业单位是有法律基础的。

（三）明确民办高校独立的财产权和法人治理结构，确保其法人地位的独立性，避免被相关各方左右而影响其事业单位法人的法律地位要解决民办高校法人地位独立性的问题，就必须解决民办高校法人财产独立性的问题。由于民办高校的投资者或多或少存在营利目的，如果民办高校被投资者控制，则势必影响其设立的公益目的。《民办教育促进法》相关规定已经赋予了民办高校法人财产权，但这只解决了民办高校法人财产权的权利来源问题。故此，我国的相关法律制度应当进一步规定，在投资者收取回报的基础上实现其投资所有权与收益权的完全分离，以确保民办高校能够实现独立的法人财产权。民办高校在明确与投资者的产权关系后，应进一步建立起合理的法人治理结构，具体可借鉴公司治理模式，并进一步细化完善《民办教育促进法》中民办高校与教育行政部门以及与投资者之间的权利义务关系。